Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

А. Тихомирова, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регуля­ тивная (предмет административного права, сферы регулиро­ вания, принципы, нормы, правоотношения); б) органы испол­ нительной власти; в) государственная служба; г) администра­ тивно-правовые режимы; д) административный процесс, за­ конность в управлении; е) организация государственного уп­ равления; ж) информационное право; з) правовое регулирова­ ние нормативов1. В свою очередь, профессор К. С. Вельский предлагает по институциональному, отраслевому и процессу­ альному критериям построения системы административного права выделить три его подотрасли: 1) управленческое право; 2) полицейское право; 3) право административной юстиции2. Иной подход предлагает профессор А. П. Коренев, добавляя к общей и особенной частям третью — административную юрис­ дикцию3. В эту часть он включает нормы и институты, кото­ рые определяют административные правонарушения, адми­ нистративную ответственность, а также производство по де­ лам об административных правонарушениях.

Объемное содержание и нормативный состав системы административного права, как и разнообразие научных взгля­ дов на ее строение, подтверждает, что данная отрасль рос­ сийского права является одной из самых крупных и сложных. Прежде всего это обусловлено предметом, широким кругом управленческих отношений, проистекающими из этого осо­ бенностями применяемого метода правового регулирования.

Основные идеи, требования, выражающие сущность ад­ министративного права, — это его принципы. К их числу относятся:

•равенство перед законом и правоприменителем;

•презумпция невиновности;

1См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. С. 88.

2См.: Вельский К. С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3. С. 8.

3См.: Коренев А. П. Административное право России. — М., 2001. С. 34.

421

•приоритеты законных интересов личности в управлен­ ческой деятельности государственных органов;

•законность в управлении, включая обеспечение закон­ ности при применении мер административного принуждения

всвязи с административными правонарушениями;

•гласность;

•разделение властей;

•разграничение предметов ведения, компетенции и пол­ номочий;

•управленческая субординация (подчиненность);

•ответственность.

§2. Административно-правовые

нормы и отношения. Источники административного права

Административно-правовым нормам присущи все общие характеристики правовых норм, образующих в своем отрас­ левом единстве правовую систему. Вместе с тем они имеют ряд отличительных особенностей, что обусловлено специфи­ кой регулируемых административным правом управленчес­ ких отношений. Свое воплощение административное право находит именно в составляющих его правовых нормах, кото­ рые в свою очередь находят реализацию в управленческих правоотношениях. Административно-правовые нормы — это установленные государством правила поведения, регулиру­ ющие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе государственной деятельности.

Особенности административно-правовых норм проявля­ ются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и исполнитель­ ную компетенцию государственных органов; регулируют дея­ тельность по осуществлению исполнительно-властных пол­ номочий государственных органов; регулируют формы и ме-

422

тоды их осуществления; устанавливают определенный поря­ док взаимоотношений между субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в слу­ чае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых случаях и дисциплинарная ответственность. Иног­ да административно-правовые нормы регулируют обществен­ ные отношения, составляющие предмет иных отраслей пра­ ва. Такое регулирование, помимо указанных в предыдущем параграфе, наблюдается в области земельного права, приро­ доохранного права, банковского права и других. С помощью норм административного права может осуществляться и за­ щита норм различных отраслей права. Так, нарушение дол­ жностными лицами законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа в раз­ мере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5. 27 Кодекса об административных правонаруше­ ниях РФ). Административно-правовыми нормами обеспечива­ ется применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постанов­ ления и распоряжения, которые являются подзаконными нор­ мативными правовыми актами. Рассматриваемые нормы час­ то устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе ее реализации, для которых эти нормы впослед­ ствии являются обязательными. Посредством административ­ но-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в сфере государ­ ственного управления. Нормы административного права оп­ ределяют должное поведение всех лиц и организаций, дей­ ствующих в данной сфере.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру: гипотезу — условие действия нормы; диспози­ цию — предписания, запреты, дозволения; санкцию — меры административного или дисциплинарного воздействия. Име­ ющиеся здесь особенности проявляются в следующем. Не во

