Не­ко­то­рые по­ли­ти­че­ские и уго­лов­но- пра­во­вые про­бле­мы про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции

1. В на­зва­нии кон­фе­рен­ции точ­но оп­ре­де­ле­ны клю­че­вые субъ­ек­ты про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции — это гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во и ор­га­ны про­ку­ра­ту­ры.

Для то­го что­бы пред­при­ни­мае­мые в на­сту­п­ле­нии на кор­руп­цию ме­ры не вы­ли­лись в оче­ред­ную кам­па­ней­щи­ну (бю­ро­кра­ти­че­ские иг­ры), нель­зя упус­тить из ви­ду тот глав­ный век­тор раз­ви­тия, сле­до­ва­ние ко­то­ро­му толь­ко и по­зво­ля­ет на­де­ять­ся в пер­спек­ти­ве сна­ча­ла на ис­ко­ре­не­ние сис­тем­ной кор­руп­ции, а за­тем и ми­ни­ми­за­цию кор­руп­ции как та­ко­вой. Речь идет о все бо­лее по­сле­до­ва­тель­ной де­мо­кра­ти­за­ции, свя­зан­ной с раз­ви­ти­ем гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва. Толь­ко зре­лое гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во бу­дет иметь сво­ей функ­ци­ей де­мо­кра­ти­че­ское пра­во­вое го­су­дар­ст­во, в ко­то­ром бю­ро­кра­тия под­от­чет­на и под­кон­троль­на на­се­ле­нию. Не­ук­лон­ное про­дви­же­ние к этой кон­сти­ту­ци­он­ной це­ли под­твер­дит пра­виль­ность вы­бо­ра той или иной стра­те­гии и так­ти­ки про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции.

Ор­га­ны про­ку­ра­ту­ры мо­гут и долж­ны га­ран­ти­ро­вать, что сфор­ми­ро­вав­шая­ся в по­след­ние го­ды вер­ти­каль вла­сти, вы­пол­нив за­да­чу «со­би­ра­ния» го­су­дар­ст­ва, пре­об­ра­зу­ет­ся в вер­ти­каль за­ко­на. (в про­тив­ном слу­чае су­ще­ст­ву­ет ре­аль­ная опас­ность ее транс­фор­ма­ции в вер­ти­каль кор­руп­ции.) Для это­го по­тре­бу­ет­ся не­ко­то­рое пе­ре­ос­мыс­ле­ние мес­та и ро­ли ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры в рос­сий­ском об­ще­ст­ве. Ис­ход­ной по­зи­ци­ей, по-ви­ди­мо­му, ста­нет ус­вое­ние то­го, что в де­мо­кра­ти­че­ском пра­во­по­ни­ма­нии пра­во­вая сис­те­ма вы­сту­па­ет сис­те­мой до­го­во­ров, а клас­си­че­ское тре­бо­ва­ние «до­го­во­ры долж­ны со­блю­дать­ся» вы­ра­жа­ет­ся в прин­ци­пе за­кон­но­сти.

Та­ким об­ра­зом, в до­го­вор­ной при­ро­де пра­во­вой го­су­дар­ст­вен­но­сти ко­ре­нит­ся тре­бо­ва­ние под­чи­не­ния про­ку­ра­ту­ры толь­ко за­ко­ну. По­это­му гру­бо оши­ба­ют­ся те, кто со­вре­мен­ную рос­сий­скую про­ку­ра­ту­ру про­дол­жа­ют на­зы­вать «оком го­су­да­ре­вым», как она дей­ст­ви­тель­но за­ду­мы­ва­лась и чем яв­ля­лась при аб­со­лю­тиз­ме.

