PPP_Report_maket_ukr

•короткочасне планування партнерських проектів, відсутність «мережевого» підходу до розгляду потенційних ініціатив державно-при- ватного партнерства в одній і тій самій сфері соціально-економічного життя (наприклад, відсутність комплексного бачення розбудови автобанів в Угорщині);

•відсутність достатніх повноважень в органів самоврядування (регіони, муніципалітети) для укладення партнерських контрактів;

•переоцінка спроможності та бажання користувачів інфраструктури платити за її користування в умовах існування безкоштовної чи дешевшої альтернативи;

•неможливість узгодити правові положення про тендери та концесії, а, отже, необхідність спеціального законодавства про ДПП або ж системного внесення змін у дотичні нормативно-правові акти;

•тривалість процесу переговорів та укладення контрактів, і, як результат, вища вартість транзакційних витрат у проектах, аніж у країнах Заходу, що пояснюється прогалинами у законодавстві, а також відсутністю в обох сторін, зокрема у державних і муніципальних службовців, необхідних управлінських навичок, що частково пояснюється зміною персоналу, відповідального за ДПП, через політичні впливи.

РОЗДІЛ 6. СЕРЕДОВИЩЕ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНОПРИВАТНИХ ПАРТНЕРСТВ В УКРАЇНІ

6.1. Правова база для формування й управління ДПП

Чинна законодавча та нормативно-правова база України, в цілому, дозволяє формувати різні типи державно-приватних партнерств.

Розглянемо більш детально юридичні аспекти функціонування найбільш поширених в Україні форм ДПП, якими є контракти на надання послуг, лізинг (оренда), концесія.

Правові можливості щодо укладення контрактів на надання послуг

У сфері житлово-комунального господарства в Україні існують прецеденти і, часом успішні, укладення підприємствами, які знаходяться у комунальній власності, договірних відносин з приватними підприємствами щодо надання певних послуг громадянам.

Комунальні підприємства завдяки своєму прибутковому статусу мають право укладати контракти на виконання певних робіт з підприємствами приватної форми власності (наприклад: будівництво виробничих потужностей, експлуатація і технічне обслуговування мереж, споруд, опалювальних уста-

новок тощо). Підставою є Закон України «Про підприємства» (№887 від 27 березня 1991 року) та Цивільний Кодекс України 16.01.2003 № 435-IV від

16 січня 2003 року). Зокрема, аналіз демонструє, що цей тип партнерства є оптимальним для виконання робіт, які часто повторюються, наприклад, збір платежів від громадян за користування комунальними послугами.

Переваги:

•органи місцевого самоврядування і, отже, опосередковано, створені ними підприємства, згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» (№ 280 від 21 травня 1997 року), несуть відповідальність за своєчасність і якість наданих послуг населенню, навіть при умові безпосереднього виконання частини функцій приватними підприємствами. Таким чином, інтереси громадян не ставляться під загрозу у випадку передавання виконання частини функцій бізнесу;

•існування можливості для органу місцевого самоврядування розробити для приватного партнера детальний обсяг робіт за контрактом, враховуючинеобхідністьпідтриманнянаналежномутехнічномурівні комунального майна, за допомогою якого будуть надаватися послуги;

•існування можливості у контракті чітко визначити межі відповідальності приватного партнера.

Розділ 6. Середовище розвитку державно-приватних партнерств в Україні 103

Недоліки:

•у випадку незадовільного виконання робіт приватним партнером і розірвання контракту комунальним підприємством, усі послуги знову повинні надаватися структурами, створеними органами місцевого самоврядування. Це може привести до потреби працевлаштування нових працівників, а, отже, збільшення видатків комунального підприємства чи місцевого бюджету;

•у випадку недбало складеного контракту перед комунальним підприємством може виникнути ризик неналежного використання майна приватним партнером, а перед органом місцевого самоврядування та громадянами – надмірного підвищення вартості послуг.

Правові можливості укладання договорів оренди/ лізингу

За чинним українським законодавством, державні та комунальні підприємства України можуть укладати договори оренди і лізингу.

ПідставидлялізингусформульованіуЗаконіУкраїни«Пролізинг» (№723 від 16 грудня 1997 року), згідно з яким державне чи комунальне підприємство може надати лізингоодержувачу в користування на встановлений термін своє майно.

Якщо об’єктом лізингу можуть бути лише основні фонди підприємства, тобто окремо визначене майно, то об’єктом оренди може бути ціле підпри-

ємство (згідно з Законом України «Про оренду державного та комунального майна» (№ 2270 від 10 квітня 1992 року).

Переваги:

•комунальне чи державне підприємство може на конкурсній основі передати в лізинг майно, необхідне для надання послуг, і, згідно з договором, вимагати їх належного рівня і якості;

•приватний партнер зберігає підзвітність перед публічним партнером, з яким укладено договір, або ж перед органом влади, який є засновником публічного партнера (державного/ комунального підприємства);

•існує система розподілу ризиків, оскільки відповідальність за надання послуг і встановлення їх вартості несе публічний партнер.

