Правоведение задание / Учебник правоведение / Правоведение ред Козбаненко

Подобный подход нисколько не противоречит ч. 3 ст. 55 Кон­ ституции РФ, где говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным за­ коном. Применение мер дисциплинарных взысканий к госу­ дарственным и муниципальным служащим не влечет измене­ ний их общегражданского статуса, поскольку никак не мо­ жет ограничить их конституционные права и свободы. В дан­ ном случае привлечение к дисциплинарной ответственности может вызывать изменения в должностном статусе (приме­ нение такой меры, как увольнение) либо в индивидуальном статусе (замечание, выговор). Очевидно, что меры дисцип­ линарного взыскания, установленные для государственных и муниципальных служащих, преследуют цели поддержания государственной дисциплины и надлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей.

Актуальность нынешнего этапа правового обеспечения реформирования государственной и муниципальной служб отражает насущная потребность приведения объема и содер­ жания всей совокупности статусформирующих элементов го­ сударственных и муниципальных служащих в полное соот­ ветствие с требованиями совершенствования государствен­ ного и муниципального управления в целях укрепления рос­ сийского государства, обеспечения эффективного функцио­ нирования его институтов и поступательного развития граж­ данского общества.

Общее и особенное в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих по федеральному законодательству

Правовой статус федерального государственного служа­ щего регулируется нормами федерального законодательства, а правовой статус служащего субъекта Российской Федера­ ции состоит из двух частей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус гражданского служащего независимо от видов и уровней гражданской служ­ бы; 2) норм закона о государственной гражданской службе

471

соответствующего субъекта Российской Федерации, которые на основе федерального закона определяют статус граждан­ ского служащего данного субъекта Российской Федерации, дополняя его собственными нормами с учетом местных осо­ бенностей. Правовой статус муниципального служащего вклю­ чает нормы федерального, регионального законодательства и нормы, которые содержатся в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Здесь надо иметь в виду, что на региональном уровне, а нередко и на местном уровне вместе с государственными органами, создаваемыми непо­ средственно самими субъектами Российской Федерации, дей­ ствуют территориальные органы федеральных органов. Сле­ довательно, в субъектах Российской Федерации имеются го­ сударственные гражданские служащие, обладающие в од­ ном случае статусом федеральных гражданских служащих, а в другом — региональных.

Анализ федерального законодательства об основах госу­ дарственной и муниципальной служб приводит к заключению о необходимости отметить целый ряд характерных особенно­ стей общих для государственных и муниципальных служа­ щих, которые оказывают влияние на их правовое положе­ ние, принципиально отличаясь от особенностей правового положения иных категорий служащих и работников. К тако­ вым относятся: необходимость наличия гражданства Россий­ ской Федерации (ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 7); исполнение полномочий по замещению должностей государственной и муниципаль­ ной службы, учрежденных соответственно в государствен­ ных органах либо органах местного самоуправления (ч. 1 ст. 3

ич. 1 ст. 7); обязательность соответствия государственных и муниципальных служащих квалификационным требованиям (ч. 3 ст. 6 и ч. 1 ст. 9); предельный возраст нахождения на государственной и муниципальной службах (ч. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 25 и ч. 1 ст. 20'); наличие профессионального образования (п. 1 ч. 3 ст. 6, ч. 4 ст. 6 и ч. 1 ст. 9); регламентация прохожде­ ния государственной и муниципальной служб — конкурс (ст. 22

и— см. примеч.), испытание (ст. 23 и — см. примеч.), квали­ фикационный экзамен (ч. 1 ст. 7 и ч. 1 ст. 9), аттестация (ст. 24

472

ич. 1 ст. 9), повышение квалификации (п. 8 ч. 1 ст. 8 и — см. примеч.); специальные режимы — правовых ограничений (ст. 11, 12 и ст. 11, 12), дисциплинарной ответственности (ст. 14