2. Для оцен­ки пред­ло­же­ний по раз­ра­бот­ке спе­ци­аль­но­го за­ко­на о про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции, раз­лич­ные ва­ри­ан­ты ко­то­ро­го цир­ку­ли­ру­ют в Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме с кон­ца 80-х гг. про­шло­го сто­ле­тия, не­об­хо­ди­мо на­пом­нить по­зи­цию экс­пер­тов Фон­да ИН­ДЕМ, впер­вые вы­ска­зан­ную в док­ла­де «Рос­сия и кор­руп­ция: кто ко­го?»¹. По­доб­ный за­кон, по их мне­нию, при­не­сет ско­рее вред, чем поль­зу, в том чис­ле вслед­ст­вие раз­оча­ро­ва­ния гра­ж­дан, по­сколь­ку ожи­да­ния, обу­слов­лен­ные на­зва­ни­ем за­ко­на, не бу­дут оп­рав­да­ны ни­чтож­ны­ми по­след­ст­вия­ми его при­ня­тия. (Как оче­вид­но, на­ли­чие по­доб­ных за­ко­нов в ря­де субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не по­влия­ло сколь­ко-ни­будь за­мет­но на кор­руп­цию.) Ор­га­ны про­ку­ра­ту­ры ни­как не за­ин­те­ре­со­ва­ны в при­ня­тии дек­ла­ра­тив­но­го за­ко­на о кор­руп­ции, ко­то­рый не­из­беж­но при­ве­дет к еще боль­ше­му сни­же­нию ав­то­ри­те­та ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти и по­слу­жит еще од­ним фак­то­ром рос­та пра­во­во­го ни­ги­лиз­ма.

При­зна­ние обос­но­ван­но­сти ука­зан­ной кри­ти­ки вы­зва­ло по­ис­ки прин­ци­пи­аль­но иной кон­цеп­ции ком­плекс­но­го ан­ти­кор­руп­ци­он­но­го за­ко­на, в свя­зи с чем бы­ла ини­ции­ро­ва­на раз­ра­бот­ка та­ких за­ко­но­про­ек­тов, как «Ос­но­вы ан­ти­кор­руп­ци­он­ной по­ли­ти­ки» и «О пре­ду­пре­ж­де­нии зло­упот­реб­ле­ния вла­стью или слу­жеб­ны­ми пол­но­мо­чия­ми на верх­нем уров­не управ­ле­ния го­су­дар­ст­вом». (В по­сле­дую­щем оба за­ко­но­про­ек­та бы­ли от­кло­не­ны Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой в пер­вом чте­нии — в 2003 и 2008 г. со­от­вет­ст­вен­но). При­чем ес­ли пер­вый про­ект ха­рак­те­ри­зу­ет­ся, на наш взгляд, от­сут­ст­ви­ем не­об­хо­ди­мо­го пред­ме­та пра­во­во­го ре­гу­ли­ро­ва­ния и яв­ля­ет­ся по су­ти док­три­наль­ной раз­ра­бот­кой, то вто­рой во мно­гом удов­ле­тво­ря­ет тре­бо­ва­ни­ям нуж­но­го Рос­сии ан­ти­кор­руп­ци­он­но­го за­ко­на. В за­ко­но­про­ек­те, ко­то­рый ус­лов­но мож­но на­звать за­ко­ном о пре­ду­пре­ж­де­нии кор­руп­ции в выс­ших эше­ло­нах вла­сти, речь идет пре­иму­ще­ст­вен­но о ли­цах, за­ни­маю­щих го­су­дар­ст­вен­ные долж­но­сти Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и го­су­дар­ст­вен­ные долж­но­сти субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, т. е. тех, кто пря­мо на­зван в Кон­сти­ту­ции Рос­сии и кон­сти­ту­ци­ях субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции (пре­зи­дент, ми­ни­ст­ры, де­пу­та­ты, су­дьи и т. п.).

Со­вре­мен­ная кор­руп­ция чет­ко диф­фе­рен­ци­ру­ет­ся на кор­руп­ци­он­ные се­ти и ни­зо­вую кор­руп­цию (по­бо­ры). При­чем от­сут­ст­ву­ет под­чи­нен­ность ни­зо­вой кор­руп­ции кор­руп­ци­он­ным се­тям, кон­тро­ли­рую­щим на­мно­го бо­лее объ­ем­ные фи­нан­со­вые по­то­ки. В этих ус­ло­ви­ях при­ня­тие за­ко­на о про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции не­из­беж­но выль­ет­ся в борь­бу со «стре­лоч­ни­ка­ми». На­про­тив, уже сам факт при­ня­тия ан­ти­кор­руп­ци­он­но­го за­ко­на, на­це­лен­но­го на выс­шие эше­ло­ны вла­сти, где и сле­ду­ет ис­кать по­тен­ци­аль­ных уча­ст­ни­ков кор­руп­ци­он­ных се­тей, од­но­знач­но сиг­на­ли­зи­ру­ет об­ще­ст­ву, что в борь­бе с кор­руп­ци­ей власть на­ча­ла с се­бя. По­доб­ная ре­ши­мость вла­сти обя­за­тель­но по­лу­чит по­зи­тив­ную оцен­ку со сто­ро­ны об­ще­ст­ва, да­же при ус­ло­вии, что ощу­ти­мая ре­зуль­та­тив­ность от это­го за­ко­на ока­жет­ся от­не­се­на в бу­ду­щее.

