Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

мой осуществления им своей власти. По смыслу данной ста­ тьи Конституции РФ понятие "управление" рассматривается в широком понимании, т. е. как управленческая деятельность или деятельность не только исполнительных органов власти, но и органов законодательной и судебной властей. С этим со­ гласуется ст. 10 Конституции РФ, которая устанавливает прин­ цип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем Конституция РФ не дает достаточно полного системно-структурного опреде­ ления исполнительной власти. Использование в ней термина "государственный орган" подводит к проблеме соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о ее системе в целом. Требует выявления функциональная сре­ да исполнительной власти, а также совершенствование про­ цессов разделения предметов ведения и полномочий по вер­ тикали системы — между федеральными органами исполни­ тельной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, а также и по горизонтали — между органами исполнительной власти на каждом уровне системы. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление, что породило немало сложностей в реали­ зации полномочий исполнительной власти и создало комп­ лекс проблем, требующих решения, как в нормативном, так и в организационном плане.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что Конституция РФ, отказавшись от прямого использования термина "госу­ дарственное управление", применила термин "исполнитель­ ная власть" в связи с организацией всей системы государ­ ственной власти на основе принципа разделения властей. Сде­ лано это взамен существовавшего ранее (в советском госу­ дарстве и праве) принципа "разделения труда" при осуще­ ствлении государственных задач и функций. Место и роль государственного управления в советском механизме "разде­ ления труда" характеризовались тем, что оно было видом

441

осуществления единой государственной власти, исполнитель­ но-распорядительной деятельностью подзаконного характе­ ра, т. е. вторичной по отношению к законодательной дея­ тельности, являлась прерогативой специальных субъектов, обобщенно называемых как исполнительно-распорядитель­ ные органы государственной власти или же органы государ­ ственного управления. В систему этих органов входили так­ же и все иные звенья управленческого аппарата, включая администрации предприятий, учреждений и организаций. Это было связано с базированием государственного строя СССР

на социально-политической и экономической основах, кон­ ституционно закреплявших демократический централизм, общенародную собственность, идеологический моноцентризм, директивно-командную систему с ее тотальным планирова­ нием и т. п.

После распада Советского Союза при переходе к разви­ тию демократических начал в политической сфере, свобод­ ной рыночной экономике кардинально изменились приорите­ ты, задачи и функции государства. В этом процессе можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключалась в резком сокращении дирек­ тивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из — хотя и наиболее влиятельного — субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция проявляется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законода­ тельных и иных нормативно-правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления и тем более отказу от него, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. К тому же нельзя не учитывать конституционное провозгла-

442

шение современной России социальным государством (п. 1 ст. 7), что подразумевает изрядную долю государственного вмешательства1 .

Государственное управление как вид государственной деятельности в широком смысле есть управление делами го­ сударства, всего общества в целом, осуществляемое по прин­ ципу разделения властей всеми органами государственной власти; в узком смысле — это подзаконная исполнительнораспорядительная деятельность государственных органов и должностных лиц по реализации законов и непосредственной организации социальных процессов в обществе. В рамках го­ сударственного управления реализуются задачи исполнитель­ ной власти, обладающей определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах. Сущность го­ сударственного управления и исполнительной власти раскры­ вается содержанием и спецификой осуществляемых функ­ ций — основных направлений деятельности субъектов дан­ ных видов государственной деятельности и власти. Основное назначение исполнительной власти — осуществление госу­ дарственного управления различными сферами обществен­ ной жизни на основе и во исполнение законов. Следователь­ но, деятельность исполнительной власти носит правоприме­ нительный характер. В то же время правоприменение объек­ тивно требует и правотворчества, которое органы исполни­ тельной власти осуществляют согласно ст. 114 и 115 Консти-

1 Обратим внимание на теоретическое противоречие в сопоставлении по­ нятий правовое и социальное государство. На наш взгляд, здесь присут­ ствует политико-правовая проблема, требующая серьезной научной про­ работки. Правовому государству соответствует гражданское общество, ко­ торое отрицает государственное вмешательство (или, по-крайней мере, стремится к его уменьшению за счет расширения собственного влияния в сфере политической власти), а социальное государство, напротив, без такого вмешательства невозможно. В этой связи авторитетными ученымиюристами (О. Е. Кутафин) ставится под сомнение концептуальная трактов­ ка понятия гражданского общества, не критически воспринятая нашей се­ годняшней наукой из западной политико-правовой мысли. См.: Государство и право. 2000. № 7. С. 11.

443

туции РФ посредством издания нормативных правовых актов и участием в законотворческом процессе.

