Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
стерство инвестиционной политики Саратовской области обратилось в администрацию Президента РФ с просьбой включить Саратовскую область в перечень пилотных территорий для апробации президентской программы по привлечению соотечественников на постоянное место жительства в Россию. Однако эти инициативы не отменяют необходимости усовершенствования миграционной политики в целом на территории Саратовской области, которая, даже в случае положительного исхода проекта, останется одним из наиболее «принимающих» иммигрантов субъектов, учитывая ее пограничный и транзитный характер.
В самом общем виде направления и способы усовершенст-
вования миграционной политики в Саратовской области могут
включать в себя:
систему мер по развертыванию комплексных научных ис-
следований в области смежных проблем экономической безопасности, социокультурной безопасности, миграции, миграционной
политики;
анализ социально-экономического состояния региона на
предмет выявления свободных экономических сегментов, в которых может быть использован труд мигрантов; разработку программ заполнения этих экономических сегментов за счет внутренней и внешней миграции; исследование тенденций экономического развития региона и динамики трудовых ресурсов с целью
прогнозирования появления таких сегментов; изучение динамики
теневой экономики и различных форм криминального бизнеса в
связи с динамикой миграции;
регулирование миграционных процессов должно исходить
из целевой функции, которая должна быть принята за базу программно-целевого планирования. При отсутствии сформулированной цели (или группы целей) неизбежен хаотичный и внутренне противоречивый набор механизмов регулирования. В этой
связи следует четко определить и утвердить в тексте Концепции
миграционной политики, которые ориентированы на регулирование миграции на территории области;
не менее важно организовать на строгих научных основа-
ниях систему профессиональной подготовки кадров специалистов для работы в органах государственной исполнительной вла-
199
сти, структурах государственного и муниципального управления,
в правоохранительных органах, конкретно в ФМС МВД России в
целях формирования и развития инфраструктуры регулирования
миграции;
в целях борьбы с нелегальной миграцией повысить ответ-
ственность за нарушение законов, в том числе работодателя за
прием нелегальных мигрантов;
должен быть создан компетентный координирующий ор-
ган, отвечающий как за работу с мигрантами территории региона,
так и с диаспорой в ближнем зарубежье;
поскольку область нуждается не столько в гастарбайтерах
(которые, кстати сказать, немотивированны адаптироваться к социокультурным особенностям принимающего общества), сколько
в постоянных жителях, необходимо разрабатывать целенаправленные программы по привлечению молодежи, прежде всего из
соседних стран Центральной Азии;
чтобы обеспечить качественный миграционный прирост,
миграционная политика должна строится на принципах селективного отбора. Уменьшить приток неквалифицированных мигрантов можно не только правовыми механизмами, но и с использованием косвенных методов, таких как нормативное закрепление сертификации мигрантов на соответствие российским
квалификационным стандартам. С этой целью необходимо создание соответствующей инфраструктуры — сети центров тестирования, лицензированных образовательных учреждений, где мигранты могли бы пройти соответствующее профессиональное,
правовое и культурно-историческое обучение;
учитывая пограничность территории (с Казахстаном) Сара-
товской области, целесообразно разработать комплексную программу по адаптации жителей приграничных территорий к новым
условиям жизни, в условиях трансграничной миграции. В этом
контексте логично вспомнить о предложениях некоторых экспертов о принятии Государственной думой Закона о статусе новых
приграничных территорий, о создании миграционной пограничной инспекции, а также об открытии Министерством иностранных дел в приграничных регионах своих представительств и др.
Подводя итог, следует отметить, что проведение осмысленной региональной миграционной политики, способной обеспе-
200
чить экономическую, политическую и социокультурную безопасность региона и страны в целом, требует решения комплекса
политических, правовых, финансовых и организационных задач,
а также согласованных целенаправленных действий федеральных
и региональных органов государственной власти.
Список литературы
1. Витковская Г. С. Миграция и мигрантофобия в Приволжском ок-
руге: Саратовская область. М., 2004. Вып. 2.
2. Нужны ли области иностранные рабочие? URL: http://saratov. og.
ru/articles/2007/10/30/458 print. shtml
3. Гриценко В. В. Эксперты о региональной миграционной политике:
пример Саратовской области. URL: http://migrocenter. ru/ science 019_2.php
201
Н. В. Ушакова
Оценка неформальных практик
региональных органов власти
в сфере миграционной политики
(на примере Саратовской области)
Появление неформальных практик у региональных органов власти в сфере миграционной политики связано: с пробелами в нормативно-правых актах, не учитывающих социально-экономических потребностей региона, социокультурных особенностей взаимодействия принимающего сообщества и мигрантов в отдельно
взятом регионе; типичными, постоянно воспроизводимыми и
укорененными в реальной управленческой деятельности действиями органов власти, обусловленными их знаниями миграционных проблем, опытом работы в данной сфере и субъективным
восприятием мигрантов как социальной группы. Неформальные
практики — это постоянно воспроизводимые действия органов
власти, характеризуемые преемственностью и неизменностью на
отдельной территории (регионе) и не находящие закрепления в
нормативно-правовой базе государства.
