Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

1 Подробнее см.: Козбаненко В. А. Правовые основы государственного уп­ равления. — М, 2002. С. 163—173.

481

тельством в качестве одного из уровней государственной служ­ бы, то их единство и целостность должны иметь соответ­ ствующее правовое обеспечение. Оно может найти воплоще­ ние через нормативное закрепление единых принципов орга­ низации и функционирования, институциональное взаимодей­ ствие и структурное оформление, регламентацию правового статуса государственных и муниципальных служащих, а так­ же во многих других вопросах.

Соотношение государственной службы и муниципальной службы должно получить надлежащее правовое обеспече­ ние при: поступлении на службу, ее прохождении и перехо­ де с одной службы на другую и наоборот; соотносимости ква­ лификационных разрядов, присваиваемых государственным и муниципальным служащим; соблюдении правовых ограни­ чений; исчислении общего стажа служебной деятельности; предоставлении социально-правовых гарантий и материаль­ ного обеспечения; установлении мер и порядка применения дисциплинарной ответственности; прекращении службы. Му­ ниципальная служба, на наш взгляд, призвана выступить как институт, органически сопряженный с институтом государ­ ственной службы, иметь общие с ней основания нормативноправового обеспечения на уровне федерального законодатель-

482

ства и на уровне субъектов Российской Федерации. Все меры правового обеспечения единства государственной и муници­ пальной служб должны быть направлены на возможно более полное раскрытие их общественно-политического содержа­ ния, заключающего их предназначение в утверждении и за­ щите интересов всего общества. Одной из ключевых задач решения столь масштабных и социально значимых проблем является публично-правовое обеспечение статуса государ­ ственных и муниципальных служащих, причем в рамках воз­ обладавшей конституционно-правовой доктрины и на адек­ ватной нормативно-юридической основе, полноценно вопло­ щаемой действующим российским законодательством.

Правовой статус государственных и муниципальных слу­ жащих в настоящее время имеет больше общего, чем отли­ чий. Обусловленный властно-управленческой общностью про­ исхождения государственной и муниципальной служб, за­ крепляемый однородным составом юридических элементов (права, обязанности, ограничения, гарантии, обеспечение, от­ ветственность), правовой статус государственных гражданс­ ких и муниципальных служащих нуждается в дальнейшем укреплении и развитии нормативного содержания. Придание системности укреплению и объективно целесообразному сбли­ жению статусов государственных и муниципальных служа­ щих в ходе правового обеспечения проводимых реформ по­ зволит повысить эффективность государственной и муници­ пальной служб. Необходимо обеспечить общие требования к государственным и муниципальным служащим с тем, чтобы снять множество практических вопросов, возникающих, в частности, при переходе чиновников из органов местного са­ моуправления в органы государственной власти, и наоборот (соответствие групп должностей, квалификационных разря­ дов, материального, пенсионного обеспечения и т. д.).

Повышение эффективности работы государственного аппарата и теснейшим образом взаимодействующего с ним, хотя и не входящего в его систему, аппарата муниципаль­ ных образований Российской Федерации находится в зависи-

483

Глава 19. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРАМИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

§1. Территориальные, отраслевые

имежотраслевые начала

вгосударственном управлении

Особенности государственного управления в тех или иных сферах общественных отношений обусловлены многими фак­ торами самого разного свойства. В современных условиях они проистекают прежде всего из конституционно-правовой ос­ новы государства, закрепляющей его как институт полити­ ческой власти и форму существования самого общества. Ис­ ходя из конституционного закрепления Российской Федера­ ции правовым, демократическим, социальным и светским го­ сударством с республиканской формой правления, выстраи­ вается административно-правовая организация государствен­ ного управления. Соответственно предопределяются терри­ ториальные, отраслевые и межотраслевые начала осуществ­ ляемого государством, в лице уполномоченных органов и дол­ жностных лиц, управления.

