Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

единство (в том же смысле) принципов прохождения службы государственными и муниципальными служащими.

В-девятых, идентичность структурных элементов право­ вого статуса государственных и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.

В-десятых, различение государственной и муниципаль­ ной службы с учетом их особенностей на основе конституци­ онного отделения местного самоуправления от государствен­ ной власти.

В-одиннадцатых, близостью социально-правовых харак­ теристик государственных и муниципальных служащих, от­ ражающих особенности обоих видов службы в масштабе об­ щества.

В-двенадцатых, управленческой профессионализацией служебной деятельности государственных и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии спе­ циализированного профессионального образования и соот­ ветствия установленным законом квалификационным требо­ ваниям.

Развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы данных видов службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохож­ дение ими службы, обеспечить надлежащую полноту право­ вого регулирования отношений, возникающих при реализа­ ции нормативно установленных правомочий как во вне, так и внутри сферы их применения.

По своей структуре статус государственных и муници­ пальных служащих состоит из одних и тех же элементов, имеющих как общее, так и особенное в юридическом содер­ жании. Общее и особенное в правовом статусе служащих обоих видов наиболее характерно проявляется в сравнении феде­ рального и регионального законодательства.

Общий правовой статус государственных и муниципаль­ ных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством. В настоящее время основы правового положения государственного служащего установ-

461

лены ФЗ "Об основах ГС РФ", в котором ему отводится глава III (ст. 9 — 20), а основы правового положения муници­ пального служащего — ФЗ "Об основах МС в РФ", где пре­ дусмотрена глава II (ст. 7 — 20).

Как и всякий правовой статус, статус государственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован эле­ ментным составом юридических норм. В соответствии с дан­ ными федеральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нор­ мативных элементов. По ФЗ "Об основах ГС Р Ф " — права (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспече­ ние (ст. 17 — 19) государственного служащего; по ФЗ "Об основах МС в РФ" — права и обязанности (ст. 10), ограниче­ ния (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), га­ рантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16 — 18) муниципального служащего. Как видно, даже нумерация статей с одноимен­ ным названием почти полностью совпадает с аналогичными статьями в том и другом законах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирования обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муниципальная службы.

Общим правовым статусом обладают все государствен­ ные и муниципальные служащие, так как положения Кон­ ституции РФ и общие нормы федеральных законов распро­ страняют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служеб­ ной деятельности. При этом, правда, в п. 3 ст. 4 ФЗ "Об осно­ вах ГС Р Ф " сделана оговорка о том, что особенности гос­ службы в отдельных госорганах устанавливаются федераль­ ными законами на основании настоящего федерального зако­ на. Это значит, что специальное законодательство, действуя по отношению к регулированию государственной службы в отдельных госорганах, определяет особенности правового ста­ туса их служащих через наполнение соответствующим со-

462

держанием элементного состава юридических норм. Так, ста­ тус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. При осуществлении своих профессиональных обязанностей дип­ ломатические работники могут пользоваться в период пребы­ вания за границей привилегиями и иммунитетами, установ­ ленными для них нормами международного права и между­ народными договорами.

Правовой статус государственного и муниципального слу­ жащих возникает на основе законодательства в связи с заме­ щением соответственно государственной либо муниципаль­ ной должности. Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой пра­ вового положения государственного и муниципального слу­ жащих. Общие особенности в правовом положении государ­ ственных и муниципальных служащих суть производные от статуса этих видов службы как социальных и комплексных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав по­ рождает различные ограничения, а также потребность в со­ размерных гарантиях, обеспечении и ответственности. Вмес­ те с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспе­ чение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государственной либо муниципаль­ ной власти.