3. Впол­не оп­рав­дан­ны тре­бо­ва­ния прак­ти­ков, ка­саю­щие­ся не­об­хо­ди­мо­сти чет­ко­го нор­ма­тив­но­го разъ­яс­не­ния тер­ми­на «кор­руп­ция» и оп­ре­де­ле­ния при­зна­ков кор­руп­ци­он­ных пра­во­на­ру­ше­ний. Нет толь­ко ос­но­ва­ний ре­ше­ние этой про­бле­мы свя­зы­вать ис­клю­чи­тель­но с из­да­ни­ем спе­ци­аль­но­го за­ко­на пря­мо­го дей­ст­вия. За по­доб­ны­ми тре­бо­ва­ния­ми за­час­тую скры­то не­по­ни­ма­ние сис­те­мы уго­лов­но-пра­во­вых норм о долж­но­ст­ных и иных слу­жеб­ных пре­сту­п­ле­ни­ях, а ино­гда и не­зна­ние дру­гих раз­де­лов нау­ки уго­лов­но­го пра­ва.

На­при­мер, из­вест­ный кри­ми­но­лог В. В. Лу­не­ев еще не­дав­но уве­рен­но ут­вер­ждал (и про­дол­жа­ет по­вто­рять в сво­их пуб­ли­ка­ци­ях), что в ны­неш­них ус­ло­ви­ях «кор­руп­ция не сво­дит­ся к при­ми­тив­ным ви­дам взя­точ­ни­че­ст­ва и зло­упот­реб­ле­ний, ко­то­рые от­ра­же­ны в УК», в том УК, ко­то­ро­му яко­бы «не ве­до­мы» та­кие кор­руп­ци­он­ные дей­ст­вия, как про­тек­цио­низм, фа­во­ри­тизм, «ке­лей­ное про­ве­де­ние при­ва­ти­за­ции, ак­цио­ни­ро­ва­ния, за­ло­го­вых аук­цио­нов» и др.¹ Не слу­чай­но он там же ссы­ла­ет­ся и на ми­ро­вой опыт борь­бы с кор­руп­ци­ей пу­тем ис­поль­зо­ва­ния кон­фи­ска­ции иму­ще­ст­ва как ви­да на­ка­за­ния, из че­го сле­ду­ет, что он про­сто не раз­ли­ча­ет кон­фи­ска­цию пре­ступ­ных до­хо­дов и од­но­имен­ное на­ка­за­ние. По­след­ст­ви­ем ти­ра­жи­ро­ва­ния по­доб­ных «об­лег­чен­ных» оце­нок мо­жет стать не­ком­пе­тент­ная конъ­юнк­тур­ная прав­ка рос­сий­ско­го уго­лов­но­го за­ко­на.