Признавая государство и принцип разделения властей, нельзя игнорировать либо недооценивать государственное управление, так как в своем узком смысле именно оно пред­ ставляет собой форму реализации исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой, по сути, есть административная система. Исполнительная власть — непре­ менный атрибут государственно-властного механизма, пост­ роенного на началах разделения властей. Она выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполни­ тельной компетенцией, и представлена в государственно-вла­ стном механизме органами исполнительной власти. Практика последних лет убедительно доказала, что дискриминация государственного управления в корне ошибочна и не верна по сути. Поэтому актуальнейшей задачей в современных ус­ ловиях государственного строительства официально призна­ но совершенствование механизма государственного управ­ ления, модернизация государственного аппарата, который служит опорной конструкцией любого государства, осуще­ ствляемых им социально значимых функций. Исполнитель­ но-распорядительная деятельность регулируется нормами различных отраслей права, при этом важное место среди них принадлежит административному праву.

С течением последнего десятилетия XX в. в российской юридической науке, и особенно в административно-правовой, ослабла концептуальная разработка проблем государственно­ го управления в связи со своеобразным пониманием целей проводимых социально-политических и экономических реформ. Нельзя не заметить произошедшее в новых условиях разме­ жевание институтов собственно административного права и институтов управления в экономической сфере. Эти условия определяются не только изменениями в экономической и со­ циальной основе Российской Федерации, но и значительным влиянием современной геополитической системы в целом на глобализацию общественных отношений в межгосударствен­ ных масштабах, усилением таких феноменов, как геополити-

444

ческое, экономическое, информационное пространство. Все это сказалось на уменьшении значимости организующей роли государственно-правовых средств в национальных рамках. В российских условиях утрата целей, ясности предметов и спо­ собов регулирования в связи с девальвацией системы госу­ дарственного управления, сужение сферы государственного сектора экономики парализовали активность административ­ ного права и в части анализа отношений государства и всех субъектов экономической деятельности. Здесь стоит вопрос о правовой основе государственного регулирования экономики страны как межотраслевой проблеме в современном праве, в том числе и в административном праве и всем семействе институтов и норм этой отрасли и других отраслей публично­ го права. При этом нисколько не умаляется роль институтов частноправового регулирования экономических отношений.

Правовая политика в сфере государственного управле­ ния должна определять главные цели, основные направле­ ния и предметные области регулирования общественных от­ ношений, возникающих в современных условиях становле­ ния рыночных систем и субъектов хозяйствования, реализа­ ции политических и иных гражданских прав и свобод, закон­ ных интересов граждан и их организаций. Выход из кризис­ ного состояния не только административно-правовой прак­ тики, но и всей системы российского законодательства, осо­ бенно в области регулирования различных сфер управления экономикой, предполагает активизацию ряда институтов ад­ министративного права. Особенно это касается таких инсти­ тутов, как правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, уведомительно-разрешительная система, государственный контроль, административно-правовое при­ нуждение наряду с другими формами и методами правового регулирования.

При всем многоголосии мнений, позиций, точек зрения на содержание, последовательность, механизм и даже идео­ логию преобразований, которые свершились в жизни российс­ кого общества в 1990-е годы и что только намечены на бли­ жайшую перспективу в начале XXI в., общепризнанным яв-

445

ляется утверждение роли правовой составляющей реформы в качестве основного фактора ее осуществления. Бесспор­ ным стало понимание, что проводимые государством рефор­ мы и выполняемые им управленческие функции должны ос­ новываться не на бюрократическом манипулировании обще­ ственным мнением и политическими установками, а на пра­ вовом законе. Только тогда, когда закон станет системообра­ зующим фактором, может быть достигнут должный социаль­ но-правовой и демократический порядок управления обще­ ством. Суть заключена в первичности, истоках той воли, ко­ торая воплощается в нем, — воли (и интересов) гражданско­ го общества или воли (и интересов) той его части, которая получила или узурпировала административные полномочия.

За годы преобразований, которые начались с политичес­ кой сферы, укоренились в экономике и распространились на правовую систему, наметился переход к пониманию роли го­ сударства, в обществе в целом и в экономике в частности, как всего лишь одного из участников возникающих социальных отношений. Действительно, оно выступает во многих видах отношений равноправным с другими участниками. Например, для хозяйствующих субъектов в сфере гражданско-правовых отношений государство не предписывает им поведение, а лишь формулирует правила, устанавливает свои правовые нормы, упорядочивающие их деятельность на локальном уровне и взаимоотношения со всей внешней средой. Так образуется целостная система регулирования хозяйственных отношений, в которых общие принципы и нормы дополняются, развива­ ются и операционализируются локальными правилами и ме­ ханизмами, обеспечивающими согласованную реализацию этих общих принципов и норм.

