Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

Глава 18. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Государственное управление осуществляется посредством разветвленной сети государственных органов, которые сами по себе обеспечиваются функционированием института госу­ дарственной службы. В настоящее время в рамках так называ­ емой административной реформы проводится модернизация государственного аппарата, составной частью которого явля­ ется система государственной службы. Вступивший в силу Федеральный закон "О системе государственной службы Рос­ сийской Федерации" от 27 мая 2003 г.1 подразделяет государ­ ственную службу на три вида: гражданскую, военную и право­ охранительную. В свою очередь, гражданская служба образу­ ет единую систему, имея два уровня — федеральную и субъек­ тов Российской Федерации. Согласно ему в ближайшее время предусматривается принятие Федерального закона "О госу­ дарственной гражданской службе Российской Федерации".

Осуществляемое реформирование предполагает карди­ нальное обновление федерального законодательства и в сфе­ ре муниципальной службы. Имея в виду, что, в соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями, а муниципаль­ ные служащие тем самым выступают субъектами админист­ ративного права, целесообразно рассматривать государствен­ ную и муниципальную службы, а в этой части и администра­ тивно-правовой статус государственных и муниципальных слу­ жащих с использованием инструментария правовой компара­ тивистики.

1 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

451

Вединстве рассмотрения государственной и муниципаль­ ной службы невозможно обойти историко-правовой аспект их зарождения и эволюции взаимодействия, поскольку органи­ зационное развитие и правовое содержание данных инсти­ тутов находились в зависимости от тех изменений, которые происходили в системе государственного управления, степе­ ни его централизации-децентрализации на определенном ис­ торическом этапе. Объясняется это тем, что служебная дея­ тельность по своему генезису носит вспомогательный харак­ тер и предназначена для выполнения обеспечительных задач

ифункций в системе реализации полномочий публичной вла­ сти, будь то в государственной либо муниципальной сфере. При этом надо иметь в виду, что каждая историческая эпоха требует соответствующего правового обеспечения обществен­ ных отношений, обладающего рядом специфических призна­ ков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте, формах и методах юридической регламентации в той или иной сфере. Единство правовой природы государствен­ ной и муниципальной службы обуславливается исторически­ ми и политическими факторами, оказавшими влияние на воз­ никновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публич­ ной власти в сфере осуществления управления делами госу­ дарства и общества.

ВРоссийской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих. Они имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР

государственные гражданские служащие, в отличие от во­ еннослужащих и служащих ряда правоохранительных орга­ нов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались еди­ ным статусом наравне со всеми другими работниками и слу­ жащими. Муниципальной службы, как известно, по причи­ нам политического свойства и вовсе не существовало, а зна­ чит, и не было речи об особом статусе муниципальных слу­ жащих. На местном уровне функции государственного уп­ равления в то время выполняли работники органов советской

452

власти, деятельность которых регулировалась нормами тру­ дового законодательства. Организация местного самоуправ­ ления в период 1990-х гг. и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 г. актуализировала необходимость пра­ вового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служа­ щих. В настоящее время муниципальная служба, как и госу­ дарственная гражданская служба, получает собственное пра­ вовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим в середине 1990-х гг. были проведены ре­ формы различных видов публичной службы, и прежде всего таких их разновидностей, какими выступают государствен­ ная и муниципальная службы. В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "государственная служба", "государственный служащий", "государственная должность" и понятия "муниципальная служба", "муници­ пальный служащий", "муниципальная должность". Термины эти получили закрепление в нормативных актах и обознача­ ют деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­ нов — государственные служащие и органов местного само­ управления — муниципальные служащие.

Вышеназванные термины вошли в оборот вместе с раз­ витием законодательства о государственной службе и зако­ нодательства о местном самоуправлении, разработкой тео­ рии конституционного, административного и муниципально­ го права. Нормативное содержание этих понятий федераль­ ное законодательство определяет в соответствующих дефи­ нитивных статьях. Можно считать, что данные ныне дей­ ствующим российским законодательством понятия объединя­ ют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Вместе с тем российским законодательством не приме­ няется понятие "публичная служба", которое широко исполь-

453

зуется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в пуб­ личных организациях, учреждениях. К таким служащим от­ носятся лица, находящиеся на публичной службе или на служ­ бе у юридического лица публичного права. Публичная служ­ ба включает в себя профессиональную деятельность по ис­ полнению полномочий различных субъектов права: федераль­ ных органов и органов государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации, органов местного самоуправления и об­ разуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе пуб­ личной гражданской служебной деятельности можно выде­ лить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), от­ личные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право). Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государ­ ственной гражданской и муниципальной служб, но и в дру­ гих видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственны­ ми или муниципальными, а потому имеют собственный аппа­ рат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответ­ ствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммер­ ческие, общественные, международные, неправительствен­ ные и прочие организации).

