Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
Межрегиональные
исследования
в общественных науках
Министерство
образования и науки
Российской
Федерации
ИНО-Центр
(Информация. Наука.
Образование)
Институт имени
Кеннана Центра
Вудро Вильсона
(США)
Корпорация Карнеги
в Нью-Йорке (США)
Фонд Джона Д.
и Кэтрин Т. МакАртуров
(США)
1
2
Данное издание осуществлено в рамках программы
«Межрегиональные исследования в общественных науках»,
реализуемой совместно Министерством образования и науки РФ,
«ИНО-Центром (Информация. Наука. Образование)»
и Институтом имени Кеннана Центра Вудро Вильсона
при поддержке Корпорации Карнеги в Нью-Йорке (США),
Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров (США).
Точка зрения, отраженная в данном издании,
может не совпадать с точкой зрения доноров
и организаторов Программы.
Миграционная
политика в регионах
Российской Федерации:
законодательство
и правоприменительная практика
Калининград
Издательство РГУ им. И. Канта
2009
Российский государственный университет им. И. Канта
Балтийский межрегиональный институт общественных наук
«Россия и Европа: прошлое, настоящее, будущее»
5
6
УДК 325.1(094.1)
ББК 60.8
67.401.21
М576
Печатается по решению Научного совета
программы «Межрегиональные исследования в общественных науках»
М576
УДК 911.3:339 (470.26)
ББК 26.89(я73)
Книга распространяется бесплатно.
Коллектив авторов, 2009
АНО «ИНО-Центр (Информация.
Наука. Образование)», 2009
Миграционная политика в регионах Российской Федерации:
законодательство и правоприменительная практика / под ред.
А. В. Косса, Л. Л. Емельяновой. — Калининград: Изд-во РГУ
им. И. Канта, 2009. — 227 с.
ISBN 978-5-9971-0037-7
Представлены материалы, характеризующие миграционную политику в субъектах
Российской Федерации. Специалисты описывают юридические, экономические, политологические аспекты миграционной политики в Амурской, Иркутской, Калининградской, Ростовской и Саратовской областях.
Предназначен для специалистов в области права, историков, географов, предста-
вителей законодательной и исполнительной власти, занимающихся вопросами реализации миграционных программ в регионах.
ISBN 978-5-9971-0037-7
Редакционная коллегия:
А. П. Клемешев, ректор РГУ им. И. Канта (председатель)
В. Г. Барановский, заместитель директора Института мировой экономики и
международных отношений (ИМЭМО) РАН (Москва)
В. С. Корнеевец, административный директор БалтМИОНа РГУ им. И. Канта
С. В. Кортунов, профессор Академии военных наук РФ (Москва)
А. Ю. Мельвиль, профессор ГУ-ВШЭ
Г. М. Федоров, проректор по научной работе РГУ им. И. Канта
А. Е. Шаститко, профессор МГУ им. М. Ломоносова (Москва)
Косс А. В., Емельянова Л. Л. Введение ...................................................
4
Рыжова Н. П. Региональная миграционная политика в Амурской
области ......................................................................................................
11
Григоричев К. В., Пинигина Ю. Н. Региональная миграционная политика в Иркутской области
37
Игнатова Е. И. Классификация методов регулирования миграционных процессов и их особенности в Иркутской области
73
Емельянова Л. Л. Косс А. В. Региональная миграционная политика в
Калининградской области .......................................................................
92
Гуль Н. В., Долгих Т. Н., Косс А. В. Защита прав мигрантов Уполно-
моченным по правам человека в Калининградской области. Обзор
практики судов Калининградской области по «миграционным де-
лам» за 2002—2008 гг. ............................................................................
130
Емельянова Л. Л. Складывающиеся практики адаптации переселен-
цев на территории Калининградской области .......................................
149
Черкашина О. А. Миграционная ситуация в Ростовской области и
вопросы региональной миграционной политики ..................................
170
Трошина Н. В. Миграционная политика в Саратовской области в
контексте региональных интересов: основные задачи и приоритеты
192
Ушакова Н. В. Оценка неформальных практик региональных орга-
нов власти в сфере миграционной политики (на примере Саратов-
ской области) ............................................................................................
201
Об авторах .................................................................................................
