Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
сколько для власти, но еще больше — для силовых ведомств, перед которыми вдруг возникла проблема контроля нахождения и
передвижения иностранцев по территории области, а следом —
Дальнего Востока и всей страны.
Осознав неадекватность преимуществ и недостатков безвизового обмена, правительство РФ 6 декабря 1993 года подписало
распоряжение о введении визового порядка въезда, выезда и
транзита через территорию РФ граждан КНР, имеющих заграничные общегражданские паспорта. Межправительственное соглашение «О визовых поездках граждан» было подписано 29 декабря в Москве и вступило в силу 28 января 1994 года. Этот год
был отмечен во всех регионах Дальнего Востока частыми рейдами силовых служб, в процессе которых китайцев, нарушающих
порядок пребывания на территории РФ, выявляли и выдворяли.
Но поскольку они приезжали по одноразовым паспортам, то это
не мешало им въезжать через короткий промежуток времени повторно.
Основная масса пересечений границы гражданами КНР приходилась на Приморский край, Амурскую и Читинскую области.
Однако интересно, что власти Приморского, а также Хабаровского краев приняли запретительные акты (ввели визовый порядок
въезда) до того, как это сделал федеральный центр. А вот власти
Амурской области совсем наоборот — приняли соответствующие
нормативные акты после того, как этого потребовал федеральный
центр. В октябре 1995 года был принят закон Амурской области
«О пребывании иностранных граждан на территории Амурской
области», в 1997 году в него были внесены поправки, ужесточающие контроль регистрации иностранцев, независимо от цели
приезда, включая требования по наличию подтверждений на право заниматься трудовой деятельностью. Изменения затронули и
иностранных туристов, для которых сроки пребывания на территории области определялись сроками приобретенного тура. В
ноябре 1998 года этот закон изменился повторно: иностранные
граждане, передвигающиеся по территории области, должны были уведомлять органы внутренних дел о планируемом отъезде и
прибытии в населенный пункт.
Продолжили борьбу с нелегальной миграцией и федеральные
власти. Согласно постановлению Правительства РФ от 08.09.1994 г.
19
«О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой
внешней иммиграции» в Амурской области «наряду с другими
двенадцатью регионами были созданы специальные центры по
временному размещению иммигрантов».
Определенный вклад в обозначение контуров миграционной
политики Амурской области внес федеральный закон от
24.11.1996 г. «Об основах туристкой деятельности в Российской
Федерации», принятый в 1996 году на федеральном уровне (несколько позднее на региональном уровне приняли свой законодательный акт). Остались возможности и для безвизовых поездок
для туристических групп (а не отдельных граждан) в рамках соответствующего соглашения 1992 года, что давало широкие возможности для приезда в область китайских торговцев, предпринимателей и работников, маскирующихся под «туристов».
В 2000 году было принято новое «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской
Народной Республики о безвизовых групповых туристических
поездках» (были определены срок безвизового туризма, размер
группы, продолжительность работы турфирмы на рынке). В результате безвизовый туризм ушел в прошлое и большая часть
китайцев стала въезжать в РФ по многократной визе по частному
приглашению. Появились соответствующие посреднические
структуры, предлагающие эти услуги.
Региональное законодательство не было «щедрым» на нормотворческие акты, затрагивающие миграционный вопрос. И либо
вскользь упоминали этот вопрос в документах по другим вопросам, либо даже не упоминали, но косвенно затрагивали. Постановления главы администрации «О стратегии экономического
сотрудничества Амурской области с субъектами Китайской Народной Республики» (1998), «Об утверждении правил въезда, передвижения и временного проживания иностранных граждан на
территории Амурской области» (1994), «О совершенствовании
работы пунктов пропуска через государственную границу, действующих на территории Амурской области, и мер по их дообустройству» (1997), «Об утверждении и деятельности территориально-экономических представительств администрации Амурской
области в г. Хэйхэ (КНР) и народного правительства г. Хэйхэ в
г. Благовещенске» (1994).