Недоліки:

•ті самі, що і у випадку укладення контрактів на надання послуг з приватним партнером;

•у сфері житлово-комунального господарства неприбутковість діяльності комунальних підприємств, правові обмеження щодо вста-

новлення рівня тарифів для населення робить оренду чи лізинг

–як форму залучення приватного сектору до процесу надання послуг

–непривабливою;

•публічнийпартнернесевідповідальністьзавтрати, спричиненіаваріями, технічними несправностями, що в умовах відсутності значних капіталовкладень у розвиток інфраструктури, зокрема комунальної,

Розділ 6. Середовище розвитку державно-приватних партнерств в Україні 105

Таблиця 12. Правове забезпечення концесійної діяльності в Україні

2)Загальний порядок проведенняконцесійного конкурсу;

3)Порядок і основні елементи концесійного договору;

4)Загальний порядок здійснення концесійних платежів;

Розділ 6. Середовище розвитку державно-приватних партнерств в Україні 107

2)Пріоритетність надання права на будівництво доріг на засадах концесії у напрямках міжнародних транспортних коридорів;

3)Виключне право КМУ про прийняття рішення про надання концесії;

4)Цільовий характер концесійних платежів (Державний дорожній фонд України);

5)Особливі зобов’язання концесіонера;

6)Особливості сплати концесійних платежів.

108 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

Беручи до уваги, що концесії вважаються найбільш привабливим інструментом для вирішення масштабних тривалих інфраструктурних проектів в Україні, є доцільним визначити переваги та недоліки цієї форми ДПП у вітчизняних умовах.

Переваги:

•можливість залучення приватних капіталовкладень у державну чи комунальну інфраструктуру;

•використання потенціалу приватного менеджменту, технічної експертизи і залучення технологічних «ноу-хау» в публічний сектор економіки і соціальну сферу;

•можливість у майбутньому зменшити вартість послуг, що надаються населенню, якщо концесіонер зробить капіталовкладення в більш сучасне обладнання чи інфраструктуру, тобто будуть обраними як тип концесії варіанти «реконструкція-експлуатація-передача» або «будівництво-реконструкція-передача»;

•об’єкти, які передаються в концесію, не підлягають приватизації протягом дії концесійного договору.

110 Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств

лізинг, оренда, спільні підприємства (державно-приватні) й угоди про розподіл продукції33.

Варто більш детально проаналізувати поширення практики концесій в Україні як найбільш «глибокого» типу партнерства і лізингу, який набуває популярності у відносинах між публічними організаціями і приватним сектором.

Концесії на будівництво та експлуатацію доріг

Першим прецедентом намірів органів влади національного рівня в Україні спорудити об’єкт інфраструктури на засадах концесії (у порядку експерименту) булоініціювання у1998 роцібудівництва автомобільної дороги «Львів – Краковець»34.

Згідно з Законом України «Про концесію», що був прийнятий у 1999 році, уряд України має виключне право визначати перелік об’єктів, які можуть бути споруджені на умовах концесії чи передані зацікавленим партнерам на цих засадах. Такими об’єктами, в основному, є:

•автомагістралі: наприклад, Південна транс’європейська автомагістраль «Західний кордон України (с. Косини) – м. Київ», відрізки автомагістралі «Київ-Харків-Довжанський», автомагістралі «ЛьвівБроди», «Броди-Рівне»;

•інші об’єкти інфраструктури: наприклад, Новоазовська вітряна електростанція у Донецькій області35.

Незважаючи на існування достатньої нормативно-правової бази, наразі автомобільні дороги, споруджені і здані в експлуатацію на засадах концесії, є відсутніми.

Водночас, згіднозДержавноюпрограмоюрозвиткуавтомобільнихдоріг загального користування на 2005-2010 роки, передбачається витрачання коштів спеціального фонду Державного бюджету лише для потреб ремонту й утримання поточної мережі доріг. Тому пріоритетними механізмами будівництва нових і реконструкції старих доріг визначено, поряд з використання міжнародних кредитів, саме залучення коштів інвесторів на засадах ДПП, насамперед, використовуючи інструмент концесій.

Наурядовомурівнінаданийчас4 відрізкиавтомобільнихдоріг– «ЛьвівКраковець», «Львів-Броди», «Вінниця-Київ», Щербаківка («Київ-Харків- Довжанський»), загальною протяжністю 365,1 км– визначені якпріоритетні об’єкти, що будуть споруджені приватними партнерами на засадах концесії.

33 Oxana Slyusarenko, Deputy Minister, Ministry of Economy of Ukraine: Economic and Social Council of the United Nations Organization, Tel Aviv, Israel, June, 2007

34 Указ Президента України від 4 липня 1998 р. № 739/98 «Про концесію на будівництво та експлуатацію нової автомобільної дороги Львів-Краковець».

35 Постанова КМУ від 23 квітня 2003 р. N 571 «Про внесення змін до Переліку об’єктів права державної власності, які можуть надаватися в концесію»; Постанова КМУ від 28 жовтня2004 р. N 1438 «ПродоповненняПерелікуоб’єктівправадержавноївласності, які можуть надаватися в концесію».