Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
и ежегодно в течение всего срока пребывания в области (статья 4). Гарантийный сбор вносился на специальный бюджетный
счет Управления внутренних дел Иркутской области и подлежал
возвращению предприятиям, учреждениям, организациям в случае своевременного выезда иностранного гражданина. Заметно
был повышен размер штрафных санкций, который составил от 5
до 10 минимальных размеров оплаты труда.
Принятые поправки к областному Закону резко осложнили
приглашение учреждениями и организациями иностранных специалистов в порядке культурного и научно-образовательного
взаимодействия с зарубежными партнерами. Очевидное противоречие целей подобных визитов с порядком въезда и пребывания
иностранных граждан, установленных поправками от 9 октября
1998 г., потребовал внесения изменений и дополнений в Закон. С
октября 1999 г. предприятия, учреждения, организации, принимающие иностранных граждан — представителей науки, культуры, образования, здравоохранения и спорта для целей, связанных
с их деятельностью, освобождались от внесения гарантийного
сбора. Иностранные граждане, прибывающие в область с перечисленными выше целями, также освобождались от обязанности
прохождения медицинского осмотра, если срок их пребывания не
превышал 7 дней [6].
Принятые в 1998 и 1999 гг. поправки, касавшиеся обязательства внесения гарантийного сбора (части 7, 8, 9 статьи 4) и повышавшие штрафные санкции (части 2, 3, 4 статьи 10), входили в
очевидное противоречие с федеральным законодательством, заметно ужесточая его. Уже 23 января 2001 г. указанные поправки
были признаны Иркутским областным судом противоречащими
федеральному законодательству. Губернатор Иркутской области
на решение суда подал кассационную жалобу об отмене данного
решения. Однако определением Верховного Суда РФ от 20 марта
2001 г. (дело № 66-Г01-3) решение Иркутского областного суда
было признано законным и оставлено без изменения, а кассационная жалоба губернатора — не удовлетворена. В результате указанные поправки действовать перестали. Законом Иркутской области от 7 марта 2003 г. № 9-ОЗ настоящий Закон признан утратившим силу в связи со вступлением в силу федерального закона
49
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
С 2000 г. в области вводится новый порядок определения целесообразности иностранной рабочей силы на территории Иркутской области [22]. Согласно приказу Комитета по труду администрации Иркутской области, выдача заключений стала производиться заместителем главы администрации области на основе
анализа Комитета по труду. Подготовка заключения должна осуществляться с учетом мнения территориальных (отраслевых) организаций профсоюзов и наличия на территории равноценной
рабочей силы. Для привлечения иностранных специалистов работодатель должен подготовить расширенный список документов,
включающий помимо данных о привлекаемом работнике и конкретном рабочем месте для него, справку органа службы занятости по месту привлечения иностранной рабочей силы о положении на рынке труда; проект трудового контракта; копию договора
обязательного медицинского страхования, заключенного между
страховщиком и страхователем; обоснование привлечения иностранной рабочей силы.
Основаниями для отказа могли послужить: неполное предоставление документов, указанных в списке, недостоверная или
искаженная информация, а также несоответствие документов необходимым требованиям для привлечения иностранной рабочей
силы. Перечень оснований не слишком широк, однако формулировка оснований для отказа предполагает достаточно свободное
их толкование и соответственно возможностей для отказа в выдаче заключения.
Параллельно с доработкой областного закона «О временном
пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Иркутской области» муниципальные органы Иркутской
области также пытались сформировать комплекс мер, направленных на ужесточение контроля за иностранными мигрантами и
ограничение их участия в трудовой деятельности, прежде всего
— торговле. На протяжении 1995—1996 гг. администрация
г. Иркутска неоднократно декларировала и предпринимала административные шаги с целью ограничить неупорядоченную торговлю в центре города, обеспечить присутствие на городских
50
рынках торговцев из региона. Летом 1995 г. мэр областного центра утвердил «Временное положение об индивидуальной торговле в г. Иркутске, осуществляемой иностранными гражданами,
временно пребывающими на территории Российской Федерации», ограничивающее розничную торговлю специально отведенными местами и устанавливающее ответственность за незаконную торговлю (торговлю вне специально отведенных мест,
без специального разрешении и т. д.) в соответствии с законодательством РФ, в том числе законом РФ «О внесении изменений и
дополнений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» от 01.07.93 № 5304-1 [19]. В октябре 1996 г. при администрации г. Иркутска была образована комиссия по проблемам пребывания иностранных граждан в г. Иркутске, деятельность которой должна была быть связана с контролем за соблюдением иностранными гражданами административных норм пребывания в
городе и области.