423

всех случаях четко выражена гипотеза, которая может со­ держаться в иных нормах данного акта либо в иных норма­ тивных актах. В некоторых случаях она излагается в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, заключение контракта о службе, совершение ад­ министративного правонарушения и т. п.). В нормах, устанав­ ливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. По способу изложения диспозиция может быть прямой (предписывающей поступать строго в соответствии с описанным правилом поведения), альтернативной (предостав­ ляющей участнику административно-правового отношения возможность варьировать свое поведение в установленных пределах), бланкетной (содержащей правило поведения в самой общей форме, отсылая субъекта реализации к другим правовым актам). Структура многих административно-право­ вых норм не всегда содержит санкции. В таких случаях сан­ кции предусматриваются нормами, содержащимися в других актах. Например, административно-правовые нормы, регу­ лирующие управленческую деятельность, исходят из того, что отношения между вышестоящими и нижестоящими субъектами (служащими государственных органов) строятся на дисциплинарной власти. В данном случае санкции содер­ жатся в нормах общего характера, которые относятся к ин­ ституту государственной гражданской службы. Конкретные административные санкции закреплены в нормах, предус­ матривающих конкретные составы административных пра­ вонарушений. По содержанию регулируемых отношений сан­ кции в административном праве разделяют на: администра­ тивные, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные. По степени определенно­ сти административно-правовые санкции могут быть: абсолют­ но-определенные (например, такие меры административных наказаний, как предупреждение, административное выдво­ рение), относительно-определенные (например, штраф, ли­ шение специального права, административный арест и иные,

424

размер или величина, которых могут варьироваться) и аль­ тернативно-определенные (например, санкция, предусматри­ вающая штраф или лишение специального права за совер­ шенное правонарушение).

Для административно-правовых норм характерно много­ образие, которое отражает их различие по видам, класси­ фицируемых по ряду оснований.

1. По способу воздействия на поведение субъектов адми­ нистративного права: обязывающие (предписывают обязатель­ ное совершение определенных действий, устанавливая обя­ занность действовать в соответствии с требованиями данной нормы, например обязанность подчинения законному распо­ ряжению представителя власти), запретительные (устанав­ ливают запрет на совершение определенных действий в ус­ ловиях, предусмотренных правовой нормой), уполномочива­ ющие или дозволительные (предоставляют возможность дей­ ствовать по своему усмотрению, используя или не используя предоставленное субъективное право), стимулирующие или поощрительные (мотивированно побуждают к совершению каких-либо действий с помощью средств морального или ма­ териального воздействия, например предоставлением льгот и стимулов (государственным служащим), рекомендательные (устанавливают варианты желательного и целесообразного поведения).

2.По целевому назначению: регулятивные (регулируют общественные отношения, возникающие в сфере государ­ ственного управления) и охранительные (обеспечивают за­ щиту государственно-управленческих отношений).

3.По содержанию предмета регулирования: материаль­ ные (устанавливают комплекс прав, обязанностей и ответ­ ственность участников административно-правовых отношений,

т.е. их административно-правовой статус; в этом смысле их еще называют статичными) и процессуальные (регламенти­ руют процедуру, порядок реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными нормами, процедуру приме­ нения ответственности; их именуют динамичными).

425

4.По юридической силе: законодательные (оформленные актами, имеющими силу законов) и подзаконные (оформлен­ ные подзаконными актами, например содержатся в актах Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления).

5.По конкретному содержанию и уровню обобщенности: общие (регулируют государственно-управленческие отноше­ ния общего характера) и особенные (регулируют особенности управления в конкретной сфере общественных отношений).

