Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
жом, на 2007—2012 годы и членам его семьи меры социальной
поддержки в виде оплаты в размере 50 процентов стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, а также о порядке
возмещения расходов в связи с ее предоставлением», утвержденного приказом того же ведомства от 30 июля 2008 г. № 729-ДПР;
«Положение о порядке предоставления участнику областной государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников,
проживающих за рубежом, на 2007—2012 годы и членам его семьи услуг областными государственными учреждениями социального обслуживания», введенное в действие приказом Министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области от 17 ноября 2008 г. № 264-МПР. Координация деятельности по реализации Программы ведется межведомственной
комиссией, созданной при администрации Иркутской области в
июне 2007 [10] и измененной в 2008 г. [11].
Анализ возможности приобретения жилья и трудоустройства
для участников Программы целесообразно провести на основе
актуализированной информации (на 01.10.2008 г.), которая предоставлена муниципалитетами, участвующими в реализации
Программы в области. На территории данных муниципалитетов
предоставлялось более 250 вакансий. Средняя заработная плата
по ним составила в Ангарском муниципальном образовании —
11,5 тыс. руб., г. Братск — 7,8 тыс. руб., Тайшетском МО —
6,7 тыс. руб., Шелеховское МО — 7,4 тыс. руб. В то же время
средняя заработная плата по Иркутской области в 2007 г. была
около 13,8 тыс. руб., а по соответствующим муниципальным образованиям — 15,5, 14,4, 10,2, 15,4 тыс. руб. Таким образом, потенциальным участникам Программы предлагается трудоустройство с заработной платой значительно ниже средней по территории вселения. Учитывая высокий прожиточный минимум2, установленный в Иркутской области (3,8 тыс. руб., т. е. около
11,4 тыс. руб. для семьи из трех человек), предлагаемые пересе-
2
Важно отметить, что, как и по другим регионам страны, установленный
прожиточный минимум является лишь точкой отсчета для определения
покупательной способности населения. Фактический прожиточный минимум в области в 1,5—2 раза выше.
59
ленцам вакансии не обеспечивают возможностей адаптации на
новом месте жительства.
Решение жилищного вопроса участников Программы, который часто является ключевым для участия в Программе, фактически оставлено для самостоятельного решения. Ни в одном из
муниципалитетов предоставления жилья для участников Программы не предусмотрено. Предполагается, что после первичного
обустройства в местах вселения (оформления необходимых документов, трудоустройства) переселенцы смогут оформить ипотечные кредиты для приобретения жилья. Однако, как было показано выше, уровень заработной платы по предлагаемым вакансиям заметно ниже среднего по региону и недостаточен для получения ипотечного кредита. В условиях экономического кризиса
возможности для оформления ипотеки становятся и вовсе призрачными. Возможности же переселенцев для участия в областных государственных и муниципальных программах по обеспечению граждан жильем существенно ограничены финансовыми и
правовыми возможностями соответствующих органов.
Таким образом, в реализации Программы по переселению соотечественников значительное внимание уделено системе государственной поддержки собственно процесса переселения и правовой поддержке мигрантов. Создание же условий для успешной
адаптации мигрантов, закреплению их на территории вселения
отнесено к ведению региональных органов государственной власти. Однако фактически вопросы устройства переселенцев, социальной и бытовой адаптации оказались делегированы муниципальным образованиям. Для органов же местного самоуправления мигранты не являются и не могут быть отдельной категорией
населения, требующей особых мер. В результате решение вопросов по адаптации мигрантов (в том числе такие, как жилье, трудоустройство членов семей переселенцев, социальное обеспечение) ставится в один ряд с прочими насущными делами муниципалитетов и иными группами их населения. В результате переселенцы фактически не имеют поддержки на стадии адаптации,
что, разумеется, резко снижает эффективность Программы.
На сегодняшний день поступило 144 анкеты от желающих
принять участие в Государственной программе, большинство из
60
которых это жители Казахстана (54), Украины (24), Киргизии (18), Молдовы (15). Если оценивать профессионально-образовательный потенциал будущих сибиряков, то можно констатировать, следующее: 46 % желающих переехать в Иркутскую область имеют высшее образование, 45 % — средне-техническое,
средне-профессиональное и средне-специальное образование и
только 9 % — среднее образование. Из имеющих средне-специальное образование востребованы: электрогазосварщики, строители, электромеханики. Предлагается переобучение по специальностям, востребованным в регионе, такой возможностью планируют воспользоваться 10 участников Программы.