Развитие нормативно-правовой среды управления в той части, которая касается правового обеспечения и шире — правового пространства государственного управления, создает благоприятные предпосылки дальнейшей демократизации и правовой упорядоченности в целях повышения его эффек­ тивности, поскольку обеспечивает принятие и реализацию решений органов государственной власти на основе регламен-

446

тированных правил и процедур. Сложившиеся правовые ме­ ханизмы в разных отраслях права, и особенно в системе ад­ министративного права, обеспечивают необходимые механиз­ мы регулирования определенной сферы государственного управления. Зона реализации принципов конституционных прав и гарантий граждан и других субъектов в сфере госу­ дарственного управления оказывается как бы в тисках тра­ диционного (и вполне обоснованного) постулата администра­ тивного права, регулирующего отношения субординацион­ ного типа. Требования "прозрачности", гласности вступают в противоречие с системой "самодержавия" того слоя субъек­ тов, у которого сохраняется монополия на принятие власт­ ных решений без должной опоры на законодательную основу их деятельности. Таким образом, ожидания соответствующей сферы общественных отношений встречаются с фронтом пра­ вового регулирования, нуждаясь во взаимной поддержке и обеспеченности надлежащими правовыми средствами, фор­ мами и методами.

Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных техно­ логий является для России желаемой целью. Это весьма слож­ ный и протяженный во времени процесс. Он имеет много раз­ личных аспектов. Один из них — правовое обеспечение госу­ дарственного управления, способное не только дать надле­ жащую законодательную основу этого важнейшего вида со­ циальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы госу­ дарственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

В начале XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства — произошедшая смена общественно-политического строя и социально-экономичес­ кого уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса — при­ обретают особое значение для науки административного права и правоприменительной практики, неразрывно связанной с

447

управленческой деятельностью государства. Все это обуслов­ ливает необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управ­ ления, находящих правовое закрепление и выражение. Госу­ дарственное управление, как и управление вообще, являет­ ся властной деятельностью. Однако власть может проявлять­ ся по-разному: жестко, в командном, непосредственном рас­ порядительстве, императивных предписаниях, строгих зап­ ретах, прямых административных командах и т. п.; а может выражаться и в мягких формах — нормативном регулирова­ нии, широком использовании дозволений и рекомендаций, ко­ ординации и согласовании деятельности, содействии, стиму­ лировании, поощрении и т. п. При этом и те и другие формы и методы управленческого воздействия не являются взаимо­ исключающими, а могут и должны применяться в сочетании, эффективно дополняя друг друга. Государственным управле­ нием и органами исполнительной власти охватываются все отрасли и сферы общественной деятельности. Но их роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах имеет прису­ щую им специфику. Характер государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, различен не только в сферах экономики, социально-культурной и ад­ министративно-политической деятельности, но и в их отдель­ ных областях.

§ 4. Специальные административно-правовые режимы

Особые условия, влекущие изменения в нормальной орга­ низации и осуществлении государственного управления при сохранении должной управляемости в экстраординарных си­ туациях, с одной стороны, либо для эффективного государ­ ственного управления с учетом специализации в некоторых областях, — с другой, обуславливают необходимость особого административно-правового регулирования. Оно осуществля­ ется посредством установления специальных административ-

448

но-правовых режимов, под которыми понимается особый по­ рядок деятельности субъектов, урегулированный нормами данной отрасли права, выражающийся в установлении зако­ нодательством определенного сочетания юридических средств государственно-властного воздействия на конкретные облас­ ти общественных отношений во временных и пространствен­ ных границах. Такие режимы могут вводиться законами и подзаконными актами в целях поддержания правопорядка, обеспечения функционирования управления на тех участках, где нужны дополнительные средства для должного государ­ ственного состояния.

Административно-правовой режим, которому свойствен­ но наличие признаков, объединяющих всякие правовые ре­ жимы, все же отличается своеобразием собственных при­ знаков. Прежде всего, специальное административно-право­ вое регулирование связано с объектами управленческой де­ ятельности (режим управления дорожным движением, режим хранения и перемещения культурных ценностей и т. п.), вре­ менем и местом ее осуществления (режим государственной границы), спецификой самих действий (режим военного или чрезвычайного положения), а чаще — сочетанием этих и ряда других факторов. Административно-правовое регулирование характеризует управленческую деятельность и с нею связы­ вает права и обязанности участвующих в ней субъектов. По сути, оно представляет собой комплекс определенного вида государственных управленческих отношений, регламентиру­ емый административно-правовыми нормами и обеспеченный совокупностью организационно-правовых средств, применя­ емых в процессе осуществления государственно-властной деятельности. Специальные административно-правовые ре­ жимы отличаются от общих правовых режимов, таких, на­ пример, как режим законности, тем, что имеют особую значи­ мость целей и задач регулирования общественных отноше­ ний, специализацию применяемых юридических средств, форм и методов и отражаются в системе устанавливаемых прав и обязанностей субъектов государственного управления. Они опосредованы методом административно-правового воз-

449