Пленарное заседание Доклады

Н. П. Ду­дин,

ди­рек­тор СПб ЮИ (фи­лиа­ла)

Ака­де­мии Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ, кан­ди­дат юри­ди­че­ских на­ук, доцент

Ува­жае­мые кол­ле­ги!

На­уч­но-прак­ти­че­ская кон­фе­рен­ция «Про­ку­ра­ту­ра и ин­сти­ту­ты гра­ж­дан­ско­го об­ще­ст­ва в про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции» про­во­дит­ся в на­шем Ин­сти­ту­те в со­от­вет­ст­вии с пла­ном ра­бо­ты Ака­де­мии Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ.

В кон­фе­рен­ции при­ни­ма­ют уча­стие пред­ста­ви­те­ли цен­траль­но­го ап­па­ра­та Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ, ру­ко­во­ди­те­ли и со­труд­ни­ки про­ку­ра­тур субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции Се­ве­ро-За­пад­но­го фе­де­раль­но­го ок­ру­га, ру­ко­во­ди­те­ли и со­труд­ни­ки Управ­ле­ния След­ст­вен­но­го ко­ми­те­та при про­ку­ра­ту­ре РФ по Санкт-Пе­тер­бур­гу, уче­ные и пре­по­да­ва­те­ли Ака­де­мии Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ и ря­да ве­ду­щих ву­зов стра­ны, пред­ста­ви­те­ли су­дей­ско­го кор­пу­са, слу­ша­те­ли ФПК на­ше­го ин­сти­ту­та.

На­де­ем­ся, что на­стоя­щая кон­фе­рен­ция при­вле­чет вни­ма­ние юри­ди­че­ской и гра­ж­дан­ской об­ще­ст­вен­но­сти к про­бле­ме борь­бы с кор­руп­ци­ей, вы­ра­бо­та­ет ме­то­ди­че­ские под­хо­ды в про­ти­во­дей­ст­вии пре­сту­п­ле­ни­ям кор­руп­ци­он­но­го ха­рак­те­ра и осу­ще­ст­в­ле­нии про­ку­рор­ско­го над­зо­ра за ис­пол­не­ни­ем за­ко­но­да­тель­ст­ва в этой сфе­ре, а так­же при­даст им­пульс со­от­вет­ст­вую­щим на­уч­ным ис­сле­до­ва­ни­ям.

В про­шед­ший по­не­дель­ник, 19 мая, про­изош­ло важ­ное со­бы­тие. Пре­зи­дент РФ со­звал спе­ци­аль­ное со­ве­ща­ние в Крем­ле с пред­ста­ви­те­ля­ми си­ло­вых ми­ни­стерств и ве­домств, по­свя­щен­ное про­бле­ме борь­бы с кор­руп­ци­ей. Он по­ста­вил за­да­чу вы­ра­бо­тать на­цио­наль­ный план по борь­бе с кор­руп­ци­ей. Для это­го соз­да­на меж­ве­дом­ст­вен­ная ра­бо­чая груп­па, ко­то­рую воз­гла­вил гла­ва пре­зи­дент­ской ад­ми­ни­ст­ра­ции Сер­гей На­рыш­кин.

Для реа­ли­за­ции на­цио­наль­но­го пла­на Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ «О ме­рах по про­ти­во­дей­ст­вию кор­руп­ции» соз­дан спе­ци­аль­ный ор­ган — Со­вет по борь­бе с кор­руп­ци­ей.

АНализ практики

Про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции:

Итоги и основные выводы

(По материалам органов прокуратуры сзфо)

Крат­ко про­ин­фор­ми­рую о си­туа­ции в сфе­ре про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции в Се­ве­ро-За­пад­ном фе­де­раль­ном ок­ру­ге — на ос­но­ве ана­ли­за учеными Института дан­ных, пре­дос­та­вленных про­ку­ра­ту­рами субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции.

Ана­лиз дея­тель­но­сти пра­во­ох­ра­ни­тель­ных ор­га­нов по про­ти­во­дей­ст­вию кор­руп­ции сви­де­тель­ст­ву­ет о на­ли­чии мно­же­ст­ва про­блем в этой об­лас­ти.