В целях более полного контроля над местами проживания
иностранных мигрантов и выявления незаконно пребывающих на
территории города иностранцев в марте 1999 г. городская Дума
г. Иркутска утвердила «Перечень мест компактного проживания
иностранных граждан, находящихся на территории г. Иркутска в
качестве туристов» [25]. Документом был определен перечень
гостиниц города, которым будут предоставлены сертификаты,
обязательные при оказании услуг по предоставлению мест для
проживания туристов. Принятие «Перечня» подразумевало, что
иные учреждения (организации) не смогут предоставлять подобных услуг иностранным гражданам. Однако документ изначально
был неработоспособным, поскольку носил рекомендательный
характер, явно следующий из п. 4 Решения городской Думы: «Ре-
комендовать (курсив наш. — К. Г., Ю. П.) руководителям учебных заведений, организаций и иных хозяйствующих субъектов
всех организационно-правовых форм собственности города, кроме указанных в п.1 настоящего решения, исключить факты предоставления мест в принадлежащих им общежитиях для проживания иностранным гражданам, находящимся на территории города в качестве туристов».
51
События лета 1999 г. на Северном Кавказе сформировали
благоприятную ситуацию для очередных шагов органов муниципального самоуправления по ужесточению контроля за иностранными гражданами, находящимися в городе. В октябре
1999 г. мэр областного центра утвердил перечень мер по проверке выполнения на территории города областного закона «О временном пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства
на территории Иркутской области» [18]. Список мер предусматривал проверку гостиниц, общежитий, жилищного фонда незави-
симо от форм собственности (курсив наш. — К. Г., Ю. П.) «на
предмет выявления среди этой категории лиц, нарушающих установленные правила пребывания в Иркутске»; проверку соблюдения юридическими и физическими лицами, использующими
иностранную рабочую силу на территории города, действующего
законодательства; принятие в соответствии с действующим законодательством мер к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим правила пребывания на территории г. Иркутска, вплоть до их выдворения к месту постоянного проживания.
Таким образом, на протяжении 1990-х — начала 2000-х гг. в
Иркутской области сформировался устойчивый подход к миграционной политике как комплексу мер контрольно-ограничитель-
ного характера в отношении иностранных граждан. Несмотря на
отчетливо негативные тренды миграции в области, задачи стимулирования миграционного притока на ее территорию ни региональными органами государственной власти, ни органами местного самоуправления не ставилось. Единственным исключением
стала областная целевая программа по регулированию миграции
из северных районов Иркутской области [15].
С конца 1980-х гг. ситуация в северных районах области вошла в полосу кризиса. Экономический коллапс, закрытие ряда
районообразующих предприятий привели к резкому росту потенциала миграционного выбытия из этих территорий. Муниципальные образования оказались вынуждены в административном порядке закрывать отдельные населенные пункты. Сложившуюся
ситуацию администрация области оценила как «социально-демографическую напряженность», которую необходимо было снять,
чтобы избежать социального взрыва. В значительной мере при-
52
нятие данной программы стимулировалось необходимостью исполнения с государственными гарантиями и компенсациями гражданам, прожившим и проработавшим на Севере регламентировано установленный срок. И хотя задачи сохранения демографического потенциала, народосбережения властью не ставилась,
объективно данная программа должна была способствовать решению этих задач.
Первые шаги начали предприниматься администрацией области еще в середине 1990-х гг., однако комплексная программа
была сформирована лишь в 1999 г. по результатам работы комитета по развитию Севера администрации области. В программе
ставилась цель — снять социально-демографическую напряженность в районах Севера области путем упорядочения процесса
миграции их жителей и обеспечения государственных гарантий
но переезду и строительству жилья для переселенцев с Севера.
Реализация программы предполагалась в течение 1999—2006 гг.,
а ее основными инструментами должны были стать строительство жилья с использованием бюджетных инвестиционных средств,
рационализация внутрирайонных и межрайонных переселений,
финансовые компенсации за сдаваемое при отъезде жилье, государственная поддержка социальной адаптации. Предполагалось,
что реализация программы позволит предоставить государственную поддержку в строительстве и приобретении жилья 6,3 тыс.
семей.
