Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

повторяется общефедеральная схема функционирования ор­ ганов государственной власти.

Следует отметить факт становления областных законо­ дательных собраний, так как области никогда не имели в пол­ ной мере самостоятельных законодательных представитель­ ных органов власти. Теперь, по Конституции РФ, они имеют право иметь такой орган власти. Перед областными и краевы­ ми представительными органами власти стоит новая задача — формирование собственного областного законодательства.

Законодательным представительным органом власти об­ ласти являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими феде­ ральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организаци­ онной формой их деятельности являются заседания. Несмот­ ря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятель­ ности областных дум создаются аппараты, состоящие из от­ делов. Руководство ими осуществляет руководитель аппара­ та думы. В некоторых областных думах предусмотрено суще­ ствование фракций, но здесь они формируются индиффе­ рентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отож­ дествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное раз­ нообразие, они отличаются по структуре, размерам, по вы­ полняемым ими функциям. В целом можно отметить, что ре­ гиональные законодательные представительные органы вла­ сти прошли стадию своего организационного и правового ста­ новления и оформились как полноценные органы государствен­ ной власти.

На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего дол­ жностного лица в субъектах Российской Федерации.

391

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:

1)главой республики, избирается всенародно и одновре­ менно главой исполнительной власти, возглавляет правитель­ ство и всю систему исполнительных органов власти (подобная модель характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятия, Чувашская Республика и др.);

2)главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правитель­ ства, которого высшее должностное лицо назначает с пред­ варительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководи­ телей государственных комитетов (такая модель характерна для Республики Саха (Якутия));

3)главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не является главой исполнительной власти непосредственно; имеется должность председателя правитель­ ства, который назначается с согласия парламента, правитель­ ство ответственно как перед президентом, так и перед пар­ ламентом (такая схема характерна для Республик Башкорто­ стан, Татарстан и др.).

Правовое положение высшего должностного лица в кра­ ях, областях и городах федерального значения также разли­ чается. В одном случае глава администрации ("губернатор") избирается всенародно и одновременно является главой пра­ вительства (администрации). Это характерно для большин­ ства областей и краев. В другом, — глава администрации (гу­ бернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т. е. не возглавляет непосредственно испол­ нительную власть (например, в Свердловской области).

В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект феде­ рации в отношениях с иными субъектами Российской Феде­ рации, органами государственной власти; подписывает зако­ ны, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российс-

392

кой Федерации порядке и в соответствии со структурой ор­ ганов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного предста­ вительного органа власти субъекта Российской Федерации; осуществляет иные полномочия в соответствии с законода­ тельством.

Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают пост в результате выборов. Глава является долж­ ностным лицом самостоятельного органа государственной вла­ сти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на тер­ ритории, выполнение предвыборных обещаний.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответ­ ствии с основами конституционного строя, федеральными за­ конами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­ рации является двухуровневая система правового регулиро­ вания, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Рос­ сийской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходи­ мостью обеспечения единства системы органов исполнитель­ ной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федера­ ции самостоятельно формируют систему органов исполнитель­ ной власти на своей территории. С другой — федеральные органы исполнительной власти и органы власти ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы влас­ ти; органы исполнительной власти данного субъекта федера-

393

ции, а также муниципальные органы местного самоуправле­ ния. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов влас­ ти всех уровней.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функ­ ционируют, как правило, на основе одного из вариантов:

1)высший орган исполнительной власти республики воз­ главляет и формирует высшее должностное лицо самостоя­ тельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим дол­ жностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских рес­ публик;

2)высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной влас­ ти непосредственно, имеется должность председателя прави­ тельства. Это характерно для смешанных, полупрезидентс­ ких республик и большинства краев и областей;

3)коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках. В этом случае исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной вла­ сти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов ис­ полнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основными полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественно­ го порядка; разработка бюджета субъекта Российской Феде­ рации, обеспечение его исполнения; разработка и представ­ ление на утверждение законодательного представительного

394

органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их ис­ полнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряже­ ние собственностью субъекта Российской Федерации. Орга­ нами отраслевого управления в системе органов власти рес­ публик являются министерства.

В составе субъекта Российской Федерации обычно вы­ деляются города и районы в качестве административнотерриториальных единиц. Конституционный Суд РФ под­ твердил (в связи с рассмотрением дела из Удмуртии) право республик создавать на уровне района, города республикан­ ского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т. е. параллельно, могут суще­ ствовать органы государственной власти и местного самоуп­ равления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы госу­ дарственной власти. На этом уровне публичная власть осуще­ ствляется посредством местного самоуправления и его орга­ нов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Фе­ дерации не может произвольно по каким-либо мотивам (пре­ вышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т. д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориаль­ ной единицы, входящей в состав субъекта Российской Феде­ рации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения фор­ мируется ими самостоятельно в соответствии с основами кон­ ституционного строя и общими принципами организации вла­ сти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по срав­ нению с республиками. Для организации органов исполнитель-

395

ной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регу­ лирования.

Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной об­ ласти администрация. Она обладает собственной компетен­ цией для самостоятельного решения задач социально-эконо­ мического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименование органа ис­ полнительной власти (администрация, правительство и т. п.)

иего главы устанавливается с учетом исторических, нацио­ нальных и других условий и традиций соответствующим ор­ ганом субъекта Российской Федерации. Состав администра­ ции формируется главой администрации. Администрация вы­ полняет следующие основные функции:

•разрабатывает и представляет на утверждение предста­ вительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:

•распоряжается и управляет имуществом, относящимся

ксобственности субъекта Российской Федерации;

•разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;

•осуществляет меры по обеспечению законности, прав

исвобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

•принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих струк­ тур.

Губернатор либо сам возглавляет непосредственно ис­ полнительную власть, но может и не являться непосредствен­ но главой областного или краевого правительства (админист­ рации).

Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе

396

принципа единоначалия. Глава администрации своими поста­ новлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отде­ лов администрации, а другие работники назначаются и осво­ бождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации фор­ мирует аппарат главы администрации. Основные его функции: организационно-методическое руководство и ана­ лиз деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действу­ ющих на территории области. Аппарат включает в себя заме­ стителей главы администрации, управление делами, возглав­ ляемое управляющим делами аппарата главы администра­ ции и состоящее из отделов, секретариатов, секторов. В струк­ туру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые ра­ ботают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы админист­ рации, 2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федераль­ ных министерств и ведомств, также входящие в систему об­ ластных, краевых органов исполнительной власти, но они имеют ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в адми­ нистрации создаются структурные подразделения: комите­ ты, управления, отделы краевой (областной) администрации непосредственно осуществляют управление соответствующи­ ми отраслями в экономической, социально-культурной и ад­ министративно-политической сфере государственного управ­ ления, что на федеральном и республиканском уровнях соот­ ветствует министерствам.

Проблемой является отсутствие единого подхода к опре­ делению видов органов власти на этом уровне. В регионах име-

397

ются разные по наименованию органы. Так, в сфере образо­ вания: в республиках — это министерства, в областях и кра­ ях — департаменты, комитеты, главные управления или "про­ сто" управления и т. д. Эти органы находятся в двойном под­ чинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали — главе кра­ евой, областной администрации и входят в структуру адми­ нистрации. Управления, комитеты и отделы краевой (област­ ной) администрации имеют, как правило, в районах и горо­ дах края (области) подчиненные органы, образуя соответству­ ющие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Следует отметить существующую неравнозначность вер­ тикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические управления, как Уп­ равление внутренних дел, Управление Федеральной служ­ бы безопасности и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Это относится и к некоторым комитетам. Частич­ но вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и органы субъек­ тов федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока адекватного разрешения ни в законодатель­ стве, ни в науке.

В настоящее время на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств прошел этап децентрализации управления госу­ дарством, практически упразднив жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результа­ те такого реформирования не было подорвано централизо­ ванное начало, используются новые организационные фор­ мы управления.

Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь феде­ ральных округов, каждый из которых охватывает террито­ рии нескольких субъектов Российской Федерации: Дальнево-

398

сточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кав­ казский (Ростов-на-Дону), Сибирский (Новосибирск), Ураль­ ский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представи­ телей, которые до этого были во всех 89 субъектах федера­ ции. Теперь полномочные представители Президента РФ на­ значаются в федеральные округа и наделяются значительно более весомыми полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в со­ ответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаи­ модействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.

Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране осуществляется ре­ формирование механизма обеспечения единства и законнос­ ти деятельности органов государственной власти всех уров­ ней и местного самоуправления. Становление современной российской государственности базируется на принципах фе­ дерализма, а сложившаяся система управления тесно связа­ но с особенностями государственного устройства, тенденци­ ями развития федеративных отношений в России. Особеннос­ ти российского федерализма вносят новый аспект в государ­ ственно-управленческие процессы, что требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.

§ 8. Органы местного самоуправления: понятие и виды

Как понятие местное самоуправление отражает много­ образное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных

399

и других особенностей. Для существования местного самоуп­ равления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с реше­ нием региональных и общегосударственных проблем при чет­ ком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуп­ равления; наличие достаточной инфраструктуры, финансовоэкономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать вопросы местного значения; инициативная де­ ятельность и желание жителей самостоятельно и ответствен­ но заниматься делами управления. Суть местного самоуправ­ ления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

Традиции местного самоуправления старше самого го­ сударства. В этом смысле положение государства как перво­ начального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское са­ моуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государ­ ственной организации не повлекло отмены функций местно­ го самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

Воснове учения о местном самоуправлении лежит мысль

отом, что население и образуемые им органы гораздо луч­ ше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государствен­ ные органы, государственные чиновники при централизован­ ном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обес­ печиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и бо­ лее приближенным к повседневным нуждам людей, чем гро­ моздкий аппарат государства.

400