Правовые нормы, составляющие основу статуса и госу­ дарственных и муниципальных служащих, дифференциру­ ются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем государственным и муниципальным служа­ щим независимо от категорий и групп занимаемых ими дол­ жностей. Полный же объем прав и обязанностей индивидуа-

463

лен по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочи­ ями, присущими данному органу. Для осуществления специ­ альных полномочий государственным и муниципальным слу­ жащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в ти­ повых и индивидуальных инструкциях, регламентах, поло­ жениях. Именно на этом уровне правового обеспечения отра­ жаются статусные особенности государственных и муници­ пальных служащих.

Важно отметить, что из перечня общих прав, предо­ ставленных государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус опре­ деляют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности. К таким общеслу­ жебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой го­ сударственной должности государственной службы, крите­ рии оценки качества работы и условия продвижения по служ­ бе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке ин­ формации и материалов, необходимых для исполнения дол­ жностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязан­ ностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должно­ стными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение пред­ ложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). Все остальные права госу­ дарственного служащего (п. 5—11 ч. 1 ст. 9) являются личны­ ми субъективными правами гражданина, замещающего госу-

464

дарственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положе­ ний, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны кос­ венно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т. п."1.

Такой подход применим и для понимания правового ста­ туса муниципальных служащих. Основная масса региональ­ ных законов закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организацион­ но-технические условия, необходимые для исполнения дол­ жностных обязанностей. Однако наделение государственного или муниципального чиновника нормативно закрепленными правами без должного обеспечения возможности их практи­ ческого воплощения пагубно влияет на устойчивость его пра­ вового положения. А это, в свою очередь, не только ослабля­ ет его правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодатель­ ные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материаль­ ных установлений прав чиновника.

Права, которыми наделяются государственный и муни­ ципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя ре­ гиональному законодателю самостоятельно определить их

1 Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. — Екатеринбург, 1995. С. 30.

465

каталог. Нормативный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обя­ занностей, которые возлагаются на государственных и муни­ ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, например беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и ма­ териалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а также возможность получения гражданами дру­ гой полной и достоверной информации о деятельности орга­ нов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурс­ кая, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла­ сти и др.), не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования интересам Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).

Состав общеслужебных обязанностей, хотя и имеет нор­ мативное закрепление на уровне возведенных в закон пред­ писаний, все же не исчерпывает всей полноты их правовой регламентации. Обязанности государственных и муниципаль­ ных служащих имеют более просторный перечень, который дополняется и конкретизируется как федеральными закона­ ми и законами субъектов Российской Федерации, так и ины­ ми нормативными правовыми актами. Детализация обязанно­ стей государственных и муниципальных служащих опреде­ ляется актами локального уровня, индивидуализируется по должностям государственной и муниципальной службы дол­ жностными инструкциями и положениями.

466

На государственных и муниципальных служащих накла­ дывается в соответствии со специальным законодательством и целый ряд правовых ограничений, которые могут быть не­ посредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС Р Ф " и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обсто­ ятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС Р Ф " и по реги­ ональному законодательству о муниципальной службе). Ус­ танавливаемые законодательством ограничения имеют целью предотвращение злоупотреблений в деятельности государ­ ственных и муниципальных служащих, создания условий их независимости от различного рода государственных и негосу­ дарственных структур исходя из того, что кадровый корпус государственных и муниципальных органов должен быть по­ стоянно занят только делами государственно(муниципально)- служебными, без каких-либо отвлечений на дела посторон­ ние и не допускать использования служебного положения в личных целях отдельных служащих. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями — права­ ми, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной служ­ бе. Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и обеспечение имеют компенсационный характер.

Особый характер государственной и муниципальной служ­ бы влечет необходимость установления правовых ограниче­ ний, в том числе и в сфере трудовых отношений, складыва­ ющихся в процессе прохождения службы с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служа­ щих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. Из его опреде­ ления от 4 декабря 1997 г. № 115-0 следует, что "государ­ ственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, ко­ торая исходит из признания различий между "особым трудо-

467

правовым статусом госслужащих" и остальных работников1. Думается, что трудоправовой статус государственных слу­ жащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не про­ тиворечит публично-правовой природе обоих видов служ­ бы. Напротив, дополняет и развивает особенно те норматив­ ные элементы, которые не только материально закрепля­ ют, но и процессуально обеспечивают реализацию статуса государственных и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т. п.