ист. 14) и др.; внепартийность и внерелигиозность осуществ­ ления государственной и муниципальной службы (п. 11 ст. 5, п. 12 ч. 1 ст. 11 и п. 9 ст. 5, п. 11 ч. 1 ст. 11); получение денежно­ го содержания из средств государственного бюджета (феде­ рального — для федеральных государственных служащих и регионального — для государственных служащих соответству­ ющего субъекта федерации) либо из средств местного бюд­ жета — для муниципальных служащих (ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 7, ст. 16); размеры денежного содержания государственных и муниципальных служащих определяются федеральными за­ конами, законами субъектов федерации и нормативными пра­ вовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 17 и ст. 16); наличие квалификационных разрядов у государствен­ ных и муниципальных служащих и их соответствие (ст. 7 и ст. 9); регламентация отпуска (ст. 18 и ст. 17); пенсионное обес­ печение не только самих государственных, муниципальных служащих, а при определенных обстоятельствах и членов их семей (ст. 19 и ст. 18); приравнение стажа государственной и муниципальной службы (ч. 1 ст. 20 и ч. 2 ст. 19); дополнитель­ ные основания прекращения государственной и муниципаль­ ной службы (ч. 2 ст. 25 и ч. 1 ст. 20'); необходимость соблюде­ ния государственной и иных охраняемых законом тайн (п. 8

ст. 10, п. 4 ст. 25 и ч. 1 ст. 20').1 Предусмотренные ФЗ "Об

1 В скобках перед союзом "и" постатейная нумерация указана по ФЗ "Об основах ГС РФ", после — по ФЗ "Об основах МС в РФ". Ссылка "см. при­ меч." указывает на то, что данные вопросы регулируются не ФЗ "Об осно­ вах МС в РФ", а нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, например, замещение муниципальных должностей по конкурсу предусмотрено статьей 27 Закона Воронежской области "О муни­ ципальной службе в Воронежской области" от 15 апреля 1996 г. // Комму­ на. 1996. 23 апреля; прохождение испытания при замещении муниципаль­ ной должности муниципальной службы регламентируется статьей 15 Зако­ на города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. № 24. // Ведомости Московской Думы. 1998. № 11; в статье 25 того же закона содержатся нормы о повышении квалификации, переподготовке и стажировке муниципального служащего города Москвы.

473

основах ГС Р Ф " процедуры прохождения государственной службы, такие как конкурс на замещение вакантной долж­ ности, испытание, квалификационный разряд, квалифика­ ционный экзамен, на военнослужащих не распространяется.

Социально-правовые характеристики статуса государственных и муниципальных служащих

Для сравнения социально-правовых характеристик ста­ туса государственных и муниципальных служащих, которые также имеют общее и особенное, воспользуемся некоторыми положениями, данными в научной литературе о государствен­ ной службе1. На их основе выведем как общие черты, прису­ щие социально-правовому статусу государственных и муни­ ципальных служащих, так и отличающие их особенности. Итак, социально-правовой статус государственного и муни­ ципального служащего предполагает следующие признаки. Во-первых, непосредственную причастность по роду своей работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятель­ ности органов государственной власти либо органов местного самоуправления, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части (в территориальном либо социальном аспектах). Во-вторых, на­ личие у государственных и муниципальных служащих пра­ вомочий и возможности выступать в пределах своей компе­ тенции от имени государственного органа либо от имени му­ ниципального органа, представляя в первом случае государ­ ственный интерес, а во втором — муниципального образова­ ния. В-третьих, сочетание строгой нормативной регламенти­ рованности служебной деятельности в формально-процедур­ ном отношении с довольно широкими возможностями приня-

1 См.: Государственная служба. Комплексный подход. / Под ред. А. В. Обо­ лонского. — М., 1999. С 32—33.

474

тия волевых решений на основе субъективной интерпрета­ ции как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм. В-четвертых, принадлежность к особой профессиональ­ но-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных фактом службы в орга­ нах публичной власти, с отличием только в их организацион­ но-правовых формах: государственных либо муниципальных органах. Как справедливо подчеркивает профессор А. В. Обо­ лонский, наличие у принадлежащих к данной группе лиц определенных властных полномочий предполагает тем самым более значительные, нежели у подавляющего числа их со­ граждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние1.

Статусные особенности государственных и муниципальных служащих в региональном законодательстве

Общие и специфические черты, присущие правовому статусу государственных и муниципальных служащих, наи­ более характерно проявляются в законодательстве субъек­ тов Российской Федерации. Нельзя не признать, что одна из ведущих тенденций правотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам государственной и муниципальной службы выражается в серьезном внимании к правовому ста­ тусу государственных и муниципальных служащих. К насто­ ящему времени в подавляющем большинстве субъектов Рос­ сийской Федерации приняты и действуют собственные зако­ ны по вопросам государственной службы, находящимся в их ведении, а также законы о муниципальной службе. Необхо­ димо отметить, что особенности регулирования правового положения государственных и муниципальных служащих

1 См.: Государственная служба. Комплексный подход. / Под ред. А. В. Обо­ лонского. — М., 1999. С. 32—33.