Действующее российское законодательство вполне оп­ ределенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муници­ пальных служащих. Организационно-правовой формой осу­ ществления государственной службы являются органы госу­ дарственной власти Российской Федерации и иные государ-

454

ственные органы, образуемые в соответствии с Конститу­ цией РФ и федеральными законами — лица, имеющие ста­ тус федеральных государственных служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, — лица, получающие статус государственных служащих соот­ ветствующего субъекта Российской Федерации. Организаци­ онно-правовой формой муниципальной службы являются орга­ ны местного самоуправления или муниципальные органы — лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выво­ дится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрам­ ляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проис­ текают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспе­ чиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей ком­ петенции и полномочий государственных органов либо орга­ нов местного самоуправления. Отличия во многом обусловли­ ваются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормо­ творчества в данной сфере общественных отношений. Следо­ вательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных и муниципальных служащих

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправ­ ления отделены от органов государственной власти, а зна­ чит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных поло­ жений, определяющих конституционные основы осуществ­ ления местного самоуправления (наряду со ст. 130—133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии мест-

455

ного самоуправления1. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раз­ дельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на об­ щих принципах и основаниях, исходя из которых они полу­ чают нормативное закрепление. Главным образом это связа­ но с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов — и государственных и муниципальных, объект и ме­ тоды воздействия в процессе служебной деятельности, осно­ вы прав и обязанностей, необходимость регламентации про­ цедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гаран­ тий и льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой сис­ темы норм Конституции РФ проистекают особенности уста­ новления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслу­ жащими полномочия — федеральные, т. е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Рос­ сийской Федерации полномочия, осуществляемые государ­ ственными органами субъектов Российской Федерации в пре­ делах совместного ведения с Российской Федерацией и в пре­ делах предоставленной компетенции на территории соответ­ ствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных орга­ нов государственной власти определяется и регулируется об-

1 См.: Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; ФЗ "Об общих принципах организа­ ции местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, с последующими изменениями и дополнениями; Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нор­ мативных правовых актов.— М., Юридическая литература. 1998.

456

щим правилом, установленным в ст. 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного поло­ жения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащи­ ми, которые являются должностными лицами либо предста­ вителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соот­ ветствии с которыми обеспечивается решение вопросов мест­ ного значения. Вместе с тем муниципальные служащие мо­ гут наделяться и некоторыми государственными полномочия­ ми, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Консти­ туции РФ, а также базируются на правовой основе взаимо­ отношений местного самоуправления с государственной вла­ стью, закрепленной Федеральным законом "Об общих прин­ ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами1. Осуществление муниципальными служащими от­ дельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным за­ коном либо законом субъекта Российской Федерации, явля­ ется важным фактором взаимодействия органов государствен­ ной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой состав­ ляющей в структуре статуса государственных и муниципаль­ ных служащих.

Все без исключений государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конститу­ ции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере

1 Например, ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

457

включаются в статус государственных и муниципальных слу­ жащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных и муни­ ципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государ­ ственного и муниципального управления. Правовой статус государственных и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нор­ мами трудового права.

Государственные служащие выступают представителя­ ми интересов публичной власти государства и общества, вы­ полняя функции государственного управления. Муниципаль­ ные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов мест­ ного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы при­ званы обеспечивать функционирование государственного ап­ парата и аппарата органов местного самоуправления, а так­ же обеспечивать реализацию юридически властных полномо­ чий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов пра­ вового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, кото­ рые связаны с осуществлением определенного вида управле­ ния: государственного и муниципального. Общность правово­ го статуса государственных и муниципальных служащих оп­ ределяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной служ­ бах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети­ ческую связь юридических установлений, относящихся к пра­ вовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравне­ ние ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной

458

службы Российской Федерации" и ст. 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ ции" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания обществен­ но-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессиона­ лизма и компетентности, ответственности.

Специфическим содержанием функционирования муни­ ципальной службы, а значит, и специфической сферой реа­ лизации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраиваются организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа ко­ торой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным адми­ нистративно-правовым статусом с учетом децентрализован­ ное™, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к орга­ нам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и дол­ жностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.

В настоящее время новизна общественных отношений по организации и функционированию государственной и муни­ ципальной службы, что должно учитываться в процессе пра­ вового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов. Как уже отмечалось выше, каждая историческая эпоха требует своего уровня регламентации общественных отношений. Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое регулирование статуса госу­ дарственных и муниципальных служащих усложняется, уточ-

459

няется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирова­ ния публичной службы и в этих рамках правовому обеспече­ нию статуса осударственных и муниципальных служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют охарактеризовать правовое положение государ­ ственных и муниципальных служащих современного перио­ да, отметим следующие.

Во-первых, отделение правовых отношений по государ­ ственной службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы, и соответственно статуса служащих, неоднородны, так как подразделяются в зависимости от орга­ на, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта федерации, муниципальный), а также по приоритету отрас­ левой принадлежности (специальное законодательство, пред­ ставленное административно-правовыми нормами о государ­ ственной и муниципальной службе; субсидиарное законода­ тельство — нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпыва­ ющего перечня общеслужебных обязанностей и прав, огра­ ничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, применение казуистического метода регу­ лирования и относительно высокий уровень правовых обоб­ щений при формулировании специальных норм.

В-пятых, непризнание государственных и муниципаль­ ных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-шестых, наделение государственных и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на осно­ вании его специализации (сила специального закона).

В-восьмых, единство (в смысле содержательной иден­ тичности или сходства и близости) общеслужебных принци­ пов организации и функционирования обоих видов службы,

460