Сравнение правовых ограничений государственного слу­ жащего, установленных ч. 1 ст. 11 ФЗ "Об основах ГС Р Ф " с ограничениями, связанными с муниципальной службой по нормам ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ", позволяет констати­ ровать практически их полное совпадение. Анализ федераль­ ного законодательства, устанавливающего правоограничения как для государственных, так и для муниципальных служа­ щих, приводит к выводу о том, что они используются в ка­ честве превентивного средства против возможных злоупот­ реблений служебным положением в личных корыстных це­ лях, направлены на то, чтобы предотвратить коллизию част­ ного интереса служащего как отдельного человека и публич­ ного интереса, выразителями которого являются государ­ ственные и муниципальные служащие. Ограничения, нала­ гаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют своей целью и обеспечение их высокого мораль­ ного облика и свободу действий в пределах должностных пол­ номочий2.

Для выполнения государственными и муниципальными служащими своих служебных полномочий им предоставля­ ются федеральным законодательством, законодательством

1Несмотря на это в литературе высказываются и другие точки зрения — см.: Насташкин А. М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии. // Закон и право. 2000. № 11. С. 14—19.

2См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. — М., Юристъ. 1996. С. 90.

468

субъектов Российской Федерации и нормативными правовы­ ми актами органов местного самоуправления однотипные га­ рантии, закрепленные в ст. 15—20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ".

Стоит обратить внимание на то немаловажное обстоя­ тельство, что материальные гарантии государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обяза­ тельный атрибут создания необходимых условий для испол­ нения ими своих должностных полномочий. Подобная идея высказана еще в имперский период российской государствен­ ности известным юристом Н. М. Коркуновым, который счи­ тал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько ус­ ловия их деятельности1. В этой связи нормативное закрепле­ ние обеспечения, в том числе и материального, образует один из элементов правового статуса государственных и муници­ пальных служащих.

Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и прочими категориями работников, чья деятельность всецело регули­ руется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответ­ ственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. Необходимо отметить, что юридичес­ кая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в со­ стоянии его прав и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения ста­ туса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное предназначение. С одной стороны, он является юри-

1 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. — СПб., 1892. С. 276.

469

дической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, а с другой — важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими слу­ жебных обязанностей. В более широком социальном и поли­ тико-правовом аспектах юридическая ответственность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов человека и гражданина, превалирую­ щих интересов государства и общества, способствующая укреплению конституционного порядка принадлежащей на­ роду власти.

Специфика юридической ответственности государствен­ ных и муниципальных служащих проявляется в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (должностной проступок) к ним приме­ няются дисциплинарные взыскания, специально предусмот­ ренные законодательством о государственной и муниципаль­ ной службах. Для государственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для муници­ пальных служащих — нормативными правовыми актами ор­ ганов местного самоуправления в соответствии с федераль­ ными законами и законами соответствующих субъектов Рос­ сийской Федерации. Так, например, статьей 18 Закона горо­ да Москвы "О муниципальной службе в районах города Мос­ квы" от 21 октября 1998 г. № 24 определено, что за неиспол­ нение или ненадлежащее исполнение муниципальным слу­ жащим возложенных на него обязанностей (должностной про­ ступок), нарушение трудовой дисциплины глава управы му­ ниципального района может применить дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, уволь­ нения1. Подобные положения содержатся и в законах о му­ ниципальной службе, принятых другими субъектами Россий­ ской Федерации. По своему содержанию они полностью со­ впадают с нормативными положениями ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и соответствуют ст. 14 ФЗ "Об основах МС в РФ".

1 Ведомости Московской Думы. 1998. № 11.

470