Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-фило­ софском — как вид социальной самоорганизации; в полити­ ко-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения — как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредствен­ но, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление — это форма орга­ низации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения про­ блем и вопросов местного значения, а также управления де­ лами местного хозяйства по праву, признаваемому и гаран­ тированному государством.

Российский и мировой опыт предлагают большое разно­ образие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципаль­ ные (коммунальные) органы — магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.

Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (X—XI вв.) его территория делилась на самоуправляемые "земли" и "волости". При Ива­ не IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались "земские" и "губные" старо­ сты, избираемые населением. Петровская модернизация "поевропейски" привела к созданию городского самоуправления — Ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции — земские избы. Екатерина II хотела создать местные сословные общества с правами "по внутреннему управлению сих обществ", что было отражено в Учрежде-

401

нии о губерниях (1775 г.), Жалованной грамоте дворянству (1785 г.), грамоте на права и выгоды городов (1785 г.). Значи­ тельны оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) ре­ формы Александра П. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В. И. Лешкова, А. В. Васильчикова и дру­ гие, сторонников общественной концепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря ре­ формам "сверху", приобрели характер широкого обществен­ ного самоуправления. Однако недостатки в его практике, вследствие постоянной розни между правительственной ад­ министрацией и учреждениями местного самоуправления, побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу "контрреформ" по­ следней трети XIX в. составила государственная теория са­ моуправления. После Февральской революции 1917 г. попыт­ ку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которому не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался не­ востребованным. Идея муниципализации отвергалась как бур­ жуазная, неприемлемая для социалистического государства, власть которого строилась по принципу демократического цен­ трализма. К ней обратились в конце 1980-х гг., что было свя­ зано с "перестройкой" государственного управления, в т. ч. и реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунально­ го движения, подобного западноевропейскому, а процесс фор­ мирования местного самоуправления носит во многом имп­ ровизационный характер.

В российском государствоведении вопросы муниципаль­ ного управления являлись предметом исследования дорево­ люционных юристов и деятелей общественного городского и земского движения. В настоящий период воссоздания отече­ ственного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комп­ лексной отраслью российского права. Сферой такого регули-

402

рования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, "собственных" полно­ мочий, т. е. тех, которые им необходимы для самостоятель­ ного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, — от­ дельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государ­ ственной власти.

Понятие местного самоуправления, используемое в раз­ ных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются тер­ мины "self - government" — самоуправление и "localgovernment" — местное управление, "self-administration" — местная администрация. В Германии используется термин "selbstverwaltung" — самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления име­ нуются коммунами, употребляется термин "коммунальное уп­ равление". Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином "decentralisation" — децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью — префекты, супрефекты. Французская, или конти­ нентальная, модель характеризуется включенностью местно­ го самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов госу­ дарства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления — элемент, присущий американс­ кой модели. Распространенным типом местного самоуправле­ ния является англосаксонский. Его основной признак — отсут­ ствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные орга­ ны, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномо­ ченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправ­ ления характерно смешение поселенческого и территориаль-

403

ного признаков при формировании его органов, а также от­ каз от их структурной унификации с органами государствен­ ной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяй­ ственного и социального развития, жизненного уклада, ре­ лигиозных и национальных традиций. Не случайно эти ис­ ключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправ­ ления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправле­ ния — "свободной общины", "государственная" и "обществен­ ная".

Первоначально возникла теория свободной общины, раз­ работанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказы­ вала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер так же, как права и свободы чело­ века, ибо община исторически возникает раньше государ­ ства, которое должно признавать свободу общинного управ­ ления. Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходи­ мость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уяз­ вимым положением было признание естественного характе­ ра и неотчуждаемости прав крупных территориальных само­ управляющихся единиц, установленных государством. Ее сменяет общественная теория самоуправления, которая так­ же исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов — государственным, оставляя каж­ дому из них отдельную сферу деятельности. Местному само­ управлению отводилась негосударственная, преимуществен­ но хозяйственная деятельность. Но практика оказалась слож­ нее, т. к. органы самоуправления выполняли не только част­ но-правовые, но и публичные функции, свойственные госу­ дарственным органам. На этой основе получает развитие го-

404

су дарственная теория самоуправления (основоположники — Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам, ме­ стное самоуправление — это одна из форм организации го­ сударственного управления на местах, которое осуществля­ ется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впо­ следствии противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политичес­ кому (Гнейст) и юридическому (Штейн).

