Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

между вышестоящими и нижестоящими (например, ректора­ том и факультетом), различными неподчиненными друг дру­ гу органами, а также между ними и гражданами. По харак­ теру юридических фактов, порождающих административноправовые отношения, они делятся на отношения, порождае­ мые правомерными или неправомерными фактами (именуе­ мыми по аналогии с гражданско-правовой терминологией ад­ министративными деликтами). В зависимости от характера самих отношений они бывают связаны с непосредственным управлением и не связаны с непосредственным управлением. По областям управленческой деятельности: в сферах хозяй­ ственно-экономической, социально-культурной, администра­ тивно-политической. По способам защиты: в административ­ ном либо в судебном порядке. В теории административного права выделяют также основные и неосновные администра­ тивно-правовые отношения. Они выражают сущность управ­ ления и могут быть определены формулой "команда-исполне­ ние". К основным относятся: 1) отношения между должност­ ными лицами и подчиненным им по службе административ­ но-управленческим аппаратом; 2) отношения между должно­ стными лицами и гражданами, несущими определенные ад­ министративно-правовые обязанности. Неосновными считаются отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, не связанными между собой соподчиненностью (например, между двумя однопорядковыми органами исполнительной власти, возникающие при подготовке совместного акта).

Структурный состав административных правоотношений имеет свойственную им организацию, элементами которой выступают их субъект, объект и содержание. Эти три эле­ мента — субъекты (участники), объекты (то, на что направ­ лено регулирование и по поводу чего возникли отношения) и содержание (юридические факты) образуют структуру ад­ министративно-правовых отношений.

Субъекты — это те, кто наделены государственно-вла­ стными полномочиями и на кого административно-правовы-

431

ми нормами возложены определенные обязанности по осу­ ществлению управленческих функций.

Объекты регулирования административно-правовых норм — общественные отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти (общие), и поведение субъектов (непосредственные). В каждом конкретном админис­ тративно-правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязаннос­ ти, которые связаны с объектом данного правоотношения.

Содержание — юридические факты, т. е. такие конкрет­ ные обстоятельства, с наличием которых законодатель свя­ зывает основания возникновения, изменения или прекраще­ ния административно-правовых отношений (действия и собы­ тия). В качестве наиболее распространенных в администра­ тивно-правовых отношениях юридических фактов выступа­ ют, как правило, действия — результат активного волеизъ­ явления субъекта (например, подача жалобы в орган испол­ нительной власти, осуществление проверки и т. п.), а в неко­ торых случаях — события — явления, не зависящие от воли и сознания людей, субъектов правоотношения (рождение, болезнь, смерть человека, стихийные бедствия, чрезвычай­ ные обстоятельства и т. д.). Действия бывают правомерные, т. е. соответствующие требованиям административно-право­ вых норм, и неправомерные, т. е. нарушающие их. В админи- стративно-деликтном смысле юридические факты делят по волевому признаку на деяния-действия и деяния-бездействие. Правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Особой разновидностью действий явля­ ются юридические формы исполнительной деятельности — индивидуальные акты управления (приказ министра о струк­ турных изменениях в ведомстве, постановление начальника органа внутренних дел о наложении штрафа и т. п.). Админи­ стративные правонарушения влекут за собой возникновение таких административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренной адми-

432

нистративно-правовой нормой. Содержание административ­ но-правового отношения имеет двойственный характер. Юри­ дической частью его являются права и обязанности участни­ ков в сфере управления, а фактической — сами действия, в которых реализуются эти права и обязанности. В экстраорди­ нарных условиях действуют специальные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в свя­ зи с чем под влиянием форс-мажорных обстоятельств и воз­ никают особые административно-правовые отношения.

Существование неисчислимого количества администра­ тивно-правовых норм, порождаемых потребностями регули­ рования многообразия административно-правовых отношений, обусловлено разнообразием и широтой круга источников, в которых они содержатся.