Скры­тые пре­сту­п­ле­ния кор­руп­ци­он­ной на­прав­лен­но­сти прак­ти­че­ски не вы­яв­ля­ют­ся, опе­ра­тив­ные под­раз­де­ле­ния не вла­де­ют опе­ра­тив­ной ин­фор­ма­ци­ей о про­ти­во­прав­ных от­но­ше­ни­ях ор­га­нов вла­сти и круп­ных ком­мер­че­ских струк­тур. Не вы­яв­ля­ют­ся кор­руп­ци­он­ные пре­сту­п­ле­ния, со­вер­шае­мые долж­но­ст­ны­ми ли­ца­ми за­ко­но­да­тель­ной и су­деб­ной вла­сти. Эф­фек­тив­ность борь­бы с кор­руп­ци­ей в ор­га­нах ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния так­же на­хо­дит­ся на низ­ком уров­не. Прак­ти­ка по­ка­зы­ва­ет, что чем вы­ше долж­но­ст­ное по­ло­же­ние субъ­ек­та, тем бо­лее за­вуа­ли­ро­ва­ны его пре­ступ­ные дей­ст­вия. Воз­бу­ж­де­ние уго­лов­ных дел в от­но­ше­нии ука­зан­ных лиц — ис­клю­чи­тель­ное яв­ле­ние. К уго­лов­ной от­вет­ст­вен­но­сти за со­вер­ше­ние долж­но­ст­ных пре­сту­п­ле­ний при­вле­ка­ют­ся в ос­нов­ном ря­до­вые со­труд­ни­ки пра­во­ох­ра­ни­тель­ных ор­га­нов. Вы­яв­ля­ют­ся ука­зан­ные пре­сту­п­ле­ния не в ре­зуль­та­те опе­ра­тив­ных раз­ра­бо­ток, а по кон­крет­ным за­яв­ле­ни­ям гра­ж­дан или по ма­те­риа­лам кон­тро­ли­рую­щих ор­га­нов.

При­чи­на­ми вы­яв­ле­ния не­зна­чи­тель­но­го ко­ли­че­ст­ва пре­сту­п­ле­ний ука­зан­ной ка­те­го­рии опе­ра­тив­но-ро­зы­ск­ным пу­тем мо­гут быть:

от­сут­ст­вие у опе­ра­тив­ных ра­бот­ни­ков, за­да­чей ко­то­рых яв­ля­ет­ся вы­яв­ле­ние этих пре­сту­п­ле­ний, опы­та, ка­че­ст­вен­ной про­фес­сио­наль­ной под­го­тов­ки;

от­сут­ст­вие над­ле­жа­ще­го взаи­мо­дей­ст­вия опе­ра­тив­ных под­раз­де­ле­ний УВД и след­ст­вен­ных под­раз­де­ле­ний, от­ла­жен­но­го опе­ра­тив­но­го со­про­во­ж­де­ния уго­лов­ных дел ука­зан­ной ка­те­го­рии;

от­сут­ст­вие фак­ти­че­ской воз­мож­но­сти в рам­ках про­ве­роч­ных ме­ро­прия­тий при­вле­че­ния ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных спе­циа­ли­стов для про­ве­де­ния до­ку­мен­таль­ных и ау­ди­тор­ских про­ве­рок.

Ана­лиз об­ще­над­зор­ной дея­тель­но­сти про­ку­ра­тур субъ­ек­тов Се­ве­ро-За­пад­но­го фе­де­раль­но­го ок­ру­га за пе­ри­од с 2003 по 2008 го­д по­ка­зал зна­чи­тель­ный рост вы­яв­лен­ных на­ру­ше­ний за­ко­но­да­тель­ст­ва, но­ся­щих кор­руп­цио­ген­ный ха­рак­тер.

Изу­че­ние прак­ти­ки про­ку­рор­ско­го над­зо­ра по­зво­ля­ет го­во­рить о том, что по­след­ние пять лет наи­бо­лее под­верг­ну­ты­ми «кор­руп­ци­он­ным» про­яв­ле­ни­ям бы­ли пра­во­от­но­ше­ния в сфе­рах го­су­дар­ст­вен­ной, му­ни­ци­паль­ной служ­бы, зе­мель­но­го, гра­до­строи­тель­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва, за­ко­но­да­тель­ст­ва о го­су­дар­ст­вен­ной, му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти, бюд­жет­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва, а так­же за­ко­но­да­тель­ст­ва в сфе­ре пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­сти, ан­ти­мо­но­поль­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва.

Наи­боль­шее ко­ли­че­ст­во вы­яв­лен­ных на­ру­ше­ний ка­са­лось при­ня­тия ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и ор­га­на­ми ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния пра­во­вых ак­тов с пре­вы­ше­ни­ем пре­дос­тав­лен­ных пол­но­мо­чий, а так­же при от­сут­ст­вии дос­та­точ­ных ос­но­ва­ний для их при­ня­тия.

