PPP_Report_maket_ukr

Розділ 1. Мета та засади створення державно-приватних партнерств (ДПП) 23

1.5. Розподіл функцій і ризиків у державно-приватному партнерстві

Канадські фахівці спробували узагальнити розподіл функцій між державним органом влади / органом місцевого самоврядування та приватним партнером у процесі партнерства, узагальнивши прецеденти, що існують у сфері спорудження та реконструкції водогонів, надання відповідних послуг, що демонструється у Таблиці 37.

Сутнісною ознакою ДПП є також оптимальний розподіл ризиків між публічною організацією та приватною кампанією шляхом визначення того партнера, який має потенціал і ресурси мінімізувати конкретний тип ризику.

Саме тому на початковому етапі проектів ДПП необхідно визначити ризики, пов’язані із кожним аспектом проекту, і здійснити їх розподіл між публічним і приватним секторами або ж домовитися про спільну відповідальність, про певну категорію ризику.

Основою успішного розподілу ризиків є належне оцінювання та визначення ціни кожного ризику. Надзвичайно важливо, щоб усі сторони погодилися з оцінкою кожного ризику, а стороні, яка бере на себе той чи інший ризик, були надані засоби контролю над основними чинниками, що формують цей ризик.

Оптимальну схему розподілу ризиків, складену на основі узагальнення досвіду країн Заходу, у ДПП демонструє Таблиця 4.

Таблиця 4. Оптимальний варіант розподілу ризиків у ДПП

Ризики слід перекладати на ту сторону, яка здатна найкращим чином ними керувати і знижувати їх

7 Liaison: Newsletter of the Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research (ICURR) – 2007 (Vol. 7). – June-July (№ 4).

26Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Удеяких країнах, зокрема в Канаді, Південній Африці, Австралії (штат Вікторія), розробленодетальніматриціризиків, якідопомагаютьініціаторам створення ДПП контролювати процес розподілу ризиків. Подана Таблиця

5розроблена урядом Британської Колумбії для використання місцевими муніципалітетами.

Таблиця 5. Рекомендована матриця розподілу ризику у ДПП для муніципалітетів Канади

X – Основний суб’єкт, який бере на себе ризик

O – Другорядний суб’єкт, який бере на себе ризик

Перекладання ризиків і фінансові витрати

Перекладання ризиків з органів влади на приватний сектор не повинно впливати на вартість фінансування проекту. Цей принцип покладено в основу теореми Модільяні-Міллера, згідно з якою вартість капіталу залежить лише від ризикових характеристик проекту, а не від того, яким чином він фінансується8. Однак вибір джерела фінансування може впливати на ризики

8 Теорема Модільяні-Міллера (авторами якої єФранко Модільяні та Мертон Міллер) становить основу сучасної науки про структуру капіталу. Згідно з цією базовою теоремою,

Розділ 1. Мета та засади створення державно-приватних партнерств (ДПП) 27

проекту. Оскільки органи влади мають змогу розподіляти ризик поміж платниками податків, згідно із традиційними уявленнями, органи влади мають перевагу над приватним сектором із погляду управління ризиками. Однак, приватний сектор здатний розподіляти ризики між різними фінансовими ринками, тому перевага державного сектору у цьому аспекті є не надто суттєвою, до того ж, фахівці з управління ризиками з приватного сектору можуть бути більш кваліфікованими, ніж аналогічні фахівці в органах влади. Як наслідок, цілком можливо, що загальний ризик проекту в приватному секторі виявиться нижчим, ніж у державному.

Малюнок 1. Шкала державно-приватних партнерств: перекладання ризику і залучення приватного сектору

Одним із поширених критичних зауважень стосовно ДПП є те, що фінансування проектів у таких структурах обходиться дорожче. Ця критика, насамперед, заснована на досить високому ризику банкрутства. Здатність органів влади вносити зміни у систему оподаткування зменшує ймовірність банкрутства з їхніх боргів і, в такий спосіб, інституції-позикодавці готові надаватипозикиорганамвладизавідсотками, щонаближаютьсядобезризикових – навіть для фінансування ризикованих проектів. Таким чином, коли проектиДППпередбачають приватнізапозичення, фінансовівитратиубільшості випадків зростають, навіть коли сукупний ризик проекту у приватному секторі є нижчим. Таким чином, щоб усунути цю удавану негативну характеристику, рекомендується підкреслювати загальні вигоди, які будуть досягнуті у сфері підвищення якості послуг із одночасним підвищенням ефективності.

