Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

РФ по осуществлению исполнительной власти, закреплен­ ными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в федеральном конституционном законе "О Правительстве Рос­ сийской Федерации". Для реализации этих полномочий со­ здаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры феде­ ральных органов исполнительной власти регулируются непос­ редственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе — федеральным конституционным зако­ ном "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента РФ, в частности указом № 651 от 25 мая 1999 г., которым утверждена структура федеральных органов испол­ нительной власти, где дан перечень наименований входящих в нее органов.

Изменения и дополнения в структуру федеральных орга­ нов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганиза­ ция может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, установленных федеральным бюджетом текущего года.

Согласно толкованию, данному Конституционным Судом

РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его пред­ седателя, заместителей председателя и федеральных мини­ стров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:

I.Правительство Российской Федерации:

1.Председатель Правительства РФ;

2.Первые заместители Председателя Правительства РФ;

3.Заместители Председателя Правительства РФ;

4. Министры РФ.

371

П. Федеральные органы исполнительной власти:

1.Федеральные министерства;

2.Государственные комитеты РФ;

3.Федеральные комиссии России;

4.Федеральные службы России;

5.Российские агентства;

5.Федеральные надзоры России;

7.Иные федеральные органы исполнительной власти.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральной исполнительной власти и обеспечиваю­ щих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов испол­ нительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных орга­ нов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 106 (п. "а"), 114 (п. "а" ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ас­ сигнований, установленных федеральным законом о бюдже­ те на текущий год.

Организационная структура федеральных органов испол­ нительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения. Ведущую роль в системе органов исполнительной власти выполняет правительство.

Виды федеральных органов исполнительной власти раз­ личаются следующим образом.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в определенной от­ расли или сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами

372

Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, дея­ тельность в этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти. Возглавляющий его министр Россий­ ской Федерации (федеральный министр) входит в состав Пра­ вительства РФ.

Государственный комитет Российской Федерации, Фе­ деральная комиссия России — федеральные органы испол­ нительной власти, осуществляющие на коллегиальной осно­ ве межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в оп­ ределенной сфере деятельности. Их возглавляют соответствен­ но председатель Государственного комитета и председатель Федеральной комиссии.

Федеральная служба России, Российское агентство, Фе­ деральный надзор России — федеральные органы исполни­ тельной власти, осуществляющие специальные (исполнитель­ ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и дру­ гие) функции в установленных сферах деятельности. Долж­ ности руководителей именуются соответственно: директор федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора.

В соответствии с указами Президента РФ в структуре федеральных органов исполнительной власти могут учреж­ даться и другие виды органов. Так, его указом № 1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполни­ тельной власти были отнесены Управление делами Прези­ дента РФ, Главное управление специальных программ Пре­ зидента РФ, Государственная техническая комиссия при Пре­ зиденте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам хи­ мического и биологического оружия при Президенте РФ (ко­ торый утратил этот статус в соответствии с указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме последнего, вошли в структуру федеральных органов исполнительной власти в со­ ответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 г. Кроме того, в настоящее время к этой группе отнесены: Ко­ митет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иност-

373

ранными государствами; Комитет РФ по финансовому мони­ торингу; Государственный Комитет по оборонному заказу при Минобороны РФ.

Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные наименования федеральных ор­ ганов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложе­ нию Председателя Правительства РФ. Положения о феде­ ральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Консти­ туцией РФ и федеральными законами, утверждаются Пре­ зидентом РФ, а о других — Правительством РФ.

Федеральные министры назначаются на должности и ос­ вобождаются Президентом РФ по предложению Председате­ ля Правительства РФ; заместители федеральных министров — Правительством РФ, если иное не установлено федераль­ ными законами. Руководители федеральных органов испол­ нительной власти, подведомственных Президенту РФ по воп­ росам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федераль­ ными законами, назначаются на должности и освобождаются от должностей в особо устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ, КЭ-Kj Н а - пример, Министерство обороны, напрямую подчинены (Фе­ деральная служба охраны и др.), либо непосредственно воз­ главляться заместителями Председателя Правительства РФ.