Программа охватывала 11 муниципальных образований севера Иркутской области как места выезда потенциальных участников программы, а также южные районы области и территорию
Усть-Ордынского Бурятского автономного округа как территорий вселения. Анализ положений программы позволяет утверждать, что поставленные ею задачи были невыполнимы в ее рамках. Так, в разделе 4.1 указывалось, что при сохранении объемов
финансирования, выделяемых на 1998—1999 гг., в рамках действия документа будет возможно обеспечить жильем лишь
1700 первоочередников и около 1900 граждан следующих очередностей. В связи с этим была поставлена задача проведения
мониторинга объектов незавершенного строительства в потенциальных районах вселения, в которых «условно свободная демо-
53
графическая емкость» («термин» в тексте документа не расшифрован. — К. Г., Ю. П.) позволяет заселить, по предварительным
оценкам, не менее 5 тыс. чел. На основе таких объектов предполагалось создание кондоминимумов. С 2000 г. планировалось
решение вопросов ипотечного жилищного кредитования и предоставления долгосрочных бюджетных ссуд переселяющимся
гражданам, у которых размер жилищной субсидии или компенсации за сданное на Севере жилье является недостаточным для
получения положенной нормы жилья ввиду его высокой стоимости или роста цен.
Результаты реализации программы к настоящему времени позволяют говорить о ее провале. По состоянию на июль 2008 г. в
очереди на переселение состояло более 13 тыс. жителей севера
области [2]. Крайне недостаточное финансирование программы
(прежде всего из федерального бюджета) делает шансы получения предусмотренных компенсаций и субсидий совершенно призрачными. При сохранении норм финансирования из федерального бюджета, последний из очередников сможет получить субсидию через 280 лет [1]. Выехавшие из северных районов неоднократно принимали участие в акциях протеста, однако существенных результатов не добились [24].
Содержание миграционной политики
в связи с Программой содействия
добровольному переселению соотечественников
В июле 2006 г. в соответствии с пунктами 1 и 7 Указа Президента
Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 мая
2007 года № 580-р, а также Распоряжением администрации Иркутской области от 28.04.2006 № 169-ра «О рабочей группе по
разработке областной государственной программы по оказанию
54
содействия добровольному переселению в Иркутскую область
соотечественников, проживающих за рубежом» была разработана
Областная государственная программа по оказанию содействия
добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007—2012 годы.
Целью Программы стало: 1) стимулирование и организация
процесса добровольного переселения в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, и 2) компенсация
естественной убыли населения Иркутской области за счет привлечения соотечественников на постоянное место жительства.
Для достижения обозначенных целей в качестве задач Программы были поставлены: обеспечение социально-экономического
развития Иркутской области с использованием потенциала соотечественников; улучшение демографической ситуации в области; сокращение дефицита трудовых ресурсов. Таким образом,
Программа стала первым документом программно-целевого характера, прямо ставящим задачу стимулирования миграционного
притока на территорию области.
Основными направлениями реализации Программы стали
комплексы мер организационно-технического характера: 1) мероприятия по приему и обустройству соотечественников в Иркутской области; 2) мероприятия по содействию в трудоустройстве соотечественников; 3) мероприятия по снижению рисков в
ходе реализации Программы. Разработка нормативно-правовой
базы реализации Программы не предусматривалась, что, однако,
не исключило принятия ряда соответствующих документов впоследствии.
В результате реализации Программы предполагается прибытие на территорию области 4,3 тыс. чел., или 1728 семей. Запланированный объем притока соотечественников должен быть оценен как минимум в двух аспектах. С одной стороны, планируемые результаты учитывают сложившиеся тренды миграционных
процессов в области, которые не позволяют рассчитывать на значительный потенциал переселения на территорию области. С
другой стороны, цели и задачи Программы («компенсация естественной убыли населения») предполагают формирование более
мощного миграционного потока. Для сравнения напомним, что
только за 2006 г. естественная убыль населения области состави-
55
ла 7,1 тыс. чел. Иными словами, планируемые результаты Программы изначально не предполагают достижение поставленной в
ней цели.
Помимо кризисной демографической ситуации на момент
разработки Программы в области действовало еще ряд мощных
факторов, определяющих необходимость активизации миграционной политики. Достаточно быстрое экономическое развитие
области, амбициозные планы по реализации инвестиционных
проектов предполагали высокую потребность в рабочих руках.
Рынок труда Иркутской области характеризовался на тот момент
устойчивым ростом количества вакансий, заявляемых работодателями в службу занятости. Так, если на конец 2005 г. данный
показатель составлял 12,6 тыс. чел. (по сравнению с аналогичным
периодом прошлого года увеличился на 35,5 %), то на 1 ноября
2006 г. — 21,2 тыс. чел. В сочетании с негативными демографическими тенденциями (прежде всего, ожидаемое в среднесрочной
перспективе быстрое сокращение численности населения в трудоспособном возрасте), конкуренцией за квалифицированные
трудовые ресурсы с Красноярским краем достаточно остро встала
проблема дефицита трудовых ресурсов.