Основы организации государственного управления могут быть рассмотрены через призму сочетания двух важнейших аспектов: административно-политического и административ­ но-экономического. Если первый аспект, производный от кон­ ституционного закрепления федеративной формы государ­ ственного устройства, предопределяет территориальные ос­ новы государственного управления, то второй подразумева­ ет его отраслевые и межотраслевые начала. Здесь в полной

485

мере проявляется практическое значение определения пред­ метов исключительного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их совместного ведения, при том следует учитывать — органы местного самоуправле­ ния не входят в систему государственной власти, но могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Отсюда берут начало проблемы разграничения предметов ведения, компетенции и полномочий органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях го­ сударственного управления. И отсюда же исходят террито­ риальные начала осуществления государственного управле­ ния, создания организационных структур исполнительной власти в пределах Российской Федерации относительно либо безотносительно границ ее субъектов. В зависимости от это­ го создаются органы исполнительной власти и иные государ­ ственные структуры для решения закрепленных за ними за­ дач и функций согласно проведенному в соответствии с зако­ нодательством разграничению.

С позиций административного права все многообразие общественных отношений, составляющих предмет регулиро­ вания данной отрасли российского права с применением со­ ответствующего ей метода правового регулирования, распа­ дается на три весьма объемные сферы: хозяйственно-эко­ номическую, социально-культурную и административнополитическую. Каждая из них складывается определенного рода общественными отношениями, возникающими в какойлибо их области, где в силу родовой общности и специфики последних проявляются характерные особенности государ­ ственного управления. Общее руководство этими сферами осуществляется органами исполнительной власти общей ком­ петенции (Правительство РФ, правительство республики в составе Российской Федерации, администрации, мэрии и т. д. в других субъектах Российской Федерации). Специализиро­ ванное руководство указанными сферами осуществляют орга­ ны исполнительной власти отраслевого и межотраслевого характера. При этом нужно различать административное пра-

486

во как отрасль системы права и отрасль государственного управления.

Административно-правовое значение отрасли государ­ ственного управления заключается в понимании ее системной взаимосвязи определенного рода общественных отношений и их субъектов в процессе управления определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению. Федеральное законодательство содержит норма­ тивное определение отрасли государственного управления применительно к определенной разновидности субъектов об­ щественной деятельности по функциональному признаку. Так, Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993 г. № 5154-1 (с последующими изменениями и дополнениями)1 закрепляет понятие отрасли управления как совокупности субъектов хо­ зяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию: (выполняющих работы и ока­ зывающих услуги) определенных видов, которые имеют од­ нородное потребительское и функциональное назначение.

Традиционно отраслевыми органами государственного управления выступают министерства. Однако в настоящее время эти органы исполнительной власти проводят государ­ ственную политику и осуществляют управление в установ­ ленной сфере деятельности, а также координируют в случа­ ях, установленных федеральными законами, указами Пре­ зидента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятель­ ность в этой сфере федеральных органов исполнительной власти2. Поэтому их можно отнести к отраслевым органам го­ сударственного управления с известными оговорками. Отрас­ левыми министерствами в "чистом виде" являются, напри­ мер, Министерство путей сообщения РФ, Министерство сель-

1См.: Ведомости РФ. 1993. № 25. Ст. 917; СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4; 2002. № 1. Ст.; № 28. Ст. 2791; № 30. Ст. 3033.

2См.: Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнитель­ ной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

487

ского хозяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ. С другой стороны, к отрасле­ вым органам управления вряд ли можно отнести Министер­ ство РФ по антимонопольной политике и поддержке пред­ принимательства, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ.

Одновременно в структуре федеральных органов испол­ нительной власти существуют комитеты, агентства (Государ­ ственный комитет РФ по строительству и жилищно-комму­ нальному комплексу, Российское авиационно-космическое агентство, Российское агентство по судостроению и др.), чья управленческая деятельность носит отраслевой характер. Сле­ дует отметить и то, что отраслевые предприятия, учрежде­ ния и организации (в основном негосударственные), как пра­ вило, имеют достаточную самостоятельность, они не подчи­ няются и не зависят от вышестоящих органов отраслевого государственного управления.