20
Нередко риторика региональных властей сводилась к тому,
чтобы проконтролировать и подкорректировать финансовые потоки, генерируемые на «китайских» рынках, завести их в бюджет
города (или области — по этому поводу велись отдельные «баталии»). В 2002 году областные и городские власти обсуждали «законность» пребывания китайских торговцев на территории области: «Тем более что федеральное законодательство действительно не запрещает иностранным туристам, имеющим коммерческую визу, совершать сделки купли-продажи. Это обстоятельство подтверждается тем, что китайские граждане по коммерческим визам торгуют во многих регионах РФ. Получается, что, к
примеру, в Красноярском или Хабаровском крае это законно, а в
Амурской области нет?» [12]. В результате этих обсуждений торговля на рынках области была ограничена постановлением главы
администрации «Об упорядочении торговой деятельности иностранных граждан на рынках Амурской области» [3]. Губернатор
Коротков так прокомментировал документ: «Идеология постановления проста: деньги в бюджет, а не в карман… Каждый китаец должен быть на счету. Мы должны знать, какой товар он
привез, сколько заработал, куда ушли деньги. А не так: пришел,
неизвестно что продал, со «смотрящим», с «крышей» рассчитался
— и слинял» [5]. В рамках этого Постановления для легализации
деятельности китайским предпринимателям рекомендовалось
«трудоустроиться» в российскую фирму.
Муниципальные органы власти категорично отвергали разумность этого законопроекта. Вот официальное мнение городских властей: «Масса китайских туристов занимается торговлей,
что обеспечивает более чем десятую долю всех доходов городского
бюджета. Если прибавить сюда доходы предприятий, в частности
рынка от аренды торговых мест, то это будет 150 млн руб. в сумме
всего города. Сегодня ситуация усложняется в результате миграционной политики. Разрабатывается новый механизм, и мы можем потерять эту часть доходов… Но терять доходы преступно» [6].
Они считали, что для торговли на вещевом рынке достаточно иметь
«коммерческую визу», на что областные власти отвечали: коммерческая виза для заключения коммерческих договоров.
Очень показательно, что по-прежнему, уже после введения
ограничений на ведение торговли иностранными гражданами на
21
рынках (постановление Правительства РФ от 15.11.2006 г. «Об
установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации»), в Благовещенске достаточно много
китайских торговцев и других предпринимателей. Но из-за того,
что риторика миграционного законодательства однозначна —
«китайцев не пускать» — их экономическая активность в основном лежит в сфере неформальной экономики. Они не могут получить вид на жительство, отсюда — сложность оформления
предпринимательских документов, отсюда — широкое распространение серых деловых схем, подставные лица и т. д.
Такая ситуация характерна, видимо, для всех приграничных
регионов — китайская «этничность» в РФ не нужна. Подсчеты
показывают, что в начале XXI в. число китайцев, получивших
гражданство или вид на жительство, на приграничных территориях с Китаем не превышало 1 тыс. чел.
В этой связи интересно отметить, что этнический состав населения области за межпереписной период изменился в сторону
еще большего повышения его однородности: произошло сокращение долей всех этнических групп (за исключением армян, китайцев и корейцев) в пользу роста преобладающей группы — русских. В 1989 году русских было 86 %, в 2002 году стало 92 %.
Наиболее быстрый относительный прирост произошел по китайской этнической группе: в 1989 году их проживало 200 чел., в 2002
году перепись учла 851 чел. (т. е. в 4,2 раза больше). Впрочем,
группы китайцев — постоянных жителей — составляют сотые доли процентов среди населения [10]. И видимо, значительная часть
переписанных, «найденных» в 2002 году китайцев — это восстановленная национальность, поскольку, по различным подсчетам,
количество китайцев, получивших гражданство или вид не жительство, в Амурской области колебалось в пределах 100—150
чел.