На са­мом де­ле то оп­ре­де­ле­ние кор­руп­ци­он­но­го по­ве­де­ния, из ко­то­ро­го ис­хо­дит ра­ти­фи­ци­ро­ван­ная Рос­си­ей Кон­вен­ция ООН про­тив кор­руп­ции, не яв­ля­ет­ся но­вым для рос­сий­ско­го за­ко­но­да­тель­ст­ва. В до­ку­мен­тах ООН кор­руп­ци­он­ное по­ве­де­ние оп­ре­де­ля­ет­ся как ис­поль­зо­ва­ние ли­цом сво­их слу­жеб­ных пол­но­мо­чий во­пре­ки ин­те­ре­сам служ­бы в ко­ры­ст­ных или иных лич­ных це­лях. Его ана­ло­ги есть в УК РФ — это зло­упот­реб­ле­ние долж­но­ст­ны­ми пол­но­мо­чия­ми (ст. 285) и зло­упот­реб­ле­ние пол­но­мо­чия­ми (ст. 201). На­зван­ные нор­мы УК РФ оп­ре­де­ля­ют об­щие (ро­до­вые) со­ста­вы для кор­руп­ци­он­ных пре­сту­п­ле­ний двух ви­дов: про­тив го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, ин­те­ре­сов го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы и служ­бы в ор­га­нах ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (гла­ва 30) и про­тив ин­те­ре­сов служ­бы в ком­мер­че­ских и иных ор­га­ни­за­ци­ях (гла­ва 23). По от­но­ше­нию к дея­ни­ям, пре­ду­смот­рен­ным ст.ст. 285 и 201 УК РФ, дру­гие нор­мы ука­зан­ных глав яв­ля­ют­ся спе­ци­аль­ны­ми, а на­зван­ные об­щие (ро­до­вые) со­ста­вы вы­сту­па­ют ре­зерв­ны­ми для зло­упот­реб­ле­ний, не пре­ду­смот­рен­ных спе­ци­аль­ны­ми нор­ма­ми. (При­чем спе­ци­аль­ные нор­мы о долж­но­ст­ных (слу­жеб­ных) пре­сту­п­ле­ни­ях со­дер­жат и дру­гие гла­вы Осо­бен­ной час­ти УК РФ.) На­при­мер, по­лу­че­ние взят­ки яв­ля­ет­ся спе­ци­аль­ным ви­дом зло­упот­реб­ле­ния слу­жеб­ны­ми пол­но­мо­чия­ми. По­это­му ес­ли долж­но­ст­ное ли­цо со­вер­шит слу­жеб­ные дей­ст­вия, мо­ти­ви­ро­ван­ные не взят­кой, а «иной», не­ма­те­ри­аль­ной вы­го­дой, его дей­ст­вия при на­ли­чии про­чих ус­ло­вий бу­дут ква­ли­фи­ци­ро­вать­ся как зло­упот­реб­ле­ние слу­жеб­ны­ми пол­но­мо­чия­ми. Та­ким об­ра­зом, ос­но­ва­ния для вы­во­да о прин­ци­пи­аль­ной про­бель­но­сти в этой час­ти рос­сий­ско­го уго­лов­но­го за­ко­на от­сут­ст­ву­ют. Не­вер­на и уни­чи­жи­тель­ная оцен­ка этих, по су­ти клас­си­че­ских, уго­лов­но-пра­во­вых норм о долж­но­ст­ных (слу­жеб­ных) пре­сту­п­ле­ни­ях как «при­ми­тив­ных». Что не ис­клю­ча­ет, ко­неч­но, воз­мож­но­сти соз­да­ния но­вых спе­ци­аль­ных норм.

В свя­зи с вклю­че­ни­ем в на­шу пра­во­вую сис­те­му по­ло­же­ний ра­ти­фи­ци­ро­ван­ных Рос­си­ей спе­ци­аль­ных Кон­вен­ций ООН и Со­ве­та Ев­ро­пы дей­ст­ви­тель­но важ­но рас­крыть и объ­яс­нить пра­во­при­ме­ни­те­лю при­ве­ден­ную вы­ше тра­ди­ци­он­ную для рос­сий­ско­го за­ко­но­да­тель­ст­ва трак­тов­ку долж­но­ст­ных и иных слу­жеб­ных пре­сту­п­ле­ний при­ме­ни­тель­но к но­вым для нас по­ня­ти­ям кор­руп­ции и кор­руп­ци­он­ных пра­во­на­ру­ше­ний. На­ря­ду с этим дав­но на­зре­ла по­треб­ность в изу­че­нии прак­ти­ки и в ав­то­ри­тет­ном разъ­яс­не­нии пра­вил при­ме­не­ния ука­зан­ных уго­лов­но-пра­во­вых норм в от­но­ше­нии но­вых ви­дов кор­руп­ци­он­но­го по­ве­де­ния (та­ких как лоб­бизм и др.), в том чис­ле при­зна­ка тяж­ких по­след­ст­вий, не­об­хо­ди­мо­го для ква­ли­фи­ка­ции кор­руп­ци­он­но­го по­ве­де­ния как кри­ми­наль­но­го. Наи­луч­шим ре­ше­ни­ем этих за­дач бу­дет, как пред­став­ля­ет­ся, не спе­ци­аль­ный за­кон, а из­да­ние со­от­вет­ст­вую­ще­го по­ста­нов­ле­ния Пле­ну­ма Вер­хов­но­го Су­да Рос­сии.