за відсутності податків, витрат, пов’язаних із банкрутством та асиметричної інформації, на ефективно функціонуючому ринку цінність фірми не залежить від того, яким чином ця фірма фінансується. Немає значення, чи капітал фірми збільшується шляхом випуску цінних паперів, чи шляхом продажу заборгованості. Цю теорему іноді називають «принципом байдужості до структури капіталу» (Джерело: MIT Sloan Lecture Notes, Finance Theory II, Dirk Jenter, 2003).

РОЗДІЛ 2. ЗАХІДНИЙ ДОСВІД РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНИХ ПАРТНЕРСТВ

2.1. Еволюція й інституціалізація ДПП у країнах Заходу

Як вже було зазначено, одним з піонерів у запровадженні нової форми співпраці між публічним і приватним секторами є Велика Британія. Поряд з Австралією, зокрема її штатом Вікторія, Велика Британія є країною, де на цей час найактивніше використовується інструмент ДПП. Починаючи з початку 1990-х років, коли стала впроваджуватися вже згадана Ініціатива приватного фінансування, в Об’єднаному Королівстві було затверджено близько 600 проектів ДПП, на долю яких припадає 15% загального обсягу капітальних інвестицій публічного сектору9

Значні державні програми щодо сприяння партнерству з приватним сектором існують в Ірландії. На території країн континентальної Європи

– Фінляндії, Німеччини, Греції, Італії, Нідерландів – реалізовуються ін-

вестиційні проекти із застосуванням схеми ДПП, однак наразі вони не становлять значну частку публічних капіталовкладень.

УКанаді та Японії прецеденти запровадження ДПП існують, зокрема, у сфері будівництва концесійних автомагістралей тощо.

УТаблиці 6 містяться узагальнені дані про сектори соціально-економіч- ного життя різних країн, де розповсюдився інструмент державно-приватно- го партнерства.

Таблиця 6. Поширення ДПП у соціально-економічному житті різних країн

9 UK Expertise for International Markets, розділи “KPMG” і “Public private finance”.

30 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Джерело: UK Expertise for International Markets, KPMG

Сполучені Штати Америки

У США найбільш розповсюдженими формами ДПП є концесії на будівництвоавтомобільнихдоріг. Напочатку1990-хроківконцесіїсталипоши- рюватися під час будівництва автомагістралей як альтернатива до традиційних методів фінансового забезпечення державних капіталовкладень, а саме за рахунок податків, зокрема з продажу палива тощо.

Федеральна адміністрація автомагістралей (The Federal Highway Administration (FHWA)) ініціювала зміни до федерального законодавства, щоб створити сприятливі умови для приватного бізнесу щодо залучення до проектів будівництва нових і реконструкції старих доріг10.

Як результат цих законодавчих нововведень, у 1998 році на федеральному рівні була запроваджена кредитна програма як додаток до Закону про фінансування та впровадження інновацій у транспортну інфраструктуру

(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act of 1998, TIFIA Credit Program). Урамках програми надається федеральна кредитна підтримка для проектів, які без неї не були б споруджені або споруджені із значним запізненням через потенційні ризики для капіталовкладень, складність і високу вартість будівництва. Кредитна допомога може надаватися у трьох формах: 1) прямоїпозики; 2) гарантійпідкредит; 3) кредитнихлінійstandby. Відсотки під федеральний кредит є нижчими аніж в інших потенційних кредиторів.

Також інноваційним підходом щодо створення ДПП, запропонованим США, є спроба об’єднати інтереси та ресурси органів влади різного рівня – федерального, штатів, місцевого – для спорудження нових чи реконструкції старих автомобільних доріг. Це здійснюється, зокрема, шляхом ефективного використання земель навколо доріг: для транзиту, потреб розвитку місцевих громад, зокрема кварталів, які знаходилися довгий час у занепаді.

Окрім того, у США використовується такий інструмент приваблення при-

ватногосекторудляучастіуДППякзвільненнявідсплатипевногоподатку.

Окрім США, концесії на будівництво доріг набули поширення в Канаді і в країнах Європи. В рамках цих проектів було запропоновано два підходи до створення партнерства:

10 Manual for Using Public-Private Partnerships on Highway Projects, US Department of Transportation, Federal Highway Administration.