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выпол­ няются почетными людьми из среды местного населения. Боль­ шинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управ­ ления. Последователи этого направления рассматривали об­ щину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Теоретические положения о природе и сущности мест­ ного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили ос­ новой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относитель­ но децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двой­ ственность самоуправления, выражающая сочетание самосто­ ятельности и осуществление государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории ду­ ализма. Из возможности трансформации современного обще­ ства в социальное исходят реформистские муниципальные концепции эволюционного преобразования местного самоуп­ равления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет обществен­ ный, а значит, политический характер. Хозяйственная тео-

405

рия местного самоуправления рассматривает его как не бо­ лее чем заведование делами местного хозяйства. Теория со­ циального обслуживания целью муниципальной деятельности видит благосостояние жителей коммуны, для чего муници­ пальные органы должны предлагать им оказание услуг и за­ ниматься их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматрива­ ет местное самоуправление как фундамент гражданского об­ щества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пира­ мида государственной власти правового государства. Мест­ ное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повсе­ дневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Граж­ данин — это сначала житель и лишь затем участник полити­ ческих отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные реше­ ния, касающиеся интересов граждан, так или иначе прохо­ дят через местные органы. Поэтому местное самоуправле­ ние — это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне — там, где оно может сорганизоваться и осу­ ществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

Принятие Конституции 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации возобладала концепция общественно­ го самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, а из государственного уп­ равления выделяется муниципальное. Конституционное за­ крепление нашло положение: "...органы местного самоуправ­ ления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). ФЗ "Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправле­ ния — это "самостоятельная и под свою ответственность дея­ тельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значе­ ния, исходя из интересов населения" (ст. 2). Таким образом,

406

российское законодательство исходит из международно-пра­ вового понимания сущности и задач местного самоуправле­ ния, выраженных Европейской хартией, принятой в Страс­ бурге 15 октября 1985 г., — право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает еди­ ную схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из ме­ ханизма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через государственные орга­ ны; в) через органы местного самоуправления. Следователь­ но, органы местного самоуправления и государственные орга­ ны — это органы власти народа, через которые он осуществ­ ляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором приобретает форму государственной власти. Орга­ ны государственной власти являются структурами государ­ ственного аппарата, а органы местного самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связа­ ны с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функций, а также по выполнению отдельных государственных полномочий, которыми они мо­ гут наделяться. В той мере, в какой они реализуют передан­ ные им полномочия, они подконтрольны государству. Дея­ тельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полно­ мочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного са­ моуправления в пределах его полномочий, берет на себя обя­ занность создавать необходимые условия для их осуществле­ ния. В Российской Федерации местное самоуправление осу­ ществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий квар-

407

та лов, улиц, домов и т. п. с учетом исторических и иных мест­ ных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на опреде­ ленной территории осуществляется местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представ­ ляет собой совокупность организационных форм и политикоправовых институтов прямого волеизъявления жителей дан­ ной территории, а также выборных и других органов, реали­ зующих его функции. К органам местного самоуправления от­ носятся: а) непосредственные — собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших на­ селенных пунктах, где для этого не образуются представи­ тельные органы); б) представительные — избираемые непо­ средственно населением и которые могут именоваться муни­ ципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполни­ тельные — главы местного самоуправления (глава админист­ рации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или пред­ ставительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы мик­ рорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассо­ циации органов местного самоуправления и т. д.

Муниципальные органы являются основным звеном в си­ стеме местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содей­ ствие государственным органам, расположенным на их тер­ ритории, координируют деятельность органов территориаль­ ного общественного самоуправления. Муниципальные орга­ ны — это органы местных самоуправляющихся территори­ альных сообществ, которыми они формируются и перед ко­ торыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis — тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio — беру, принимаю) — это избираемое самоуправле­ ние, организуемое как в городах, так и в сельской местности.

408

Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципаль­ ными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обес­ печивают учет интересов населения в решении вопросов, не­ посредственно относящихся к условиям жизни на определен­ ной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседнев­ ным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в уп­ равлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важ­ ные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подраз­ делений (департаменты, управления, отделы, комитеты, ко­ миссии), где должностные обязанности исполняют муници­ пальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельнос­ тью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должност­ ным лицом местного самоуправления и с помощью структур­ ных подразделений администрации осуществляет исполни­ тельно-распорядительные полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципи­ альное отличие органов местного самоуправления от госу­ дарственных — в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Госу­ дарство устанавливает лишь правовые нормы функциониро­ вания местного самоуправления, а полем реализации управ­ ленческих функций предстает преимущественно гражданс-

409

кое общество. Формирование органов местного самоуправле­ ния, их структура и принципы взаимоотношений с институ­ тами государственной власти находятся в зависимости от фор­ мы национально-государственного устройства и историчес­ ких традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления эконо­ мически состоятельного гражданского общества центр тяже­ сти в управлении будет смещаться в сторону местного само­ управления.

Целям гармонизации деятельности органов местного са­ моуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на из­ дание коммунальных уставов, регулирование вопросов зем­ лепользования, строительства, распоряжения промышленны­ ми объектами местного значения и т. п.; кадровая суверен­ ность как право самостоятельного найма персонала, сотруд­ ников местной администрации, проведение кадровой полити­ ки, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмот­ рению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать му­ ниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуп­ равления, изложенные в Европейской хартии о местном са­ моуправлении, закрепляют положение о том, что его орга­ ны составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, прибли­ женным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федера­ ции положены следующие принципы: самостоятельность ре­ шения населением всех вопросов местного значения; органи­ зационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, из­ бираемые населением самостоятельно на основе общефеде­ ральных принципов с учетом местных условий органы разли-

410