В источниках, опирающихся на статистику МВД, указано,
что, по данным ОВИРа, еженедельно с вопросом о возможности
получения вида на жительство обращаются от 10 до 15 граждан
КНР. Это представители различных социальных категорий —
22
рабочие, коммерсанты, служащие, прибывшие в область по контрактам, служебным делам, в качестве туристов.
Содержание региональной миграционной политики
в связи с принятием Программы содействия
добровольному переселению соотечественников
Миграционная политика в Амурской области, как было показано
выше, до 2006 года носила скорее характер ограничительный,
нежели стимулирующий. Характерно, что стратегия развития
Амурской области до 2010 года практически не учитывала необходимость стимулирования притока мигрантов. Интересно, что и
новая стратегия социально-экономического развития области —
которая находится в процессе доработки и принятия — миграционную политику видит прежде всего в том, чтобы сохранить славянское население и не допустить притока китайского:
«Ожидается, что мероприятия, запланированные в рамках оптимального сценария развития региона, позволят сохранить структуру
национального состава населения с абсолютным преобладанием славянского населения. Однако активное развитие внешнеэкономической деятельности со странами Азиатско-Тихоокеанского региона будет способствовать увеличению численности граждан Китая, особенно на приграничных территориях Амурской области. Актуальным остается вопрос
так называемой «китайской угрозы». Плотность населения в ближайших
китайских провинциях составляет 130 чел./км2 при довольно высокой
безработице, в то время как в Амурской области проживает 2,4 чел./км2
и в условиях активизации экономического роста потребуются рабочие.
Введение безвизового обмена с Китаем в начале 90-х годов вызвало наплыв китайских мигрантов, в основном мелких торговцев, а также
строительных и сельскохозяйственных рабочих. Сейчас доля китайцев,
постоянно проживающих в Амурской области, продолжает увеличиваться».
Амурская область вошла в число 12 пилотных регионов, на
территории которых в первую очередь должна была реализовываться «Программа переселения соотечественников», в связи с
этим в регионе были приняты необходимые нормативные документы. Однако в возможность реализации Программы практически никто не верит, и опыт показывает, что этот скепсис более
чем обоснован.
23
Областная целевая программа «Оказание содействия добровольному переселению в Амурскую область соотечественников,
проживающих за рубежом, на 2007—2012 годы» была согласована распоряжением Правительства Российской Федерации от
10.05.2007 № 578-р и утверждена законом Амурской области от
05.09.2007 года № 384-ОЗ. Цель программы заявлена как «улучшение в области демографической, трудовой и миграционной
ситуации». Объем финансирования на весь период действия программы составляет 508 млн руб., из них средства областного
бюджета — около 2 %. В рамках данной программы планируется
привлечь 2048 чел. переселенцев, в том числе 512 участников
программы. Из них в Тамбовский район предполагалось вселить
206 чел.; в Шимановский — 306 чел.
Таким образом, даже плановые цифры переселенцев по Программе ниже цифр ежегодного отрицательного миграционного
сальдо, что лишний раз подчеркивает низкую эффективность
Программы переселения для решения демографического вопроса
— даже при условии ее идеальной реализации.
Экономическое обоснование
привлечения в область трудовых ресурсов
Выше мы указывали на то, что основными причинами оттока
собственного населения Амурской области являются проблемы
экономического характера, отставание уровня жизни и т. п. Вероятно, стоит ответить на вопрос: существует ли в регионе проблема с трудообеспеченностью, нужны ли экономике мигранты? Или
число предложения труда соответствует количеству спроса?