При осу­ще­ст­в­ле­нии над­зо­ра за за­кон­но­стью из­да­вае­мых го­су­дар­ст­вен­ны­ми ор­га­на­ми и ор­га­на­ми ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния пра­во­вых ак­тов про­ку­ро­ра­ми пре­иму­ще­ст­вен­но вы­яв­ля­лись на­ру­ше­ния тре­бо­ва­ний за­ко­но­да­тель­ст­ва, ре­гу­ли­рую­ще­го по­ря­док на­зна­че­ния на долж­ность, про­хо­ж­де­ния го­су­дар­ст­вен­ной и му­ни­ци­паль­ной служ­бы, ут­вер­жде­ния рее­ст­ра му­ни­ци­паль­ных долж­но­стей, ус­та­нов­ле­ния раз­ме­ра за­ра­бот­ной пла­ты и де­неж­но­го со­дер­жа­ния слу­жа­щих. Во мно­гих ус­та­вах му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний не со­дер­жат­ся ог­ра­ни­че­ния и за­пре­ты, ус­та­нов­лен­ные Фе­де­раль­ным за­ко­ном «О му­ни­ци­паль­ной служ­бе в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции». В ря­де муниципальных об­ра­зо­ва­ний от­сут­ст­ву­ют нор­ма­тив­ные пра­во­вые ак­ты, рег­ла­мен­ти­рую­щие во­про­сы про­хо­ж­де­ния му­ни­ци­паль­ной служ­бы.

Вы­яв­ле­ны слу­чаи не­за­кон­но­го со­вме­ще­ния му­ни­ци­паль­ны­ми слу­жа­щи­ми сво­их обя­зан­но­стей с де­пу­тат­ски­ми пол­но­мо­чия­ми ли­бо иной оп­ла­чи­вае­мой ра­бо­той. Рас­про­стра­нен­ный ха­рак­тер но­сят фак­ты при­ня­тия на го­су­дар­ст­вен­ную гра­ж­дан­скую служ­бу лиц, не пред­ста­вив­ших све­де­ния о до­хо­дах и иму­ще­ст­ве. Кад­ро­вы­ми служ­ба­ми не про­ве­ря­ет­ся дос­то­вер­ность све­де­ний, пред­став­ляе­мых гра­ж­да­на­ми при по­сту­п­ле­нии на му­ни­ци­паль­ную служ­бу, не за­пра­ши­ва­ют­ся дан­ные о су­ди­мо­сти, со­стоя­нии здо­ро­вья. За­час­тую не со­блю­да­ет­ся ус­та­нов­лен­ный по­ря­док про­ве­де­ния кон­кур­са на за­ме­ще­ние ва­кант­ных долж­но­стей му­ни­ци­паль­ной служ­бы.

Зна­чи­тель­ное ко­ли­че­ст­во на­ру­ше­ний до­пу­ще­но в сфе­ре ис­пол­не­ния за­ко­но­да­тель­ст­ва, ог­ра­ни­чи­ваю­ще­го пра­во го­су­дар­ст­вен­ных и му­ни­ци­паль­ных слу­жа­щих вхо­дить в со­став ком­мер­че­ских струк­тур.

Так­же вы­яв­ле­ны слу­чаи на­ру­ше­ния тре­бо­ва­ний За­ко­на РФ «О ми­ли­ции», за­пре­щаю­ще­го со­труд­ни­кам ор­га­нов внут­рен­них дел уч­ре­ж­дать хо­зяй­ст­вую­щие субъ­ек­ты, осу­ще­ст­в­лять пред­при­ни­ма­тель­скую дея­тель­ность, со­вме­щать про­фес­сио­наль­ную дея­тель­ность с вы­пол­не­ни­ем функ­ций де­пу­та­тов пред­ста­ви­тель­ных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

В хо­де про­ку­рор­ских про­ве­рок вы­яв­ле­ны мно­го­чис­лен­ные на­ру­ше­ния за­ко­но­да­тель­ст­ва о про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции в бюд­жет­ной сфе­ре.

В ря­де ре­гио­нов вы­яв­ле­ны пра­во­вые ак­ты ор­га­нов вла­сти, имею­щие при­зна­ки кор­руп­цио­ген­но­сти, вы­ра­жаю­щие­ся в на­де­ле­нии оди­на­ко­вы­ми пол­но­мо­чия­ми пред­ста­ви­тель­ных и ис­пол­ни­тель­но-рас­по­ря­ди­тель­ных ор­га­нов му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний, не­обос­но­ван­но ши­ро­ки­ми пол­но­мо­чия­ми от­дель­ных ор­га­нов вла­сти. Та­кие нор­ма­тив­но-пра­во­вые ак­ты про­ти­во­ре­чат тре­бо­ва­ни­ям фе­де­раль­но­го бюд­жет­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва, соз­да­ют ус­ло­вия для ис­поль­зо­ва­ния бюд­жет­ных средств не по це­ле­во­му на­зна­че­нию.