Органами управления федеральных органов исполнитель­ ной власти являются коллегии, которые возглавляют руко­ водители соответствующих министерств и ведомств. Колле­ гия государственного комитета состоит из руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной сфе­ ре управления (первые руководители либо их заместители). В состав коллегии могут быть включены руководители орга­ нов исполнительной власти субъектов федерации. В коллеги-

374

ях некоторых госкомитетов (особенно по социальной сфере) желательно участие представителей "гражданского общества". В отличие от министерств, где решения принимаются мини­ страми по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может обжаловать его в правительство.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены по функциональной структуре государствен­ ного управления: правопорядок обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону — Минобороны, МЧС, ФСЖВ, ФПС и др.; социальную сферу — Минкультуры, Минтруд, Минздрав, Минобразование, Минспорт и др.; инфраструк­ туру — Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику — Минпромнауки, Минфин, МАП, Минэкономразвития, Минимущество, МНС и др.; внешние отношения — МИД, СВР и др.1.

В структуре федеральных органов исполнительной влас­ ти наблюдается определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные подразделения, как депар­ таменты, управления, отделы, комитеты. Есть ведомства (на­ пример, Высший аттестационный комитет со штатной чис­ ленностью 105 человек), в которых созданы только управле­ ния и отделы. В ряде органов исполнительной власти созда­ ются инспекции и надзоры (например, в Минэнерго — Главгосэнергонадзор, в Минтрансе — Ространсинспекция, в Мин­ здраве — Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и эксперт­ ные советы (ВАК). При большинстве органов имеются науч­ но-исследовательские институты. Так, при МВЭС — 15 ин­ ститутов, в Рослесхозе — 25, в Минпромнауке — 3 и др. Вместе с тем унификация наименований подразделений при­ водит к увеличению многозвенности управления. Да и само

1 Здесь и далее используются сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их официальным переч­ нем, утвержденным совместным Распоряжением Администрации Прези­ дента РФ и Аппаратом Правительства РФ "О Перечне сокращенных наи­ менований федеральных органов исполнительной власти" от 4 июля 2000 г. № 903/676. // Российская газета. 2000. 18 июля.

375

слово "управление", взятое как ключевое в названии под­ разделений, приводит к омонимической путанице. Госкомста­ том РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих важные эконо­ мические функции в народном хозяйстве, а также о межго­ сударственных органах управления, добровольных объеди­ нениях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъек­ тов РФ, органах местного самоуправления.

Вструктуру многих федеральных органов исполнитель­ ной власти входят их территориальные органы. Так, в МВЭС около 60 региональных управлений, в Госгортехнадзоре — 26 округов, в Минкультуры — 3, в Минюсте, МПР и некото­ рых других — по числу субъектов Российской Федерации.

Всфере управления федеральных органов исполнитель­ ной власти находятся так называемые подведомственные орга­ низации. Они не являются имманентно входящими в струк­ туру госорганов подразделениями, а занимаются всевозмож­ ными видами деятельности: от выполнения определенных функций государственного управления до коммерческой де­ ятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных заведений до унитарных предприятий. К приме­ ру, в МВЭС 94 представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5 учреждений науки, 2 — здра­ воохранения, 9 проектных институтов, 31 госинспекция, 1 ле­ чебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В Мин­ здраве только в системе Госсанэпиднадзора более 3000 уч­ реждений с численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в ведении двух органов власти, на­ пример в Минпромнауке три такие организации (из 21).

Источники финансирования у органов исполнительной власти: бюджетные (федеральные, субъектов РФ), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные услуги.

Объем и характер предметов ведения органов исполни­ тельной власти предопределяет разные виды управленчес-

376

ких воздействий: а) руководство; б) составление, утвержде­ ние и выполнение программ; в) координация; г) прямое и косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж) контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение. С позиции функционального предназначения сферы действия органов исполнительной власти охватывают:

управление: государственной собственностью и имуще­ ством, промышленными объектами (хозяйствующими субъек­ тами); обороной и безопасностью; территориальными органа­ ми;

регулирование: экономическое; воздействия на социаль­ но-культурную сферу; влияния на механизм образования де­ нег; ценообразования;

контроль: за хозяйствующими субъектами; за действия­ ми своих структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;

надзор: за состоянием законности исполняемых решений; координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно хозяйствующих субъектов; на определен­ ном секторе рынка — через управляющих (в том числе через назначения руководителей); через распределение бюджетных средств; через фискальные функции; с помощью государствен­ ных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные)

структуры; через общегосударственные институты.

По обязательности управленческих решений их уровень:

общефедеральный; по согласованию с субъектами федера­ ции; для всех юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.

Общественный контроль за деятельностью органа влас­ ти может быть: непосредственный (через выборность руково­ дителей), через общественные организации, профессиональ­ ные союзы, со стороны общественного мнения и средств мас­ совой информации; закрытый для публичного контроля.