Основными отраслями специализации региона в настоящее
время и согласно разрабатываемой стратегии, являются: электроэнергетика, добыча полезных ископаемых, сельское хозяйство,
лесозаготовки. Для этих производств (кроме электроэнергетики)
уже сейчас активно используются иностранные трудовые ми-
24
гранты, прежде всего из КНР1 и КНДР. Гидроэлектроэнергетика
(преобладающая в электроэнергетической отрасли области) не
является трудозатратной, только на этапе строительства (например, Бурейской ГЭС) потребность в рабочих покрывалась за счет
трудовых мигрантов из других регионов РФ. Таким образом, неудовлетворенная потребность в трудовых ресурсах решается
предприятиями области за счет привлечения временных рабочих
из других регионов (стран).
Рост привлечения временных иностранных рабочих2 значителен: в 1995 году показатель доли иностранных работников в трудо-
1
«В настоящее время в Китае действует программа стимулирования
предприятий к экспорту рабочей силы за рубеж, в рамках которой поощряются компании, добившиеся наиболее выдающихся результатов в
данной сфере, повышается квалификационный уровень китайских работников, создаются центры по «направлению безработных для работы
в Россию», осуществляется деятельность по информированию китайских предприятий о перспективных с этой точки зрения проектах в РФ,
решаются вопросы, касающиеся упрощения процедуры выезда китайских граждан в сопредельные российские регионы. Разработанная китайской стороной политика в данной области содержит рекомендации
по стимулированию заинтересованности российских предприятий в дополнительном привлечении китайской рабочей силы, с тем, чтобы они
изнутри оказывали давление на российские руководящие органы в целях
повышения квот на ее привлечение. Эта политика, вероятнее всего, будет осуществляться с помощью выявления на российской территории
сфер, характеризующихся наиболее острой экономической и социальной
ситуацией, использованием их для капиталовложений параллельно с
экспортом рабочей силы. Такими сферами могут стать строительство
жилья и коммунальной инфраструктуры, производство товаров народного потребления, сельское хозяйство. Кроме того, в рамках реализации
данной политики китайская сторона планирует повышение уровня профессиональной подготовки рабочих. Также для этой цели будут использоваться создаваемые в России инновационные особые экономические
зоны, где возможно создание российско-китайских научно-исследовательских центров с привлечением научных, технических и обслуживающих работников из Китая» [17].
2
72 % от всех иностранных граждан, работавших в 2007 году в области,
въехало из КНР. Помимо Китая трудовых мигрантов активно «поставляет» КНДР (16 % — в 2007-м, 21 % — в 2004-м, 51 % — в 1995-м). Проценты присутствия граждан Киргизии, Украины, Узбекистана — 2—
25
способном населении составлял 0,9 %, в 2005-м — 3,4 %, в 2007-м
— 6,4 %. В абсолютных показателях численность трудовых мигрантов составляла 4 тыс. чел. в 1995-м, в 2005-м — 13 тыс. чел.,
в 2007-м — 26,7 тыс. чел.3
Таким образом, потребность в трудовых ресурсах из-за рубежа ежегодно возрастает. На наличие неудовлетворенной потребности в трудовых ресурсах указывают и экспертные интервью с
работодателями, полученные нами в 2002-м [18] и 2008 году [20].
Но с другой стороны, количество граждан, стоявших в период
2000—2006 годов на учете в службе занятости, превышало число
привлеченных из-за рубежа работников. В 2007 году из-за рубежа
было ввезено работников больше, чем зарегистрировано количество безработных: 26,7 и 24,4 тыс. чел. соответственно. Уровень
зарегистрированной в области безработицы (5 %) в последние
годы стабильно превышает российские 2 %, нагрузка на 1 вакансию — более 10 чел. — существенно превышает аналогичный
российский показатель (2 чел.). Иначе говоря, налицо проблема:
спрос на труд не соответствует предложению. Из зарегистрированных безработных 30—40 % имеют высшее, неполное высшее
или среднее профессиональное образование. А нанимают в строительную, сельскохозяйственную отрасли китайских и корейских
граждан, практически не имеющих никакой квалификации.