Име­ют ме­сто фак­ты от­кры­тия ря­дом ад­ми­ни­ст­ра­ций го­род­ских районов и сель­ских по­се­ле­ний вне­бюд­жет­ных сче­тов, ко­то­рые фор­ми­ру­ют­ся за счет фи­нан­со­вой спон­сор­ской по­мо­щи ор­га­ни­за­ций и пред­при­ни­ма­те­лей, доб­ро­воль­ных по­жерт­во­ва­ний и бла­го­тво­ри­тель­ной по­мо­щи на­се­ле­ния.

Мно­гие вы­яв­лен­ные на­ру­ше­ния за­клю­ча­лись в не­со­блю­де­нии тре­бо­ва­ний Фе­де­раль­но­го за­ко­на «О раз­ме­ще­нии за­ка­зов на по­став­ки то­ва­ров, вы­пол­не­ние ра­бот, ока­за­ние ус­луг для го­су­дар­ст­вен­ных и му­ни­ци­паль­ных нужд» от 21 ию­ля 2005 г. № 94-ФЗ.

Од­на­ко, как по­ка­зы­ва­ет ста­ти­сти­ка, уго­лов­ные де­ла по ре­зуль­та­там «об­ще­над­зор­ных» про­ку­рор­ских про­ве­рок воз­бу­ж­да­ют­ся ред­ко.

Ана­ло­гич­ная си­туа­ция и в це­лом по стра­не.

На рас­ши­рен­ном за­се­да­нии кол­ле­гии Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры РФ, со­сто­яв­шем­ся 19 фев­ра­ля 2008 г., бы­ло от­ме­че­но, что по 11 тыс. ма­те­риа­лов та­ких про­ве­рок, аб­со­лют­ное боль­шин­ст­во ко­то­рых на­прав­ля­ет­ся в След­ст­вен­ный ко­ми­тет при про­ку­ра­ту­ре РФ, воз­бу­ж­де­но толь­ко 2 тыс. 700 уго­лов­ных дел.

Зна­чи­тель­ное ко­ли­че­ст­во на­ру­ше­ний вы­яв­ля­ет­ся и в сфе­ре реа­ли­за­ции при­ори­тет­ных на­цио­наль­ных про­ек­тов «Здо­ро­вье», «Об­ра­зо­ва­ние», «Жи­ли­ще». В ча­ст­но­сти, де­неж­ные сред­ст­ва, на­прав­лен­ные на оп­ла­ту тру­да ме­ди­цин­ских ра­бот­ни­ков, тра­тят­ся на при­об­ре­те­ние ме­бе­ли и оп­ла­ту тру­да ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-управ­лен­че­ско­го пер­со­на­ла; вы­пла­чи­ва­ет­ся воз­на­гра­ж­де­ние пе­да­го­ги­че­ским ра­бот­ни­кам, вы­пол­няю­щим функ­ции класс­но­го ру­ко­во­ди­те­ля, в пе­ри­од их от­сут­ст­вия вви­ду вре­мен­ной не­тру­до­спо­соб­но­сти; сред­ст­ва при­ори­тет­но­го на­цио­наль­но­го про­ек­та «Жи­ли­ще» пре­дос­тав­ля­ют­ся ли­цам, не имею­щим пра­ва на их по­лу­че­ние.

При осу­ще­ст­в­ле­нии над­зо­ра ор­га­на­ми про­ку­ра­ту­ры вы­яв­ля­ют­ся кор­руп­цио­ген­ные фак­ты при при­ня­тии долж­но­ст­ны­ми ли­ца­ми управ­лен­че­ских ре­ше­ний по от­но­ше­нию к му­ни­ци­паль­но­му иму­ще­ст­ву.

Од­ной из ос­нов­ных за­дач про­ку­рор­ско­го над­зо­ра в сфе­ре про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции яв­ля­ет­ся борь­ба с ус­та­нов­ле­ни­ем не пре­ду­смот­рен­ных за­ко­но­да­тель­ст­вом ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных барь­е­ров для пред­при­ни­ма­тель­ст­ва и до­пол­ни­тель­ных про­це­дур для реа­ли­за­ции прав гра­ж­дан.