6.По предмету ведения органов публичной власти: феде­ ральные (относящиеся к компетенции федеральных органов исполнительной власти и изданные федеральными норматив­ ными правовыми актами), субъектов федерации (относящие­ ся к компетенции органов исполнительной власти субъектов федерации и закрепление в их актах), местного самоуправ­ ления (принятые актами органов местного самоуправления по предметам их ведения).

7.По территориальному масштабу: общегосударственные (действуют в пределах юрисдикции государства), территори­ альные (действуют в административных границах соответ­ ствующего субъекта федерации), межтерриториальные (дей­ ствуют в границах нескольких территориальных образований).

8.По объекту регулирования отраслей государственного управления: общеотраслевые (регламентируют наиболее важ­ ные стороны государственно-управленческой деятельности, распространяясь на все сферы и отрасли), межотраслевые (регламентируют все или несколько отраслей государствен­ ного управления, отличаясь специализацией, например ад­ министративно-правовые нормы, имеющиеся в таможенном, налоговом законодательстве), отраслевые (регулируют управ­ ленческие отношения в определенных отраслях).

9.По адресату регулирования — регламентирующие об­ щий и специальный административно-правовой статус субъек­ тов государственно-управленческих отношений (граждан, орга­ низаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.).

426

10.По кругу лиц: распространяющиеся на физических (распространяют действие на всех граждан либо на отдель­ ные их группы, например распространение льгот для муни­ ципальных служащих) и юридических лиц (распространяют действие на все организации, предприятия, учреждения, независимо от форм собственности, например по уплате на­ логов, либо на отдельные их категории, например по упла­ те налогов страховыми организациями).

11.По пределу действия во времени: бессрочные (дей­ ствуют постоянно, т. е. без указания срока действия вплоть до официальной отмены компетентным органом) и срочные (действуют временно, т. е. в течение указанного срока дей­ ствия).

12.По условиям действия: обычные (действуют в обыч­ ных условиях при ординарных обстоятельствах) и экстраор­ динарные (действуют в чрезвычайных ситуациях при экст­ раординарных обстоятельствах).

Реализация административно-правовых норм — это про­ цесс практического воплощения в общественных отношениях государственного управления требований правомерного по­ ведения его субъектов в соответствии с установленными пра­ вилами. Существует четыре формы реализации админист­ ративно-правовых норм: две основные — исполнение и при­ менение; и две вспомогательные — соблюдение и использо­ вание.

Исполнение административно-правовых норм выражает­ ся в активных правомерных действиях субъекта по выполне­ нию предписаний, запретов и дозволений. Данная форма реа­ лизации присуща всем участникам административно-право­ вых отношений.

Применение административно-правовых норм свойствен­ но только уполномоченным государственным органам и дол­ жностным лицам, выражаясь изданием индивидуальных пра­ вовых актов на основе материальных и процессуальных норм для конкретных административно-правовых отношений. При­ мером правоприменительной деятельности может служить

427

принятие государственным органом решения по конкретной жалобе гражданина, решения о государственной регистра­ ции юридического лица, выдача лицензии и т. п. Некоторые административно-правовые нормы применяются в судебном порядке, например при вынесении постановлений об адми­ нистративных наказаниях за совершение определенных ад­ министративных правонарушений. Граждане не имеют пол­ номочий по применению административно-правовых норм.

Соблюдение административно-правовой нормы заключа­ ется в пассивном поведении субъектов, добровольно воздер­ живающихся от совершения запрещенных ею действий. Вспо­ могательный смысл этой формы реализации в том, что со­ блюдение, по сути, является конкретным выражением ис­ полнения. Соблюдение может осуществляться без вступле­ ния субъекта в конкретные административно-правовые от­ ношения.

Использование административно-правовых норм выража­ ется в добровольном совершении субъектами правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в управлении. Поскольку этой форме реализации свой­ ственны альтернативы определения субъектом своего пове­ дения в рамках установленного нормой права правила, то ее также можно считать вспомогательной.