4 %. Менее 1 % трудовых мигрантов поставляет Армения, Грузия, Казахстан, Молдова [2].
3
Частично рост доли занятых иностранных граждан в экономике облас-
ти определяется не ростом спроса, а давлением и стимулированием к
легализации, опосредуемым принимаемым федеральным законодательством. Речь идет, во-первых, о законе 115-ФЗ [19], по которому значительно упростилось привлечение трудовых мигрантов из стран СНГ, и в
результате, в частности, около 2200 трудовых мигрантов легализовалось
за период 2007 года (материалы интервью автора с представителями
ФМС). Второй нормативный акт, повлиявший на увеличение численности статистически регистрируемых мигрантов, — постановления Правительства РФ № 683 [13]. Это постановление вынудило часть китайских
«челноков» («народных торговцев» — китайский термин) «трудоустроиться» в амурских торговых центрах.
26
Неравновесие определяется также ценой на труд, которую готовы предложить работодатели и за которую готовы предложить
свой труд потенциальные работники; ситуация усугубляется извечными российскими проблемами пьянства и прочих «социальных болезней». Использование временных рабочих решают многие проблемы. Тем более что отрасли специализации экономики
области не требуют высокой квалификации.
Таким образом, мигранты как источник пополнения трудовых
ресурсов области нужны, но временные гораздо предпочтительнее (и главное — дешевле!) тех, что можно привлечь в рамках
Программы переселения. Наиболее настораживающим фактором
является и то, что и стоимость труда китайских или корейских
рабочих значительно ниже стоимости труда российских рабочих,
что формирует стимул для предприятий в привлечении иностранцев. В октябре 2008 года случился значимый социальный
акт: граждане РФ, рабочие лесозаготовительного предприятия
«Февральлес» начали голодовку из-за несогласия с уровнем своей
заработной платы, который резко понизился из-за использования
труда китайских рабочих. В свою очередь это произошло потому,
что китайские инвесторы приобрели предприятие по заготовке
древесины и, опираясь на мотивацию максимизации прибыли,
решили использовать дешевый труд соотечественников. Для разрешения конфликта потребовалось вмешательство региональных
властей. Можно предположить, что по подобному сценарию могло бы развиваться любое китайское инвестирование в экономику
области. Но тогда только административное, а не рыночное регулирование может поддерживать стабильность рынка труда? В
сложившейся ситуации, очевидно, да.
Отсутствие крупных инвестиционных проектов и промышленных объектов на территории области и далее будет провоцировать отток населения, увеличивать использование временного
труда мигрантов, заставлять «беспокоиться» о нарастании использования китайского труда и т. д. То есть экономическим
обоснованием привлечения в область мигрантов по Программе
переселения соотечественников, равно как и экономическими
предпосылками закрепления населения территории, является не-
27
обходимость реализации инвестиционных проектов, создания
экономических стимулов для этого.
Нормативно-правовые акты,
принятые в области для реализации программы
Для организации работы по реализации областной целевой программы постановлением губернатора Амурской области от
18.10.2006 г. № 545 создана межведомственная комиссия по выполнению областной целевой программы (далее межведомственная комиссия) и утверждено Положение о межведомственной
комиссии. В ее состав несколько раз вносились изменения, преимущественно связанные с существенными изменениями во властных структурах области.
Уполномоченным органом по реализации областной целевой
программы является управление труда и занятости населения
Амурской области (переименовано в управление занятости населения Амурской области). Оно организует работу по приему,
размещению, обустройству участников программы и членов их
семей, содействует адаптации и интеграции переселенцев, предупреждению и снижению рисков ее реализации.
В целях реализации Закона по добровольному переселению
соотечественников в регионе создан общественный консультативный совет по реализации областной целевой программы, утверждено положение об общественном консультативном совете и
состав совета.
Механизм реализации программы
На официальном сайте Правительства области размещена информация об условиях переселения и обустройства на новом мес-
28
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]