Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
Помимо этого неформальные практики региональных органов
власти были направлены на принудительное расселение мигрантов в удаленных от Центра России районов — Нечерноземье,
южные районы Западной Сибири и Дальний Восток, которые малонаселенны. Мигранты неохотно заселяет эти территории и
стремятся в субъекты Федерации с благоприятными природными
условиями, экономически развитые, не столь отдаленные от своей родины. Также были выявлены неформальные практики, вызванные необходимостью ограничить мигрантам доступ в крупные города и расселить их в сельской местности, в вымирающие
деревни, где отсутствуют различные удобства — свет, газ. Респонденты отмечают, что органы власти не препятствуют приезду
в деревню на постоянное место жительства, даже помогают с
наймом жилья и работой. Деревни вымирают и нередко некому
работать, поэтому нам помогают».
Следующий этап кардинального изменения неформальных
практик начинается в 2000 году и характеризуется он ужесточением режима пребывания мигрантов в нашей стране: имеется в
виду не только на воспрепятствование их обустройству в российском государстве, но и их выдворение за пределы Российской
Федерации. Целью миграционной политики РФ этого периода
стало пресечение и борьба с нелегальной миграцией. В этой связи
был разработан план мероприятий и подписаны соответствующие
указы, например «О мерах по введению иммиграционного контроля» [11].
Неформальные практики данного этапа были направлены на
игнорирование интересов российских соотечественников, прибывших или только намеривающих прибыть в Россию. Результатом такой миграционной политики к середине 2003 года стало
сокращение притока русскоязычных иммигрантов в Российскую
Федерацию. Многие начали обратно выезжать за ее пределы,
причем не только в страны Запада, но и обратно в страны СНГ.
Основу неформальных практик региональных органов власти
стало составлять отношение к мигранту как врагу общества и государства, появились неформальные практики, ужесточавшие
требования к пребывающим мигрантам и их регистрации на территории региона. Так стали создаваться Центры депортации мигрантов, которые представляли собой учреждения для преступ-
209
ников. В подобных центрах мигранты могли находиться неограниченное количество лет, так как денег у них не было и региональное правительство также не располагало достаточным количеством средств для депортации мигрантов. Респонденты рассказывали об условиях нахождения в депортационных центрах, в
которых в одной комнате проживало до 16 человек, нередко с
открытыми формами различных заболеваний (туберкулез), в
крайне тяжелых санитарно-гигиенических условиях. Так, на территории Саратовской области был зафиксирован факт смерти
мигранта в депортационном центре от открытой формы туберкулеза [9]. Причинами выдворения мигрантов с территории России
или помещение их в депортационные центры являлись отсутствии справок о несудимости и / или о счете в банке.
Другие неформальные практики были связаны с изъятием
паспортов сотрудниками территориальных отделов УФМС России в некоторых регионах России, например в Саратовской области. При этом они не выдавали гражданам ни акта об изъятии
паспорта, ни любого иного документа, удостоверяющего личность. Несмотря на то что в соответствии с п.22 «Положения о
паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и
описания паспорта гражданина Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 г.
№ 828, запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации [12]. Также граждан не знакомили с заключением о результатах проведенной проверки, лишая их тем самым права на судебную защиту [13].
Изъятие паспортов представителями региональных органов
власти — одна из неформальных практик, борьба с которыми не
приводит ни к каким результатам. По мнению мигрантов, это самая сложная проблема, потому что от нее не застрахован никто,
поэтому в своих обращениях к Уполномоченному по правам человека заявители оценивают изъятие паспортов как личную катастрофу, предвидеть или предотвратить которую они не в состоянии [9]. Приобретя в свое время российское гражданство и получив удостоверяющие его документы, бывшие советские граждане
вправе рассчитывать на добросовестность и компетентность
должностных лиц, осуществлявших необходимые для этого про-
210
цедуры. На деле все происходит по-другому, органы государственной власти относятся к переселившимся соотечественникам
как к преступникам, подозревая их в нелегальном приобретении
российского гражданства [9].
Еще одной группой неформальных практик можно назвать
действия региональных органов власти, выдвигающих особые
требования при прохождении мигрантам медицинского обследования для получения или подтверждения гражданства РФ. Респонденты рассказывали о том, что затягивались сроки выдачи
различных справок, подтверждающих состояние их здоровья, что
им снова делали прививки, которые были сделаны в стране выезда и которые можно повторять только через 10 лет.
Принятие мер по сокращению неформальных практик, в частности обращение к Уполномоченным по правам человека в
Российской Федерации и их последующее обращение в прокуратуру, заставило региональные органы более внимательно следовать букве закона и обратить внимание на свои конкретные действия в сфере миграционной политики. Это способствовало сокращению количества неформальных правоприменительных
практик, но им на смену стали приходить другие неформальные
практики.