4. На­чи­ная с 1999 го­да, в свя­зи с под­го­тов­кой к ра­ти­фи­ка­ции на­зван­ных ан­ти­кор­руп­ци­он­ных Кон­вен­ций, раз­ра­ба­ты­ва­ют­ся про­ек­ты из­ме­не­ний в Уго­лов­ный ко­декс¹. При этом в из­вест­ных мне про­ек­тах пред­ла­га­ет­ся ме­ха­ни­че­ски рас­ши­рить по­ня­тие субъ­ек­та дея­ний, пре­ду­смот­рен­ных гла­вой 30 «Пре­сту­п­ле­ния про­тив го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, ин­те­ре­сов го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы и служ­бы в ор­га­нах ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния», пу­тем до­пол­не­ния со­от­вет­ст­вую­ще­го оп­ре­де­ле­ния, сфор­му­ли­ро­ван­но­го в при­ме­ча­нии к ст. 285 УК РФ, ка­те­го­ри­ей пуб­лич­ных долж­но­ст­ных лиц ино­стран­ных го­су­дарств и ме­ж­ду­на­род­ных ор­га­ни­за­ций. Тем са­мым иг­но­ри­ру­ет­ся то, что дан­ная гла­ва со­дер­жит нор­мы о по­ся­га­тель­ст­вах на ин­те­ре­сы служ­бы ис­клю­чи­тель­но рос­сий­ско­му го­су­дар­ст­ву. (В ли­те­ра­ту­ре С. В. Мак­си­мо­вым был пред­ло­жен и дру­гой, но не ме­нее спор­ный ва­ри­ант — пу­тем рас­ши­ри­тель­ной трак­тов­ки субъ­ек­та ком­мер­че­ско­го под­ку­па, пре­ду­смот­рен­но­го ст. 204 УК РФ, от­не­сти ино­стран­ных пуб­лич­ных долж­но­ст­ных лиц к управ­лен­цам «иных» ор­га­ни­за­ций.) Эти пред­ло­же­ния не вы­дер­жи­ва­ют кри­ти­ки. На наш взгляд, сле­ду­ет вы­де­лить нор­мы о дея­ни­ях ино­стран­ных и ме­ж­ду­на­род­ных пуб­лич­ных долж­но­ст­ных лиц в от­дель­ную гла­ву о пре­сту­п­ле­ни­ях про­тив ин­те­ре­сов пуб­лич­ной служ­бы ино­стран­ным го­су­дар­ст­вам и в ме­ж­ду­на­род­ных ор­га­ни­за­ци­ях. И уже сей­час мож­но кон­ста­ти­ро­вать, что с вне­се­ни­ем этих но­велл пе­ред рос­сий­ской уго­лов­но-пра­во­вой нау­кой вста­нет со­вер­шен­но но­вая твор­че­ская за­да­ча по ос­мыс­ле­нию объ­ек­та дан­ных пре­сту­п­ле­ний — та­ко­вым, по-ви­ди­мо­му, сле­ду­ет при­знать ин­те­ре­сы пуб­лич­ной служ­бы ми­ро­во­му со­об­ще­ст­ву, осу­ще­ст­в­ляе­мой в на­цио­наль­ных и над­на­цио­наль­ных под­сис­те­мах фор­ми­рую­щей­ся гло­баль­ной сис­те­мы пуб­лич­но­го управ­ле­ния.

И. И. Ива­нов,

про­фес­сор СПб ЮИ (фи­лиа­ла)

Ака­де­мии Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ,

док­тор юри­ди­че­ских на­ук,до­цент

Эф­фек­тив­но­му рас­сле­до­ва­нию пре­сту­п­ле­ний кор­руп­ци­он­ной на­прав­лен­но­сти

пре­пят­ст­ву­ет не­со­вер­шен­ст­во рос­сий­ско­го уго­лов­но-про­цес­су­аль­но­го