В пределах установленных полномочий для реализации своей компетенции по соответствующим предметам ведения

377

федеральные органы исполнительной власти издают подзакон­ ные нормативные акты: постановления, приказы, распоряже­ ния, инструкции, обязательные для исполнения всеми физи­ ческими и юридическими лицами, которым они адресованы.

Оптимизация структуры федеральных органов исполни­ тельной власти — одно из важнейших направлений повыше­ ния эффективности государственного управления. Она долж­ на соответствовать Конституции РФ, характеру целей и за­ дач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъект-объектные связи государственного управления, из­ бегать дублирования функций по реализации полномочий го­ сударственных органов, входящих в эту систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать оп­ ределенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся за их реализацию всю полноту ответствен­ ности). Пока же механизм обеспечения правопреемственнос­ ти в деятельности исполнительных органов недооценивается. Подчас в ходе нескончаемых административных преобразо­ ваний (реорганизации либо ликвидации органов) рвутся их функциональные связи как между собой, так и с подведом­ ственными организациями. Между тем в результате преобра­ зований органов исполнительной власти должны быть макси­ мально точно решены вопросы передачи функций и полно­ мочий, имущества, бюджетных ассигнований, круга подве­ домственных организаций, а также персонала и его ресурс­ ного обеспечения. Совершенствование организации федераль­ ных органов исполнительной власти, направленное на повы­ шение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в подходах к формированию органов различных ви­ дов с учетом федеративного устройства и размеров террито­ рии государства.

§ 6. Судебная система России

Судебная власть, согласно доктрине разделения влас­ тей, есть сфера публичной и разновидность государственной

378

власти, одна из трех ее ветвей, призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.

Правосудие — вид государственной деятельности, вы­ полняемой в форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов, связанных с действительным или пред­ полагаемым нарушением норм права, а иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным Судом РФ), контрольных полномочий (например, проверка законности ареста или задержания) и некоторые другие пол­ номочия (например, установление юридических фактов). Оно осуществляется в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти — судами.

Суды — органы государства, осуществляющие от его имени судебную власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и уголовных дел, дел об админи­ стративных правонарушениях, экономических (хозяйствен­ ных) споров и некоторых других категорий дел в порядке, установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в самостоятельную функцию власти по мере развития государственного механизма и образования специ­ ального аппарата, призванного профессионально занимать­ ся судопроизводством.

Судопроизводство — форма реализации судебной влас­ ти, а в более узком понимании — порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, граж­ данского, административного и уголовного судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю су­ дебную систему.

Судоустройство — это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих задачи, принципы организации и деятель­ ности, структуру и компетенцию судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; вовторых — система судебных учреждений, их структура и состав.

379

Судебная система — совокупность всех судов государ­ ства, имеющих общие задачи, организованных и действую­ щих на единых принципах и связанных между собой отноше­ ниями по осуществлению правосудия. Каждое из звеньев су­ дебной системы представляет собой совокупность судов оди­ наковой компетенции. В России судебная система устанавли­ вается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" от 31 де­ кабря 1996 г. В основу построения российской судебной систе­ мы положены следующие принципы: единство судов общей юрисдикции (в отличие от ряда других федераций, напри­ мер США, разделение общих судов на федеральные и субъек­ тов федерации не проводится); зависимость структуры от на­ ционально-государственного устройства и административнотерриториального деления страны; двухинстанционность (при­ говоры и решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).

Вопросы судоустройства, согласно п. "о" ст. 71 Конститу­ ции РФ, в т. ч. определение в полном объеме структуры су­ дебной системы, находятся в ведении Российской Федерации. Субъекты федерации не могут по своему усмотрению учреж­ дать виды судов, не предусмотренные федеральным зако­ ном о судоустройстве; они вправе образовывать уставные и мировые суды. В совместном ведении федерации и ее субъек­ тов находятся кадры судебных и правоохранительных орга­ нов, адвокатура и нотариат (п. "л" ст. 72).

Единство судебной системы находит свое выражение в общности задач всех судов по обеспечению законности, за­ щите конституционного строя, прав и свобод граждан и дру­ гих социальных ценностей; единстве принципов организации и деятельности; в применении всеми судами одних и тех же материальных законов и согласованности процессуального законодательства; в единстве правового статуса судей; в инстанционных и иных взаимосвязях в иерархии судов общей компетенции и арбитражных судов; в едином порядке фи­ нансирования судов государственным бюджетом.

380