Появление этих практик можно связать со сферой коммуникаций, то есть неформальные практики из правоприменительной
сферы переключились на формирование общественного мнения у
принимающего сообщества по отношению к мигрантам. При
этом вместо того, чтобы активно разрабатывать специальные социальные программы, эффективно взаимодействовать с мигрантами, населением и бизнес-элитой, региональные органы власти
начали целенаправленно формировать образ мигранта как врага,
обузу, конкурента принимающему сообществу.
Через средства массовой информации руководители местной
исполнительной власти стали внушать населению отношение к
мигранту как к потенциальному преступнику, предоставлять
ложные сведения о количестве преступлений, совершаемых приезжими из стран дальнего и ближнего зарубежья. Так, анализ периодических изданий за 2005—2008 годы показал, что значительное количество статей, посвященных проблемам мигрантов и
миграционной ситуации, связаны с убийствами, воровством, уг-
211
розами российским гражданам со стороны мигрантов. Так, например, «Саратовская областная» газета значительное внимание
уделяла преступлениям, совершенным мигрантами из различных
республик бывшего Советского Союза: «Как гость из Казахстана
обокрал таможенника во время заполнения документов», как
«избили главу администрации Камышинского муниципального
образования» [14].
Особую группу представляют неформальные практики, вызванные необходимостью предотвратить прием на работу иностранных граждан. Например, предъявление требований к работодателям по оформлению пластиковых карт, штрафы за несвоевременное уведомление инстанций о приеме на работу мигрантов
(до половины миллиона рублей). При этом значительное число
неформальных практик было вызвано с «раздачей» квот, которые
неожиданно «заканчивались» на визовых трудовых мигрантах в
некоторых регионах, например Московской области. И это притом, что все прошедшие годы установленные квоты не были выбраны, согласно официальной статистике, даже наполовину [15].
Значительное количество неформальных практик региональных органов власти встречается на границах, основанием возникновения которых можно считать ограничение допуска к трудовой
деятельности мигрантов на престижные работы. Респонденты
описывали ситуации, с которыми они сталкивались. Один из мигрантов отмечал: «При пересечении границы РФ необходимо заполнять миграционную карту, в которой отмечается цель прибытия на территорию России. Если поставить цель — гостевая поездка, то за это деньги на границе не берутся, а если написать в
миграционной карте, что цель — устройство на работу, то те, кто
проверяют миграционную карту, берут с нас по 500 рублей. Поэтому я, приезжая в Россию, всегда отмечаю, что еду в гости,
чтобы у меня не забирали деньги, ведь квитанцию за них не выдают».
Региональные органы власти пытались ограничить доступ
беженцев и вынужденных переселенцев на получение пособия по
безработице, профессиональной переподготовке и повышению
квалификации. Социальные службы ссылались на отсутствие у
мигрантов регистрации по месту жительства, отказывали в осуществлении прав беженцев и вынужденных переселенцев.
212
И наконец, некоторые региональные правительства обязали
мигрантов, имеющих разрешение на временное проживание, все
равно получать разрешение на работу. Этого оказалось недостаточно, региональные органы власти стали выдвигать требования
к списку профессий и должностей, при которых допускается работа вне пределов того региона, на который выдано разрешение
на временное проживание.
Третий этап в становлении неформальных практик связывается с утверждением в 2003 году «Концепции регулирования миграционной политики в РФ», в которой рассмотрены социальноэкономические потребности российского государства и его субъектов; определены основные принципы функционирования миграционной политики РФ (недопущение дискриминации по национальному, расовому или религиозному принципу; квотирование приема беженцев и их временное размещение). В дополнение
к Концепции была разработана Государственная программа, направленная на помощь мигрантам из стран бывшего СССР в
адаптации на территории РФ (денежные субсидии, гарантированное предоставление работы и места проживания). Контроль государства в миграционной сфере за работодателем, отделение ФМС
от региональных органов власти, осознание социально-экономических интересов и последствий неэффективной миграционной
политики в прошлом и настоящем привели к появлению позитивных тенденций в неформальных практиках региональных органов власти. Подобный подход к миграционной политике постепенно ложится в основу неформальных практик, что подтверждают результаты проведенного исследования, показывающие,
что в настоящее время в неформальных практиках региональных
органов власти проявляются позитивные тенденции.
Начиная с 2004 года коренным образом изменилась государственная миграционная политика РФ, в ней стали разрабатываться меры по существенному упрощению процесса иммиграции и
содействию обустройства в России реэмигрантов. Это подтверждает выступление Б. Грызлова 14 декабря 2005 года на пленарном заседании Государственной думы, на котором говорилось о
разработке государственной программы переселения русскоязычного населения из стран СНГ и стран Балтии в Сибирь и на
Дальний Восток [16].