Основными требованиями реализации норм администра­ тивного права являются законность, обоснованность, целесо­ образность.

Общественные отношения, урегулированные админист­ ративно-правовыми нормами, приобретают правовую форму и становятся административно-правовыми отношениями. Ад­ министративно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, субъекты которых выступают носителями прав и обязаннос­ тей в сфере и по поводу государственного управления.

Особенности административно-правовых отношений, об­ ладающих всеми основными признаками, свойственными вся­ ким иным правоотношениям, выражаются рядом отличитель­ ных черт:

428

•возникают, изменяются и прекращаются в сфере госу­ дарственного управления в связи с практической реализа­ цией исполнительно-распорядительных функций органов пуб­ личной власти в лице соответствующих органов и должност­ ных лиц;

•одной из сторон и обязательным участником этих отно­ шений всегда выступает орган публичной власти, представ­ ляющий публичный интерес государства;

•являются публично-властными управленческими отно­ шениями, построенными на началах "власть-подчинение";

•имеют разнообразие субъектов при отсутствии юриди­ ческого равенства сторон;

•связаны с правовым управляющим воздействием субъек­ та управления на объект, которым выступают воля, созна­ ние, поведение управляемых;

•могут возникать независимо от желания (согласия) сто­ рон по инициативе любой из них (в том числе не обязатель­ но наделенной публично-властными полномочиями или тре­ тьей стороны, не участвующей в данном правоотношении);

•многие органы исполнительной власти и их должност­ ные лица обладают правом издания нормативных актов, дей­ ствуя по поручению государства;

•субъективные права сторон, равно как и споры, свя­ занные с ними, рассматриваются уполномоченными на то органами и должностными лицами и разрешаются ими, как правило, в административном, т. е. во внесудебном, порядке путем непосредственно юридически властного и односторон­ него распоряжения;

•в случае нарушения одной из сторон требований адми­ нистративно-правовых норм ответственность наступает перед государством в лице его органов и должностных лиц, в чем проявляется их публичность.

Государственное управление охватывает многообразные сферы, в силу чего административно-правовые отношения различны по своему характеру, направленности, содержа­ нию. Соответственно виды административно-правовых от-

429

ношений различаются рядом оснований. По исполнению фун­ кции административного права, относящиеся к его предме­ ту, общественные отношения делят на регулятивные (возни­ кающие на основе норм административного права и строго им соответствующие) и охранительные (возникающие вслед­ ствие неправомерного поведения субъектов как реакция об­ щества, государства, граждан на такое поведение). По юри­ дическому содержанию они делятся на материальные (возни­ кающие в сфере управления) и процессуальные (складыва­ ются в сфере управления в связи с разрешением индивиду­ ально-конкретных дел). В зависимости от государственного устройства различают отношения, возникающие между: цен­ тральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации (на­ пример, между Правительством РФ и правительствами (ад­ министрациями) субъектов Российской Федерации); органа­ ми исполнительной власти субъектов федерации, находящи­ мися на одном уровне (например, администрациями Красно­ дарского и Красноярского краев); органами исполнительной власти субъектов федерации, стоящими на разных уровнях (например, правительством и префектурами округов города Москвы). По состоянию прав и обязанностей участников: вер­ тикальные (возникающие на основе одностороннего волеизъ­ явления управомоченного государственного органа или дол­ жностного лица, которому подчинен другой) и горизонталь­ ные (между несоподчиненными субъектами и в связи с реа­ лизацией гражданами прав в управленческой сфере). В зави­ симости от конкретных целей возникновения общественных отношений: внутренние (связанные с формированием управ­ ленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением полно­ мочий и ответственности между служащими аппарата органа управления) и внешние (связанные с непосредственным воз­ действием на объекты, не входящие в систему исполнитель­ ной власти, например на граждан, общественные объедине­ ния, коммерческие структуры). В зависимости от субъектов:

430