Источники административного права — юридические акты государственных органов, в которых содержатся адми­ нистративно-правовые нормы. Юридический смысл их озна­ чает формы внешнего выражения административно-правовых норм, т. е. по сути и есть те акты, в которых они содержатся. Многообразие постоянно развивающихся и находящихся в непрерывной динамике общественных отношений в сфере государственного управления, неразрывно взаимосвязанных со всеми иными сферами, объективно характеризует боль­ шое количество источников административного права. Рас­ сматривая систему нормативных правовых актов, образую­ щих круг источников административного права, следует иметь в виду, что согласно пункту "к" ст. 72 Конституции РФ адми­ нистративное и административно-процессуальное законода­ тельство находится в совместном ведении Российской Феде­ рации и ее субъектов. Поэтому к ним относятся нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной влас­ ти федерального и регионального (субъектов Российской Фе­ дерации) уровней. Важным конституционным положением является и то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоре­ чить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральными законами и иными актами, изданными в Рос-

433

сии, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76). При этом сис­ тема источников административного права не ограничивает­ ся нормативными актами Российской Федерации и включает в себя указы и законы СССР, постановления Правительств

СССР и РСФСР, ведомственные нормативные акты, кото­ рые применяются в части, не противоречащей современному российскому законодательству.

В зависимости от юридической силы весь их массив мож­ но распределить на группы. В обобщенном виде они могут быть представлены следующим образом:

1)законодательные акты:

•федеральные законы (Конституция Российской Феде­ рации, федеральные конституционные законы, федеральные законы);

•законы субъектов Российской Федерации (в том числе конституции республик и уставы иных субъектов);

2) подзаконные акты:

•акты палат Федерального Собрания Российской Феде­ рации (регламенты, постановления, декларации, резолюции

идр.). — нормативные указы Президента РФ и утверждае­ мые им документы;

•постановления Правительства РФ и утверждаемые им документы (положения, правила и др.);

•акты федеральных министерств и иных органов испол­ нительной власти (приказы, постановления, положения, ин­ струкции, разъяснения и др.);

•нормативные акты глав субъектов Российской Федера­ ции и органов исполнительной власти (указы глав республик, постановления губернаторов и др.);

•нормативные правовые акты представительных и ис­ полнительных органов местного самоуправления в случае наделения их законом отдельными государственными полно­ мочиями в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ;

3) нормативные договоры:

•международные договоры и межгосударственные со­ глашения;

•административные договоры;

434

4) нормативные акты высших федеральных судов и кон­ ституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде­ рации.

Практика применения административно-правовых норм, разрозненных по огромному массиву источников, постоянно выдвигает задачу их систематизации. С учетом специфики административно-правовых норм здесь сложилось три основ­ ных направления: кодификация, инкорпорация и хронологи­ ческие собрания нормативных актов. Важнейшей формой си­ стематизации законодательства является кодификация. Од­ нако она затруднена исключительной мобильностью админи­ стративно-правовых норм и необычайной широтой регулиру­ емых ими общественных отношений. Поэтому речь может идти лишь о специальной кодификации, охватывающей нормы какого-либо административно-правового института, напри­ мер Кодекс этичного поведения государственных служащих. На сегодняшний день кодифицирован только один институт — административная ответственность (Кодекс Российской Фе­ дерации об административных правонарушениях). В истории административного законодательства нередко используется инкорпорация — объединение и расположение в системати­ зированном виде норм по важнейшим институтам. Как свое­ образный способ полезна и форма хронологических изданий, так как она позволяет проследить движение, развитие (до­ полнения, изменения) тех или иных актов, быстро отыскать нужную норму.

Субъектами административного права признаются лица и организации, которые в соответствии с установленными действующим законодательством нормами могут выступать участниками (сторонами) административных правоотношений. По российскому административному законодательству ими являются:

•граждане России;

•иностранные граждане и лица без гражданства;

•государственные органы, их структурные подразделе­ ния, предприятия, учреждения и иные государственные орга­

435

•общественные (негосударственные) объединения;

•служащие государственных органов и организаций, общественных (негосударственных) объединений;

•представители общественных формирований, наделен­ ные административными обязанностями и правами.