Расселение по территориям вселения совпадает с прогнозируемыми результатами: 35 % участников планируют переехать на
постоянное место жительства в Ангарское муниципальное образование, это объясняется, прежде всего, близостью к областному
центру, а также большим промышленно-экономическим потенциалом Ангарского муниципального образования. На территории
Шелеховского района хотели бы жить 30 % желающих участвовать в областной государственной программе, что также объясняется близостью к Иркутску и планируемым развитием г. Шелехова. Северные территории вселения Иркутской области — Братский и Тайшетский районы — выбрали 20 и 10 % соответственно.
Всего на 20 августа 2008 г. в Иркутскую область прибыло
42 участника программы и 50 членов семей, т. е. лишь около
21 % от запланированного числа переселенцев на 2007—2008 гг.
(см. табл. 2). В числе прибывших членов семей: 3 пенсионера,
9 детей дошкольного возраста, 17 детей школьного возраста и
2 студента. Дети размещены в учреждения дошкольного и
школьного образования, студенты посещают учебные заведения.
Можно отметить, что все участники Государственной программы
свободно владеют русским языком. Значительная доля соотечественников прибыла из Республики Казахстан — 19 семей, 7 добровольных переселенцев — из Республики Молдова, 4 — из
Киргизской Республики, по 3 — из Украины, Республики Туркменистан, Республики Узбекистан, 2 — из Таджикистана и 1 —
из Грузии. Первыми территориями вселения стали Ангарское муниципальное образование (24 семьи), Шелеховский район (8 семей), г. Братск (9 семей) и Тайшетский район (1 семья).
61
Жилищное обеспечение и трудоустройство прибывших в Иркутскую область в качестве участников Программы хорошо иллюстрируют описанные выше противоречия Программы. Несмотря на то что все прибывшие участники Госпрограммы жилищно обустроены, у большинства из них жилье временное: по
найму проживает 54 человека, в общежитии — 6 человек, у родственников —14 участников. Собственное жилье имеют лишь
13 человек. В соответствии с предложенными вакансиями трудоустроены только 27 участников Программы и 8 членов их семьей.
Таким образом, текущие результаты Программы позволяют
достаточно определенно говорить о ее неэффективности и неспособности достигнуть поставленных целей. Внутренняя противоречивость Программы, несоответствие ее планируемых результатов (количественных) заявленным целям и задачам, отсутствие
продуманной и последовательной системы шагов как региональной государственной власти, так и органов местного самоуправления позволяет, на наш взгляд, говорить о том, что с разработкой Программы вектор региональной миграционной политики не
изменился. Фактически можно констатировать лишь появление
новой властной риторики, заданной не столько пониманием ин-
тересов и потребностей региона, сколько установками федеральной власти, обязывающими регион к подготовке соответствующих документов.
Использование же в федеральных документах единых для
всей страны модельных комплексов мер по реализации Программы переселения соотечественников накладывается на серьезно
различающуюся социально-экономическую ситуацию в регионах
и полярные миграционные тренды. Основная деятельность по
обустройству переселенцев фактически переложена на региональную власть и органы местного самоуправления, не имеющих
ни средств, ни полномочий, ни, что, наверное, важнее — понимания необходимости изменения вектора миграционной политики.
Все это превращает региональную Программу в не более чем
декларацию. Разработка Программы для Иркутской области не
стала ни отражением, ни фактором изменения миграционной
политики в регионе.
В то же время в региональной миграционной политике сохраняется контрольно-ограничительный подход, заданный общим
62
курсом федеральной политики. В течение 2007 г. сначала при
администрации Иркутской области, а затем при администрациях
большинства муниципальных образований были образованы
межведомственные комиссии по вопросам миграции (МВК).
МВК по вопросам миграции при администрации Иркутской
области была создана Постановлением администрации Иркутской области от 12 января 2007 г. № 1-па. В связи с образованием
нового субъекта Российской Федерации (Иркутская область) по
результатам референдума об объединении Иркутской области и
Усть-Ордынского Бурятского автономного округа данный документ был признан утратившим силу [12]. Деятельность МВК по
вопросам миграции при администрации объединенной Иркутской
области была определена Постановлением губернатора Иркутской области от 9 марта 2007 г. № 94-п.
Согласно документу данный орган был образован в целях
обеспечения взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления
муниципальных образований Иркутской области по вопросам
миграционных процессов на территории Иркутской области. Задачами МВК были определены преимущественно в сфере регулирования внешней трудовой миграции, а также в области выработки «приоритетных направлений в сфере миграции, требующих
совместных действий заинтересованных органов власти, органов
местного самоуправления».