В системе отраслевого управления в настоящее время наметились две группы органов: органы специализированного отраслевого управления (Министерство путей сообщения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и т. д.) и органы уп­ равления укрупненными отраслями (Министерство транс­ порта РФ).

Межотраслевое государственное управление — испол­ нительная и распорядительная деятельность государственных органов, наделенных полномочиями подведомственного ха­ рактера по отношению к организационно не подчиненным объектам. Субъекты межотраслевого управления не имеют отраслевого профиля деятельности и специализируются на выполнении межотраслевых функций. Согласно Указу Пре­ зидента РФ от 14 августа 1996 г. федеральные органы межот­ раслевого управления создаются в форме государственных комитетов и федеральных комиссий — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесен­ ным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

488

На практике органы, выполняющие специализирован­ ные межотраслевые функции, создаются в форме федераль­ ных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб и надзоров. Они осуществля­ ют полномочия в отношении организационно не подчинен­ ных им органов исполнительной власти, а также предприя­ тий, учреждений и организаций.

К субъектам межотраслевого управления федерального уровня можно отнести: Министерство экономического раз­ вития и торговли РФ; Министерство промышленности, на­ уки и технологий РФ; Министерство труда и социального развития РФ; Министерство финансов РФ; Министерство имущественных отношений РФ; Министерство РФ по анти­ монопольной политике и поддержке предпринимательства; Государственный комитет РФ по стандартизации и метроло­ гии; Государственный комитет РФ по статистике; Федераль­ ную службу России по финансовому оздоровлению и банк­ ротству; Российское агентство по патентам и товарным зна­ кам и др.

Субъекты межотраслевого управления обладают подве­ домственными полномочиями именно межотраслевого харак­ тера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей либо конкретных отраслей, а также других субъектов межотраслевого управления.

§2. Государственное управление

вхозяйственно-экономической сфере

Становление цивилизованной, социально ориентирован­ ной рыночной экономики в России существенно зависит от эффективного сочетания административно-правовых форм, методов и способов государственного управления. Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто употребляемое понятие "управление экономикой" в

489

силу глобальности и неконкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному содержанию. Такое понятие отражает скорее прежнюю советскую практику тотального централизованного государственного планирования и управ­ ления народным хозяйством страны и совершенно неприем­ лемо для объективного отражения изменившейся роли рос­ сийского государства и его институциональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее структурном смысле. С другой стороны, обобщая отечественный и зарубежный опыт и учитывая взаимообусловленность экономических и соци­ альных реформ в современной практике, можно сделать вы­ вод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой уп­ равленческих воздействий государства, необходимых для ста­ бильного экономического роста и социального развития, яв­ ляется управление экономическими и социальными процес­ сами. Здесь административно-правовому регулированию при­ суще преобладание императивного метода воздействия с при­ менением в сочетании с ним и диспозитивных начал.

Государственное управление административно-правовы­ ми средствами в хозяйственно-экономической сфере имеет целенаправленное воздействие на естественные и обществен­ ные процессы для обеспечения желательных изменений в состоянии экономики и социальной сферы. Отсюда следует, что предпочтительным является такое государственное ре­ гулирование экономики, при котором государство, не вме­ шиваясь в оперативную деятельность предприятия, тем бо­ лее в сферу внутрикорпоративных отношений, устанавлива­ ет необходимые правовые рамки, наряду с экономическими

исоциальными нормативами, вводя их в практику законода­ тельным путем. Организация государственного управления социально-экономическими процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики (концепций, про­ гнозов, программ) развития экономики (в целом, по секторам

ирегионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и действий. Эффективность осуществления государ­ ством его роли в экономике страны зависит от ее отраслевой

490