Как видно, субъектами административно-правовых от­ ношений могут быть индивиды и организации. При этом они объединены одним общим для них свойством — обладанием

административной правосубъектностью, позволяющей раз­ личать момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений:

•российские граждане — с момента рождения;

•иностранные граждане и лица без гражданства — с момента пересечения ими государственной границы Российс­ кой Федерации, т. е. нахождения под ее юрисдикцией;

•юридические лица — с момента образования (регист­ рации) их в установленном порядке;

•государственные и общественные (негосударственные) служащие — с момента назначения их на соответствующую должность.

Необходимо различать понятия "субъект административ­ ного права" и "субъект административно-правовых отноше­ ний". Субъект административного права может быть опреде­ лен в нормах права общим образом, субъект же правоотно­ шения всегда конкретен. Кроме того, субъект права может относительно долго не вступать ни с кем в административ­ ные правоотношения, т. е. не быть в течение какого-то вре­ мени их субъектом. Субъекты административного права мо­ гут стать субъектами административно-правовых отношений, если имеют место: административно-правовые нормы, пре­ дусматривающие права и обязанности субъекта; админист­ ративная правоспособность и дееспособность субъекта; осно­ вание возникновения, изменения и прекращения правоотно­ шения. Административная правоспособность — установ­ ленная и охраняемая государством возможность субъекта всту­ пать в административно-правовые отношения. Администра-

436

тивная дееспособность — способность субъекта своими дей­ ствиями приобретать и создавать для себя юридические обя­ занности, реализовывать их в рамках конкретных админист­ ративно-правовых отношений и нести за них ответственность. Для граждан России административная дееспособность насту­ пает по достижении 16-летнего возраста. В качестве субъек­ тов административного права можно рассматривать Российс­ кую Федерацию, субъекты Российской Федерации, государ­ ственные и негосударственные организации. В этой роли они обладают административной правоспособностью, но в конк­ ретных административно-правовых отношениях они непосред­ ственно не участвуют. Административной дееспособностью обладают их органы исполнительной власти или управления. Стоит подчеркнуть, что субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отноше­ ний тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рам­ ках конкретных административно-правовых отношений. Для этого требуется, чтобы они были наделены административ­ ной право- и дееспособностью.

Совокупность установленных административным законо­ дательством прав и обязанностей, полномочия, гарантии их реализации и ответственность субъектов административного права образуют их административно-правовой статус. У каж­ дого такого субъекта, выступающего стороной в админист­ ративно-правовых отношениях, проявляются свои статусные характеристики и по объему, и по структуре, и по свой­ ствам образующих его элементов.

§ 3. Механизм и соотношение государственного управления

иисполнительной власти

Вюридической науке государственное управление тра­ диционно рассматривалось в монодисциплинарных рамках

437

административного права, а как термин широко использова­ лось в законодательстве многих стран, отечественной и зару­ бежной литературе. В настоящее время административноправовая теория испытывает серьезные трудности в опреде­ лении базового для нее понятия "государственное управле­ ние". Эта теоретико-методологическая проблема имеет клю­ чевое значение для всей государственно-правовой жизни. Она связана с тем, что, в отличие от советской конституции, ныне действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) не содержит в своем тексте такого понятия, как считают ее создатели, по принципиальным основаниям. В тексте Феде­ рального конституционного закона "О Правительстве Рос­ сийской Федерации" от 17 декабря 1997 г. термин "государ­ ственное управление" также не применяется. Подобная за­ конодательная новелла для российского права имеет осново­ полагающее значение, предопределяя дальнейшее развитие административно-правовой науки и практики.