475

определяют те нормативные положения, которые самостоя­ тельно вводятся региональным законодательством, либо те нормативные положения законодательства субъектов Россий­ ской Федерации, которые развивают и конкретизируют об­ щие нормы федерального законодательства. Большинство из региональных законов о муниципальной службе было изда­ но после принятия ФЗ "Об основах МС в РФ".

В некоторых субъектах Российской Федерации государ­ ственная и муниципальная службы регулируются одним за­ конодательным актом и даже кодексом1. Представляется, что регулировать одним актом самостоятельные институты госу­ дарственной службы и муниципальной службы неправомерно. К тому же, с точки зрения юридической природы кодифици­ рованного акта и вообще субординации нормативных право­ вых актов, это является нонсенсом. Субъекты Российской Фе­ дерации не должны принимать кодифицированные акты по предметам совместного ведения с федерацией, особенно при наличии общефедеральных основ, так как это исключитель­ ная прерогатива федерального законодателя. То же отноше­ ние можно высказать и относительно Кодекса о муниципаль­ ной службе Чукотского автономного округа. Ведь когда зако­ нодатель одного субъекта Российской Федерации вторгается в компетенцию федерального законодателя, он совершенно безосновательно умаляет компетенцию всех других субъек­ тов Российской Федерации.

Сравнительный анализ регионального законодательства о государственной и муниципальной службах позволяет сде­ лать вывод о том, что определяемый в нем комплекс общих прав и обязанностей государственных и муниципальных слу­ жащих практически полностью, за редким исключением, со­ впадает с соответствующим комплексом прав и обязанностей, закрепленных федеральным законодательством. При этом ФЗ "Об основах МС в Р Ф " не содержит перечня прав и обязанно­ стей муниципальных служащих, предоставляя субъектам

1 См.: Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной служ­ бе.

476

Российской Федерации самостоятельно определять содержа­ ние этого перечня. Практически во всех региональных зако­ нах о муниципальной службе устанавливаются права муни­ ципальных служащих на основе ФЗ "Об основах ГС РФ", оговаривая, что их перечень не является исчерпывающим. Почти все региональные законы закрепляют положения о том, что уставами муниципальных образований, норматив­ ными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть установлены иные права муниципальных служа­ щих, не противоречащие федеральному и региональному законодательству.

Для уяснения особенностей правового статуса государ­ ственных и муниципальных служащих интерес представляет институт присяги гражданина при поступлении на государ­ ственную службу, закрепленный в законодательстве некото­ рых субъектов Российской Федерации. Институт присяги пре­ дусмотрен, например, Уставом Свердловской области, зако­ нами о государственной службе Республики Татарстан (ст. 19), Иркутской области (ч. 1 ст. 68), Республики Марий Эл (ст. 19), Республики Саха (Якутия) (ст. 19), Омской области (ч. 1 ст. 24)1. Правовое значение принятия гражданином присяги при по­ ступлении на государственную службу выражает особый пуб­ лично-правовой характер взаимоотношений, в которые всту­ пает гражданин с государством. Институт присяги, извест­ ный еще законодательству Российской империи, призван за­ крепить отношения, которые связывают чиновника публич­ ным обещанием долга и верности конституционному строю, служению общественным и государственным интересам. При­ нятие присяги при поступлении на муниципальную службу федеральным законодательством не предусмотрено. И это резонно: целесообразно присягать на верность государству в

1 См.: Областная газета. (Свердловск). 1994. № 13-03. 16 декабря; Известия Татарстана. 1994, 26 апреля; Ведомости Законодательного собрания Иркут­ ской области. Вып. 16. — Иркутск. 1995; Собрание законодательства Респуб­ лики Марий Эл. 1995. № 2. Ст. 176; Сборник законов Республики Саха (Яку­ тия). 1993; Ведомости Законодательного собрания Омской области. 1996. № 3. Ст. 263.

477

интересах служения обществу в целом, а не отдельной само­ управляемой местности.