213
В 2006 году Государственная дума приняла новые поправки в
законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации» [17] и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [18]. В
них предлагается заменить уведомлением обязательную регистрацию иммигрантов по месту пребывания, запретить миграционным службам России отказывать в выдаче разрешений на работу,
а также отказаться от обязательных медицинских книжек и некоторых других документов.
Основным принципом функционирования неформальных
практик региональных органов власти нового этапа стал выступать принципы «мигрант нужен стране, региону», «мигрант способен решить социально-экономические проблемы страны, региона» и «защиты прав мигрантов». Основу деятельности региональных органов власти в этом направлении составляют возникающие юридические консультации для беженцев «Миграция и
право», правозащитного центра «Мемориал», распространяющих
свою деятельность на многие регионы России. Работа центров
направлена на анализ неформальных практик в сфере миграционной политики и механизмы борьбы с ними, нередко выработка
предложений для законодательных органов власти с целью закрепления их в нормативно-правовых актах. Особый интерес
представляет открывшийся в Интернете на сайте ФМС России
автоматический «Сервис проверки действительности паспортов
граждан Российской Федерации» [19]. Часть респондентов, которые воспользовались этой услугой, отмечают ее положительный
эффект, так как теперь любой желающий сможет в автоматическом режиме проверить подлинность своего паспорта гражданина
Российской Федерации, получив конкретный ответ: «паспорт
действителен», «недействителен» или «отсутствуют сведения»
[9]. По мнению ФМС России, такая услуга поможет всем заинтересованным лицам и организациям проверить любой паспорт, на
основе которого, например, совершаются юридические, финансовые, нотариальные операции или сделки. Эта неформальная
практика позволит избежать множества конфликтов, предотвратить коррупционные действия региональных органов власти, упростить процедуру подтверждения гражданства РФ без дополнительных финансовых, временных и иных затрат.
214
Реализация принципа «мигрант способен решить социальноэкономические проблемы» и защиты прав мигрантов стала возможной благодаря включению в деятельность региональных органов власти еще одного субъекта миграционной политики —
национальных сообществ и неполитических организаций, защищающих интересы представителей государств бывшего Советского Союза.
В результате этого права мигрантов стали защищать по двум
основным направлениям — регистрация и трудоустройство. Первое направление, связанное с регистрацией по месту пребывания,
стало достаточно серьезно прорабатываться Уполномоченными
по правам человека во всех регионах РФ. Так, в некоторых регионах, например в Саратовской области, стал функционировать
на постоянной основе Общественный совет по вопросам защиты
прав мигрантов, с которым сотрудничают около 40 общественных организаций. Цель работы Совета — помощь мигрантам по
оформлению статуса гражданина РФ и регистрации на территории области. В планах работы Совета — наиболее острые и наболевшие вопросы легализация граждан, приехавших на постоянное
проживание в РФ; нарушения прав человека при осуществлении
депортации граждан за пределы области и проблемы трудовой миграции, а также реализация Федерального закона о переселении
соотечественников и проблема национальных меньшинств [20].
Следует отметить, что органы власти впервые стали реализовывать неформальные практики, демонстрирующие равенство и
свободу всех граждан: и тех, кто является представителем принимающего сообщества, и тех, кто пребывает на территорию РФ
[21, с. 1]. Анализ кейс-стади показал, что в последнее время отношения между мигрантами и принимающим сообществом в Саратовской области постепенно изменяются, мигранты подчеркивают, что местное население все реже говорит «понаехали».
Многие из респондентов отмечают «душевность мигрантов», видят плюсы от их приезда: «у них товары подешевле и хорошего
качества», «я никогда не пробовала таких вкусных фруктов, к
тому же фрукты стали более доступные по ценам».
Существующие при Уполномоченных по правам человека
институты жалоб позволяют отстаивать права мигрантов. Например, большинство мигрантов, лишившихся российских паспор-
215
тов, крайне болезненно воспринимают предложение оформить
вид на жительство в Российской Федерации в качестве лица без
гражданства с последующим приобретением российского гражданства либо восстановление национального паспорта страны
исхода. Региональные органы власти и представители УФМС,
пытаясь помочь отдельным категориям социально незащищенных граждан (дети, старики, инвалиды, ветераны), в порядке исключения принимают единичные решения о приеме в российское
гражданство без истребования видов на жительство, приобщая к
делам о гражданстве заключения служебных проверок и сведений
о паспортах гражданина СССР, имевшихся у заявителей до их
ошибочного документирования паспортами гражданина Российской Федерации [20].