Оценка современного состояния административного пра­ ва и одноименной отрасли российского законодательства по­ зволяет констатировать, что ни в среде ученых, ни в среде законодателей нет единства не только в определении самого понятия "государственное управление", но и в отношении к функциям государства в связи с осуществлением государствен­ ной власти и управления в современных условиях обществен­ ного развития. Несмотря на конституционное забвение, госу­ дарственное управление находит регламентацию во многих законах, а в некоторых кодексах вместе с тем устанавлива­ ется и система органов исполнительной власти для осуществ­ ления государственного управления в соответствующих об­ ластях и сферах. Здесь отмечаются три различные позиции.

Первая заключается в отстаивании того принципиально­ го обстоятельства, что "государственное управление и осу­ ществляющие его государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти" и что "вме­ сто термина "государственное управление" стал употребляться иной — "исполнительная власть", "а органы исполнительной

438

власти по существу являются органами государственного управления"1 . Некоторое подтверждение подобных взглядов просматривается и в ряде законодательных актов и докумен­ тов структур самой исполнительной власти2. Вместе с тем сторонники этой позиции отмечают, что "исполнительная власть не тождественна государственному управлению", а последнее есть "форма практической реализации исполни­ тельной власти в ее собственном смысле"3.

Вторая позиция сводится к замене термина "государствен­ ное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Так, в Положении об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее нахо­ дившихся во владении сельскохозяйственных организаций, федеральные структуры, имеющие к этому отношение, на­ зываются в усеченном виде — "органами управления" лес­ ным хозяйством, сельским хозяйством. Аналогичная ориен­ тация прослеживается в Положении об аренде участков лес­ ного фонда4.

Третья позиция заключается в радикальном пересмотре содержания понятия "государственное управление" либо даже в отказе от него. В частности, некоторые авторы предлагают ограничить государственное управление пределами "государ­ ственно-аппаратной среды", считая, что "такое управление складывается во всех ветвях государственной власти", не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру".5 В рамках этой позиции предлагается "развести категории уп­ равления и исполнительной власти по наиболее характер­ ным их признакам и на основе сравнительного анализа выяс­ нить сущность государственного управления, его место в

1Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М. 1996. С. 9, 12, 17.

2См., например: Водный и Лесной кодексы РФ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 1997. № 5 . Ст. 610.

439

современном устройстве государства и его будущее". В ре­ зультате же делается вывод о том, что "термин "государ­ ственное управление" постепенно исчезнет из лексикона рос­ сийского права"1 .

Нетрудно заметить, что сторонники первых двух пози­ ций сводят все дело к формально-терминологической интер­ претации государственного управления и исполнительной власти, а третьи и вовсе настроены решительно, отрицая в недалекой перспективе сам факт существования государствен­ ного управления в качестве основной функции государства. Высказана также и такая точка зрения, согласно которой представляется, что "в стремлении уйти от глобального го­ сударственного воздействия на развитие экономики законо­ датель отказался от административно-правового и социаль­ ного понимания термина "управление" и принял его толкова­ ние в узком гражданско-правовом смысле применительно к сфере государственной собственности"2. Однако представля­ ется, что не все столь однозначно в судьбе такого сложно­ го, весьма масштабного и многомерного социального фено­ мена, каким является государственное управление.

Конституция РФ гарантирует право граждан России "уча­ ствовать в управлении делами государства как непосредствен­ но, так и через своих представителей" (ч. 1 ст. 32)3. Данное конституционное положение непосредственно вытекает из ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Междуна­ родного пакта о гражданских и политических правах. Его ре­ ализация является выражением суверенитета народа и фор-

1 Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2. С. 14—22.

2Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. Я. Л. Бачило. — М., 1998. С. 63; Хаманева Н. Ю. Актуальные про­ блемы развития собственности // Институты административного права (Тре­ тьи Лазаревские чтения) // Государство и право. 1999. № 10. С. 6.

3Собственно, примененную в данной статье Конституции РФ терминоло­ гию "управление делами государства" следует считать тождественной тер­ мину "государственное управление".

440