Таким образом, созданный орган ориентирован прежде всего
на регулирование внешней трудовой миграции. Поскольку основным инструментом регулирования данного миграционного
потока является система определения квот на привлечение иностранной рабочей силы, фактически МВК по вопросам миграции
ориентирована преимущественно на согласование интересов работодателей, использующих иностранных рабочих, и правительственной политики ограничения использования иностранных
трудовых мигрантов. Данный подход раскрыт в подпункте 6
пункта 4 раздела 3 Положения («Функции комиссии»):
«6) принятие в установленном порядке решений:
63
о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников;
об уменьшении объемов привлечения иностранных работников, предусматриваемых работодателями, отклонении полностью
или частично их заявок о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих
мест иностранными работниками по установленным законодательством основаниям;
о целесообразности увеличения объема установленной квоты
на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и (или) о корректировке ее профессионально-квалификационной структуры в случаях, установленных законодательством».
МВК по вопросам миграции получила достаточно ограниченные права, которые сводятся к возможностям заслушивать представителей органов власти и муниципального самоуправления,
запрашивать информацию по вопросам миграции и привлекать к
работе необходимых специалистов. Однако права подготовки
документов, даже рекомендательного характера, МВК по вопросам миграции не получила. В результате ее деятельность, фактически сводится к выполнению консультационных и согласитель-
ных функций в сфере внешней трудовой миграции.
В течение января-апреля 2007 г. при администрациях муниципальных образований Иркутской области были созданы аналогичные межведомственные комиссии по вопросам миграции [16;
17; 23]. Содержание документов, регламентирующих деятельность данных органов, носит типовой характер и сформировано
на основе рассмотренного выше положения о межведомственной
комиссии по вопросам миграции при администрации Иркутской
области. При этом функции и права комиссий при администрациях муниципальных образований сокращены по сравнению с областной МВК по вопросам миграции, в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, определенных федеральных законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.
64
В муниципальных документах задачи межведомственных комиссий сформулированы максимально широко и не определяют
конкретных направлений их деятельности. В большинстве подобных документов к задачам комиссий отнесено определение
приоритетных направлений деятельности в сфере миграции, требующих совместных действий заинтересованных органов власти,
и выработка предложений по принятию согласованных решений
заинтересованных органов власти в сфере миграционных процессов. Не менее половины функций данных органов носят проце-
дурный характер («организация взаимодействия», «участие в
подготовке проектов правовых актов» и т. п.). В большинстве
документов к функциям комиссий также отнесен «анализ состояния миграционной ситуации», однако ни одного документа, отражающего результаты выполнения данной функции, до настоящего времени не публиковалось.
Достаточно ограниченно выглядят и права, которыми наделены рассматриваемые межведомственные комиссии. Они представляют собой усеченный, в соответствии с полномочиями органов муниципального самоуправления (в соответствие с федеральным законом № 131-ФЗ), перечень прав, определенных для
межведомственной комиссии по вопросам миграции при администрации Иркутской области. В качестве примера приведем перечень прав МВК по вопросам миграции при администрации Шелеховского района Иркутской области:
«5. Комиссия имеет право по согласованию с исполнительными органами государственной власти, иными органами и организациями:
1) организовывать и проводить в установленном порядке со-
вещания и рабочие встречи по вопросам миграционных процессов в районе;
2) привлекать в установленном порядке к работе комиссии
специалистов заинтересованных органов и организаций;
3) направлять предложения в исполнительные органы государ-
ственной власти, иные органы и организации по вопросам совершенствования управления в сфере миграционных процессов.
4) запрашивать в установленном порядке у исполнительных
органов государственной власти, иных органов и организаций
информационные и иные материалы по вопросам миграции;
65
5) заслушивать представителей исполнительных органов государственной власти, иных органов и организаций об их деятельности в сфере миграции» [23].
Приведенный пример является типичным для подобных муниципальных документов и в целом отражает ситуацию ограниченности возможностей муниципалитетов для реальных шагов в
сфере регулирования миграционных процессов. Межведомственные комиссии при администрациях муниципальных образований,
как и аналогичный орган при администрации области, фактически
ограничены консультационно-информационными функциями.