220
Содержание
3
Введение
В последние годы в России произошла определенная либерализация миграционной политики. Либерализация была обусловлен в
первую очередь сложившимся в экономике страны резким дефицитом ресурса труда, вызванным вступлением России в период
длительного сокращения численности населения трудоспособного возраста. Фактор миграционного прироста стал основным для
удовлетворения спроса растущей экономики. В короткие сроки
были внесены изменения в федеральное законодательство, которое усиливало иммиграционный компонент проводимой политики. В регулировании миграционных потоков запретительные и
ограничительные меры стали постепенно заменяться на разрешительные и уведомительные. К настоящему времени Российской
Федерацией подписан ряд международных соглашений, принято
значительное количество нормативно-правовых документов, заложивших основы правового регулирования миграционных процессов, федеральной миграционной политики, ориентированной
на привлечение и адаптацию как постоянных, так и временных
трансграничных мигрантов. Для проведения этой политики создаются и реформируются новые институты, обретают новые
функции и прерогативы старые. Можно говорить и о формировании системы инновационных миграционных практик.
Однако столь быстрая динамика изменения миграционного
законодательства выявила и массу острых и пока не решенных
4
вопросов. Один из них — разграничение компетенций между федеральным центром и субъектами федерации. Усиление «вертикали власти» поставило регионы в совершенно новые правовые
условия, в том числе и в сфере регулирования миграции. Ощутив
последствия нарастающей депопуляции, неблагоприятных миграционных трендов на фоне роста экономики, изменения ситуации на рынке труда, регионы России (в том числе к востоку от
Урала) в 2000-е годы вплотную столкнулись с необходимостью
выработки специфических, региональных инструментов и механизмов регулирования миграции, учитывающих специфику и интересы конкретного региона.
Но в новых условиях учет потребностей региона, специфики
его экономики, системы расселения и т. д. в выработке и реализации миграционной политики в ряде случаев оказался возможен
лишь на уровне правоприменительной практики. Более того, широкое воздействие миграции на социально-экономические процессы в регионах привело к формированию региональных ком-
плексов практик — как на уровне региональных органов госу-
дарственной власти, так и муниципалитетов, прежде всего, в
крупнейших городах. Формирование подобных комплексов практик является, пожалуй, одним из интереснейших аспектов в современной миграционной проблематике. Если региональная миграционная политика 90-х годов интересна в контексте включения регионов в систему трансграничных миграций, качественно
новую миграционную ситуацию в условиях правового вакуума,
то 2000-е годы интересны как время поиска возможностей для
реализации интересов регионов в условиях выстраивания общегосударственной миграционной политики. В этом смысле можно
говорить о региональной миграционной политике. Изучение ее
правовых пределов, реально сложившихся практик, деятельности
властных институтов регионального уровня — это вопросы, с
одной стороны, чрезвычайно важные и актуальные, а с другой —
почти не исследованные.
Значительную роль в определении миграционной политики
сыграли отечественные исследователи в области политологии,
экономики, права, географии. Большое внимание уделялось данной проблематике при осуществлении законотворческого про-
5
цесса1. Долгое время исследователи полемизировали в принципе:
возможна ли в рамках конституционного поля миграционная политика на уровне субъекта Российской Федерации? Конституция
не давала четкого ответа. Указ Президента РФ от 03.06.1996
№ 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» подошел к определению роли миграционного регулирования как важного элемента в решении социальнодемографических проблем (разд. 4.1: «Особое место в региональной социальной политике занимают проблемы демографии. Их
решение должно включать в себя: регулирование миграционных
процессов с учетом стратегических задач развития регионов и их
геополитического положения, сдерживание оттока населения из
северных и восточных районов страны; регулирование потоков
вынужденных мигрантов и беженцев, создание условий для их рационального размещения на территории Российской Федерации»).
В течение последних полутора десятилетий на уровне федерального центра был принят ряд важных документов, определивших роль и место региональной миграционной политики в
политике государства2.