Неформальные практики по защите прав мигрантов прослеживаются в действиях Уполномоченных по правам человека в
различных регионах. Так, Уполномоченный по правам человека в
Саратовской области обратилась в адрес Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации В. П. Лукина, проинформировав его о проблеме, связанной с неудовлетворительной
работой Консульств стран гражданской принадлежности выдворяемых лиц. В. П. Лукин, разделяя озабоченность проблемой
оформления национального паспорта или свидетельства на въезд
(возвращение) в государство гражданской принадлежности либо
постоянного проживания иностранным гражданам и лицам без
гражданства, подлежащим административному выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации, обратился в МИД
России и МВД России с просьбой о проработке указанных вопросов [20].
Подобные неформальные практики региональных органов
власти стали приносить положительные результаты и оказывать
непосредственное влияние на проведение миграционной политики в регионе. Так, региональные органы власти стали вносить
предложения по улучшению положения мигрантов в регионе,
информировать их и разъяснять положения существующего законодательства прибывающим мигрантам; реализовывать попытки по оптимизации процессов адаптации мигрантов на территории Саратовской области вообще и отдельного района в частности; упрощать порядок принятия мигрантами гражданства РФ.
216
Помимо этого СМИ стали рассказывать о днях национальных
культур и фестивалях, которые выступают мощным инструментом для формирования толерантности принимающего сообщества и мигрантов. Так, анализ средств массовой информации за январь 2007 — август 2008 года показал, что на территории отдельных регионов, в частности Саратовской области, создана новая
культурная автономия — Казахская, проводятся различные национальные праздники — Курбан-байрам, в рамках которого оказывали материальную помощь всем малообеспеченным саратовцам, устроили праздник в женской колонии, провели вечер национальной кухни в общежитии [22, с. 1]. На праздновании года
семьи присутствовали все национальности — россияне узбекского происхождения, чеченские, чувашские и мордовские семьи и,
конечно, интернациональные семьи [23, с. 3].
Осознание органами власти ситуации, связанной с сокращением наплыва вынужденной миграции на территорию Саратовской области и востребованности в экономическом и демографическом потенциале мигрантов также трансформировало неформальные практики. Отсюда упор делается на защиту прав мигрантов в трудовой сфере. Впервые региональные органы власти
в некоторых субъектах РФ стали уделять внимание созданию миграционных бирж труда, адаптации мигрантов в трудовой деятельности, в частности предоставлять бесплатные языковые курсы, создавать льготные условия для крупных работодателей и
инвесторов, проводить работу совместно с национальными объединениями с прибывающими мигрантами, вплоть до проведения
миграционной амнистии.
Особого внимания заслуживают так называемые «магазины
квот», с помощью которых можно найти работу для значительно
большего количества мигрантов. Так, например, благодаря новой
системе квотирования объемов привлечения и использования
иностранной рабочей силы, с учетом экономической, демографической, социальной, криминальной и кадровой ситуации, в Саратовской области временную трудовую деятельность легально
осуществляют 6 350 иностранных граждан — это в 10 раз больше, чем в 2006 году. Для сравнения в Москве утверждена квота
на привлечение иностранной рабочей силы на 6 980 человек [24].
217
При этом не следует считать, что неформальные практики региональных органов власти вдруг стали «позитивными» и мигранты, прибывающие в различные регионы Российской Федерации, чувствуют себя как дома. Тенденция, наметившаяся в
2003—2005 годы по изменению отношения к мигрантам еще слабо проявляется, ее нужно укреплять. Государственная служба как
социально-политический институт трансформируется медленно и
для закрепления положительных тенденций необходимо время.
Если не будет существовать контроля со стороны гражданского
общества над органами власти, в лице национально-культурных
автономий, некоммерческих организаций, Общественной палаты,
то принцип «защиты прав мигрантов», который положен в основу
современной миграционной политики, может опять вернуться в
прежнее русло. Это подтверждает анализ кейс-стади, в которых
встречаются отдельные высказывания мигрантов о том, что миграционная политика РФ изменилась, стала более открытой и
благоприятной для мигрантов, При этом по-прежнему существуют неформальные практики региональных органов власти, демонстрирующие их воинствующий настрой по отношению к
бывшим соотечественникам и иным категориям мигрантов.
Список использованной литературы
1. О беженцах: федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред.
от 30.12.2006). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О вынужденных переселенцах: федеральный закон от
19.02.1993 № 4530-1(ред. от 18.07.2006). Доступ из справ.-правовой сис-
темы «КонсультантПлюс».
3. Соглашение стран СНГ от 24.09.1993 «О помощи беженцам и
вынужденным переселенцам» // Бюллетень международных договоров.
1995. № 5.
4. Об утверждении Положения о Федеральной миграционной
службе России: постановление Правительства Российской Федерации от
01.03.1993 г. № 173 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.
№ 25. Ст. 1422.
218
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]