Региональное законодательство о государственной служ­ бе предусматривает для государственных служащих ряда субъектов Российской Федерации институт отставки1, учи­ тывая положения п. 8 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ". Обзор нормативно-правовых положений, формирующих институт отставки государственных служащих субъектов Российской Федерации, приводит к заключению о том, что во многом они совпадают с теми нормами об отставке, которые были предусмотрены п. 33 Положения о федеральной государствен­ ной службе от 22 декабря 1993 года, ныне уже не действую­ щим2. Например, основаниями для отставки государственно­ го служащего по Закону Омской области (ст. 31) могут явить­ ся: достижение государственным служащим предельного воз­ раста для нахождения на государственной службе; заявле­ ние государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основа­ ниях; инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе; личная просьба государственного служащего, обусловленная семейными обстоятельствами; временная отставка государ­ ственного служащего с направлением его в резерв государ­ ственной службы; инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную долж­ ность, в связи с несогласием с решениями и действиями госу­ дарственного органа или вышестоящего для него руководи-

1 Институт отставки предусмотрен в законах о государственной службе Крас­ нодарского края, Приморского края, Хабаровского края, Кабардино-Бал­ карской Республики, Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Амурской, Челябинской, Костромской, Омской, Псковской, Рязанской, Са­ халинской, Магаданской, Свердловской, Ивановской, Волгоградской, Воло­ годской, Тульской, Ярославской, Оренбургской, Московской областей и др. 2 См.: Указ Президента РФ "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" № 2267 от 22 декабря 1993 г. в редакции Указа Президента РФ от 9 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 2; 1995. № 33. Ст. 3358.

478

теля; ликвидация государственной должности, замещаемой государственным служащим. При принятии решения об от­ ставке по трем последним основаниям государственному слу­ жащему за счет средств бюджета соответствующего субъек­ та Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содержания до устройства на новое место служ­ бы (работы). Следовательно, сама по себе отставка государ­ ственного служащего есть не что иное, как юридическая форма прекращения им государственно-служебных отноше­ ний по личным мотивам, причем, как правило, социальнополитического свойства.

Публично-правовой характер взаимосвязи чиновника и государства, равно как и публично-правовой характер раз­ рыва этой взаимосвязи, опосредуемые институтами присяги и отставки, подчеркивают специфику и социальную важность государственно-служебных отношений, которые не могут быть отождествлены с частноправовыми отношениями между ра­ ботником по обычному найму и работодателем.

Направления совершенствования правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих в контексте реформ

Выявление общего и особенного в статусе государствен­ ных и муниципальных служащих, вероятно, приводит к не­ которым заключительным, но отнюдь не окончательным, выводам. Общее и особенное в правовом обеспечении статуса государственных и муниципальных служащих проявляется в одних и тех же его сущностных признаках, структурных элементах и социально-правовых характеристиках. Государ­ ственная и муниципальная службы имеют единую публичноправовую природу, детерминируемую необходимостью реа­ лизации властно-управленческих функций органов государ­ ства и самоуправляемых муниципальных образований в ин­ тересах социального развития. Из этого же проистекают и различия, которые необходимо учитывать в правовом обес-

479

печении этих видов публичной службы и соответственно ста­ туса, принадлежащего данным категориям служащих. Объ­ единяющий фактор их статуса выражается в том, что его структуру образуют однотипные элементы: права, обязанно­ сти, ограничения, гарантии, обеспечение, поощрения, ответ­ ственность. Отличия проявляются через наполнение струк­ турных элементов статуса нормативным содержанием, позво­ ляющим эффективно реализовывать должностные полномо­ чия по обеспечению функционирования государственных и муниципальных органов. Следовательно, в правовом обеспе­ чении статуса государственных и муниципальных служащих должны учитываться как общие, так и особенные аспекты, в одних случаях объединяющие, а в других различающие эти виды публичной службы, которые заключаются в юридичес­ ки значимых основаниях. Представим их в табличной форме (см. таблицу).

Важно обратить особое внимание на то, что было бы ошибкой оставить правовое обеспечение государственной службы в отрыве от муниципальной службы. Совершенно ясно, что без укрепления их единства в осуществлении при­ сущих им наиважнейших социальных функций реализации государственного и муниципального управления невозможно достичь целей эффективного функционирования государства и развития общества. Правовое обеспечение государственной службы должно базироваться на общих основаниях с право­ вым обеспечением муниципальной службы, но, разумеется, с учетом признания присущего им своеобразия. Разрешение данной проблемы находится в русле преодоления противоре­ чий толкования российского законодательства. Так, если по одним нормам Конституции РФ органы местного самоуправ­ ления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), то согласно толкованию других ее положений орга­ ны государственной власти вправе регулировать местное са­ моуправление, а в нем и муниципальную службу (ч. 1 ст. 72, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 132). Таким образом, если муниципальная служба не признается действующим российским законода-

480