Так, в ря­де ре­гио­нов по про­тес­там про­ку­ро­ров от­ме­не­ны рас­по­ря­же­ния ад­ми­ни­ст­ра­ций рай­онов, пред­пи­сы­вав­шие за­ку­пать про­дук­цию ли­бо реа­ли­зо­вы­вать ее толь­ко че­рез оп­ре­де­лен­ные ком­мер­че­ские ор­га­ни­за­ции. Кро­ме то­го, вы­яв­ля­лись фак­ты вве­де­ния на­ло­гов и сбо­ров, не пре­ду­смот­рен­ных На­ло­го­вым ко­дек­сом РФ, что на­ру­ша­ло пра­ва субъ­ек­тов пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­сти, по­сколь­ку обя­зы­ва­ло их не­сти до­пол­ни­тель­ные рас­хо­ды.

В кон­тек­сте про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ци­он­ным про­яв­ле­ни­ям сле­ду­ет упо­мя­нуть так­же о рас­про­стра­нен­но­сти на­ру­ше­ний за­ко­но­да­тель­ст­ва о ли­цен­зи­ро­ва­нии от­дель­ных ви­дов дея­тель­но­сти.

При осу­ще­ст­в­ле­нии над­зо­ра за ис­пол­не­ни­ем за­ко­но­да­тель­ст­ва о ли­цен­зи­ро­ва­нии от­дель­ных ви­дов дея­тель­но­сти вы­яв­ле­ны сле­дую­щие на­ру­ше­ния: вы­да­ча ли­цен­зий юри­ди­че­ским ли­цам, не от­ве­чаю­щим ли­цен­зи­он­ным тре­бо­ва­ни­ям; не­при­ме­не­ние та­кой ме­ры воз­дей­ст­вия к ли­цен­зиа­там, на­ру­шаю­щим за­кон, как при­ос­та­нов­ле­ние дей­ст­вия ли­цен­зий, их ан­ну­ли­ро­ва­ние; не­на­прав­ле­ние ма­те­риа­лов про­ве­рок, сви­де­тель­ст­вую­щих о на­ли­чии в дей­ст­ви­ях ли­цен­зиа­тов со­ста­вов ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ний, пре­ду­смот­рен­ных ст.ст. 14.16 и 15.12 Ко­АП РФ, в со­от­вет­ст­вую­щие пра­во­ох­ра­ни­тель­ные ор­га­ны для воз­бу­ж­де­ния дел об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных пра­во­на­ру­ше­ни­ях.

Сле­ду­ет от­ме­тить дос­та­точ­но ус­пеш­ную про­ку­рор­скую прак­ти­ку про­ти­во­дей­ст­вия ука­зан­ным на­ру­ше­ни­ям.

Од­на­ко от­сут­ст­ву­ет за­ко­но­да­тель­ный ме­ха­низм борь­бы с кор­руп­ци­ей как на фе­де­раль­ном, так и на ре­гио­наль­ном уров­не. Вслед­ст­вие это­го нет еди­ной пра­во­при­ме­ни­тель­ной прак­ти­ки, средств и ме­то­дов про­ти­во­дей­ст­вия кор­руп­ции и, со­от­вет­ст­вен­но, ре­зуль­та­та в ви­де ре­ше­ния про­бле­мы в це­лом.

В этой свя­зи про­ку­ро­ры боль­шин­ст­ва субъ­ек­тов на­ше­го ок­ру­га про­яв­ля­ют за­ко­но­да­тель­ную ини­циа­ти­ву, вно­сят пред­став­ле­ния о не­об­хо­ди­мо­сти раз­ра­бот­ки и при­ня­тия ре­гио­наль­ных про­грамм по про­ти­во­дей­ст­вию кор­руп­ции. По ре­зуль­та­там рас­смот­ре­ния этих пред­став­ле­ний раз­ра­ба­ты­ва­ют­ся про­ек­ты ре­гио­наль­ных за­ко­нов о про­ти­во­дей­ст­вии кор­руп­ции.

При этом в ра­бо­те по соз­да­нию ре­аль­но дей­ст­вую­щей за­ко­но­да­тель­ной ба­зы не­об­хо­ди­мо вы­яс­не­ние при­чин воз­ник­но­ве­ния и ус­ло­вий су­ще­ст­во­ва­ния кор­руп­ции, за­ко­но­да­тель­ное оп­ре­де­ле­ние по­ня­тия это­го яв­ле­ния, что в не­ма­лой сте­пе­ни за­ви­сит и от нас.