Для реализации Программы определены четыре территории
вселения — Ангарское муниципальное образование, город
Братск, Тайшетский, Шелеховский муниципальные районы (планируемое распределение участников Программы по указанным
территориям представлено в табл. 2). Выбор указанных муниципальных образований определен тем, что именно на их территориях предполагалась реализация наиболее крупных инвестиционных проектов: повышение мощностей Братского и Иркутского
(в г. Шелехов) алюминиевых заводов, создание особой промышленно-технологической зоны в Ангарске с рядом новых промышленных производств, строительство нового алюминиевого завода
в Тайшетском районе. Важным фактором выбора Ангарского и
Шелеховского муниципальных образований стала их близость к
г. Иркутску, который, не являясь собственно промышленным
центром, остается центром административной, социально-культурной и научно-образовательной жизни, крупнейшим транспортно-логистическим центром в Прибайкальском регионе. Вместе с тем стоимость жизни и затратность обустройства в област-
56
ном центре заметно выше, чем прилегающих муниципальных
Показатель
Год
Иркут-
ская
область
В том числе по проектам переселения
Ангарское
муниципаль-
ное образова-
ние
г. Братск
Тайшет-
ский
район
Шелеховский рай-
он
Участники
программы
2007
205
80
40
40
45
2008
225
80
50
50
45
2009
260
90
60
60
50
2010
300
100
70
70
60
2011
345
110
80
85
70
2012
393
120
90
103
80
2007—2012
1728
580
390
408
350
Члены
семьи
2007
308
120
60
60
68
2008
338
120
75
75
68
2009
390
135
90
90
75
2010
450
150
105
105
90
2011
518
165
120
128
105
2012
590
180
135
155
120
2007—2012
2594
870
585
613
526
Всего
переселен-
цев
2007
513
200
100
100
113
2008
563
200
125
125
113
2009
650
225
150
150
125
2010
750
250
175
175
150
2011
863
275
200
213
175
2012
983
300
225
258
200
2007—2012
4322
1450
975
1021
876
образованиях, что позволяло разработчикам рассчитывать на более успешное обустройство участников Программы.
Таблица 2
Распределение (план) переселенцев
по Программе по оказанию содействия добровольному переселению
в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом,
по муниципальным образованиям Иркутской области
Каждое из указанных муниципальных образований подготовило пакет информации о социально-экономическом положении,
условиях размещения и мерах поддержки для участников Программы. Важно отметить, что в данной части Программы изна-
57
чально был заложен ряд противоречий, которые уже в первый год
реализации Программы обернулись серьезными проблемами. В
частности, информация о стоимости покупки и аренды жилья,
указанная в соответствующих разделах Программы, была с некоторым допуском актуальна на конец весны — начало лета 2006 г.
Приезд же первых семей соотечественников планировался на
2007 г. Однако ни в одном из разделов, посвященных условиям
обустройства на территориях вселения, не были указаны темпы
роста цен на жилье. Как следствие, повышение цен на 18—20 %
на жилье к середине 2007 г. стало для многих переселенцев серьезной проблемой.
Однако важнее все же иное. Известно, что в большинстве
случаев важнейшими факторами адаптации мигрантов на новом
месте являются возможность 1) быстрого оформления документов для легализации в новом правовом поле, 2) приобретения жилья и 3) трудоустройства. Если первый фактор в российском правовом поле определен федеральным законодательством и обеспечивается деятельностью федеральных ведомств (прежде всего
Федеральной миграционной службой) и региональными органами государственной власти, то два последних должны обеспечиваться региональными органами местного самоуправления.
Поскольку порядок регистрации участников Программы, получения ими финансовой поддержки, оформления необходимых
документов для получения вида на жительства и гражданства
определен федеральным законодательством, мы не будем останавливаться на этом аспекте. Отметим, что в целях реализации
Программы администрацией Иркутской области приняты следующие документы: «Положение о порядке предоставления меры
социальной поддержки участнику областной государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению
в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007—2012 годы и членам его семьи, в виде назначения
и выплаты ежемесячного пособия на ребенка», утвержденного
приказом Департамента социальной защиты населения Иркутской области от 24 июля 2008 г. № 712-ДПР; «Положение о порядке предоставления участнику областной государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в
Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубе-
58
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]