Вместе с тем круг вопросов и принимаемые комиссиями решения достаточно четко очерчивают круг миграционных проблем, которыми они занимаются, и дают представления о подходе к их решению. Так, в течение 2007—2008 гг. МВК по вопросам миграции при администрации г. Иркутска преимущественно
обращалась к проблемам контроля за соблюдением административных норм пребывания и трудовой деятельности иностранных
мигрантов в городе, защиты городского рынка труда, необходимости ужесточения правил регистрации мигрантов. Представители УФМС, входящие в состав комиссии, регулярно ставили вопрос о необходимости расширения штатов и внесения предложений по изменению законодательства РФ. В 2008 г., после изменения миграционного законодательства России (в части введения
уведомительного порядка регистрации иностранных мигрантов),
ими поднимался вопрос об отмене данной нормы. В частности,
отмечалось, что введенная норма позволяет подразделениям
УФМС, наделенным соответствующими полномочиями, регистрировать по одному адресу проживания неограниченное количество иностранных граждан, которые на самом деле проживают по
другим адресам. Это в конечном итоге сказывается не только на
эффективности контроля, но и ограничивает возможности применения штрафных санкций. В связи с этим МВК по вопросам
миграции при администрации г. Иркутска осенью 2008 г. решила
подготовить и направить в МВК по вопросам миграции при администрации Иркутской области предложения о внесении изменений в законодательство РФ в части ограничения числа иностранных граждан, которые могут быть зарегистрированы по одному адреса. Более того, предложено рассмотреть целесообраз-
66
ность применения в отношении иностранных граждан, подвергнутых административному штрафу, такой меры воздействия как
ограничения выезда (!) из Российской Федерации до погашения
штрафа.
Еще одна проблема, к которой регулярно обращается комиссия — соблюдение организациями и предприятиями города социально-бытовых норм размещения иностранных рабочих. Необходимость соблюдения таких норм является для УФМС и муниципалитетов одним из инструментов контроля за привлечением
иностранных рабочих предприятиями. Вынужденные соблюдать
такие нормы (по крайней мере, формально) предприятия несут
дополнительные затраты, что снижает выгоду от привлечения
иностранных рабочих. В связи с этим на одном из заседаний комиссии представители строительных организаций внесли предложение ввести в существующие СНИПы изменения в части
снижения площади помещения, предоставляемого для временного размещения иностранных рабочих, прибывших в Российскую
Федерацию в порядке, не требующем получения визы. При этом
одним из аргументов стало то, что в подобных условиях проживает большинство студентов в общежитиях. А в идеале, «было бы
целесообразно учесть нормы по обеспечению условий проживания для военнослужащих срочной службы, существующие в российской армии». Несмотря на замечание представителя Управления Роспотребнадзора по Иркутской области о том, что подобные
нормы возможно и соответствуют интересам работодателей, но
соблюдать существующие положения все же необходимо, комиссия направила в Департамент труда Иркутской области предложение о снижении нормативов жилой площади для временного
размещения иностранных рабочих. Официального ответа, однако,
на это предложение не последовало.
Таким образом, в деятельности МВК по вопросам миграции
при муниципальных образованиях контрольно-ограничительный
подход к миграции, устоявшийся во властных структурах, сталкивается с объективной потребностью хозяйствующих субъектов.
Комиссии, признавая потребности предприятий, тем не менее не
имеют ни возможности (в силу своего статуса и полномочий), ни
желания (в силу сложившихся подходов к проблемам миграции)
решать данную ситуацию в пользу работодателей. Показательно,
67
что в работе МВК не поднимаются вопросы стимулирования миграционного притока на территории ведения соответствующих
администраций, проблемы адаптации иностранных граждан, прибывших на постоянное место жительства. Безусловно, с формальной точки зрения эти вопросы не входят в компетенцию
данных органов (согласно положениям), однако они, по сути, остаются единственными специализированными органами при муниципальных образованиях, занимающимися вопросами миграции. И таким образом, отказ от введения подобных вопросов в
сферу компетенции комиссий означает отказ администраций муниципальных образований от рассмотрения проблематики в
принципе.
Выводы
Таким образом, демографическая ситуация и характер миграционных процессов, сложившихся в последние десятилетия в Иркутской области, обусловливают крайне острую потребность в
эффективной миграционной политике на региональном уровне.
Быстрое сокращение численности населения, близкая перспектива значительного снижения доли трудоспособных возрастов, интенсивный отток наиболее активной части жителей региона стали
важнейшим, критическим фактором социально-экономического
развития. Однако сложившаяся ситуация до настоящего времени
не стала определяющим фактором в формировании региональной
стратегии в регулировании миграции. С одной стороны, экономическое развитие области, планируемое в рамках долгосрочных
стратегических документов, требует привлечения значительных
трудовых ресурсов, что в свою очередь определяет необходимость стимулирования миграционного притока. С другой стороны, возможность покрытия потребности в трудовых ресурсах за
счет иностранных трудовых мигрантов из стран Юго-Восточной
Азии и центральноазиатских постсоветских государств вызывает
у региональных органов государственной власти и органов мест-
68
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]