1
См., например: Гольдин Г. Г. Миграция населения: проблемы полити-
ко-правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2001;
Мукомель В. И. Миграционная политика: взаимодействие федерального
центра и регионов (статья). URL: http:www/migrocenter. ru; Зайончков-
ская Ж. А. Значение иммиграции для будущего России. URL:
http//migrocenter. ru/publ/konfer/m_mos03/php; Степенко В. Е. Основные
направления миграционной политики России на современном этапе //
Миграционное право. 2006. № 1; Кондрашина К. П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной
политики России // Право и политика. 2007. № 6; Автономов А. С., Гав-
рилова И. Н. Проблемы миграционной политики в современной России
// Миграционная политика и связи с соотечественниками: материалы
парламентских слушаний. М., 2007; Гаврилова И. Н. К проблеме государственной миграционной политики в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 8; Хабриева Т. Я.
Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
2
См., например: Указ Президента РФ от 09.08.1994 г. № 1668 (ред. от
13.06.1996) «О федеральной миграционной программе»; Постановление
Правительства РФ от 10.11.1997 г. № 1414 (с изм. от 30.12.2000) «О федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы»: важным
6
Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе
с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») сформировал новую повестку
дня в сфере миграции, и формально не только позволил, но и обязал региональные власти разработать и внедрить в практику конкретные региональные механизмы регулирования миграционных
процессов. Программа добровольного переселения является сейчас единственным системным опытом реализации региональной
миграционной политики в Российской Федерации.
Мониторинг и анализ реализации Программы в различных
регионах страны имеет не только прикладное значение (хотя и
это чрезвычайно важно). Это важный инструмент анализа тенденций развития российского федерализма, для прогнозирования
миграционной политики в стране, для разработки рекомендаций
по совершенствованию миграционной политики на уровне конкретного региона.
В целом предварительное осмысление представленных в
сборнике материалов позволяет сделать следующие выводы:
— к сожалению, Программа содействия добровольному переселению соотечественников до сих пор не стала определяющим
фактором регулирования миграционных потоков между Россией
и соседними странами;
— в то же время двухлетнее действие федеральной Программы и соответствующих региональных программ позволило наработать важный опыт, выражающийся в создании инновационных
механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по миграционной проблематике, в привлечении федерального финансирования, в освоении новых методов работы с
переселенцами (создание соответствующей правовой и социальной инфраструктуры, community management и т. д.).
приоритетом выступает разработка региональных и межрегиональных
программ в сфере миграции и организация их выполнения; Концепция
регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р). Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7
Предлагаемый читателю сборник статей основан на результатах исследований по направлению «Региональная миграционная
политика: институты, законодательство и правоприменительная
практика» в рамках сетевого межрегионального проекта «Трансграничные миграции и принимающее общество: механизмы и
практики взаимной адаптации», руководитель д-р ист. наук,
проф. В. И. Дятлов (Иркутский государственный университет),
реализуемого при поддержке АНО «ИНО-Центр» в течение
2007—2008 годов. Участие в проекте приняли представители семи Межрегиональных институтов общественных наук (Балтийский, Воронежский, Дальневосточный, Иркутский, Ростовский,
Томский и Уральский), что обеспечило широкую географию исследовательских площадок: от Калининградской области до
Приморья.
При разработке стратегии проекта было решено отказаться от
единой для всех участников исследовательской модели и унифицированных методик и пойти от формулировки исследовательских проблем командами МИОНов в рамках единой концепции
проекта. В результате сформировалась сложная, модульная
структура проекта: он состоит из семи автономных подпроектов,
объединенных общей задачей и концепцией. Исследования по
каждому из них велись проблемно-тематической группой, включающей представителей нескольких МИОНов. Такой подход
обеспечил изучение выбранных аспектов общей проблематики
проекта на материале различных регионов и позволил выйти на
достаточно широкий компаративный анализ. Представляемый
сборник является одним из результатов этой большой работы,
включающей не только собственно исследовательскую часть, но
и серьезную коллективную экспертизу полученных выводов,
проводившуюся в рамках серии проектных семинаров в Иркутске, Екатеринбурге, Калининграде в 2007—2008 годах.
Тексты и материалы, вошедшие в сборник, написаны на основе исследований в Амурской, Иркутской, Калининградской,
Ростовской и Саратовской областях. Первые три региона являются субъектами Программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников. Репрезентативность исследования и ресурсы проекта предопределили выбор Саратовской и Ростовской областей в качестве дополнительных площа-
8
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]