В 2000—2008 годах на территории Саратовской области были
проведены два социологических исследования, направленных на
эмпирическое фиксирование неформальных практик региональных органов власти в сфере миграционной политики. Первое исследование было представлено методом «кейс-стади» и нацелено
202
на изучение проблемных ситуаций (регистрация по месту жительства, трудоустройство, приобретение гражданства, получение
услуг), с которыми сталкиваются мигранты на территории Саратовской области. За основание исследования были взяты кейс,
рассмотренные Уполномоченным по правам человека по Саратовской области. В результате было проанализировано 38 проблемных ситуаций.
Вторым методом социологического анализа выступал контент-анализ, позволивший зафиксировать неформальные практики не через прямой контакт: органы власти — мигранты, а опосредованное воздействие органов власти на принимающее сообщество через СМИ, с целью формирования у них определенного
отношения к мигрантам. В данном случае источником информации о неформальных практиках региональных органов власти в
сфере миграционной политики стали отдельные статьи в «Саратовской областной» газете. Выбор «Саратовской областной» газеты не случаен, именно она отражает официальную позицию
органов власти по различным социально-экономическим и политическим вопросам, в том числе и по отношению к миграционной
ситуации на территории Саратовской области и мигрантам. Было
изучено 53 статьи, описывающие отношение органов власти к
мигрантам.
Анализ информации, собранной методами кейс-стади и контент-анализа «Саратовской областной» газеты, показал следующие
закономерности функционирования неформальных практик у региональных органов власти в сфере миграционной политики РФ.
Во-первых, неформальные практики региональных органов
власти в сфере миграционной политики характеризуются гибкостью и адаптивностью по сравнению с миграционным законодательством РФ. Незакрепленность неформальных практик в нормативно-правовой базе позволяет им приспосабливаться к социально-демографическим и экономическим потребностям региона
в мигрантах; к трансформирующимся культурным ценностям,
определяющим поведение органов власти, принимающего сообщества и мигрантов. Следует отметить и еще одну особенность
неформальных практик, обусловленную их гибкостью, — поиск
оптимальных практик по решению миграционных проблем и пу-
203
тей разрешения конфликтных ситуаций в сфере миграционной
политики.
Во-вторых, с конца ХХ века и по настоящее время нефор-
мальные практики неоднократно кардинально трансформировались от стремления органов власти защитить государство от вынужденных беженцев, переселенцев и мигрантов к целенаправленному формированию образа мигранта как врага российского
общества и, наконец, к попыткам обеспечить правовую защиту
мигрантов.
Выявленные в результате социологического исследования
неформальные практики региональных органов власти в сфере
миграционной политики Российской Федерации и их изменения
за последние десять лет позволяют проследить причины их
трансформации и этапы их развития на территории Саратовской
области. Основной причиной трансформаций неформальных
практик выступают перемены в нормативно-правовой базе российского государства и изменения социально-экономических и
демографических потребностей регионов Саратовской области, в
частности, в миграционном потенциале прибывающих на ее территорию граждан из других государств.
Условно можно выделить три этапа в развитии миграционной
политики Российской Федерации, которые оказали непосредственное воздействие на изменение неформальных практик региональных органов власти.
Первый этап в становлении и развитии неформальных практик в российском обществе следует отсчитывать со времен крушения советской политической системы и образования независимых государств из союзных республик. Российская Федерация
приняла ряд законов, направленных на защиту государственных
интересов и установление правовых отношений в сфере миграционной политики. Это позволило решить сразу несколько общенациональных проблем — обеспечение международного признания
России как цивилизованного государства и создание правового
поля для взаимодействия мигрантов и принимающего сообщества, государства и мигрантов.
В этот период Российская Федерации присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев от 1951 года и Протоколу от
1967 года, принимаются законы «О беженцах» [1], «О вынужден-
204
ных переселенцах» [2], инициируется Соглашение стран СНГ «О
помощи беженцам и вынужденным переселенцам» [3]. Для реализации новой политики в области миграции в 1992 году создается
Федеральная миграционная служба [4]. В 1993 году принимается
один из важнейших законов, регулирующих пространственную мобильность населения России — «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [5]. В это же время
принимается Указ Президента РФ «О привлечении и использовании
иностранной рабочей силы» [6]. К середине 1990-х годов особое
внимание в миграционной политике стало уделяться вопросу регулирования двусторонних соглашений со странами СНГ по переселению иностранных граждан. До конца 90-х годов ХХ века
субъекты РФ принимают региональные законы в области миграционного регулирования.
В результате начался процесс формирования различных практик — формальных по обеспечению правопорядка и защиты государственных интересов и неформальных, которые дополняли
формальные. При этом неформальные практики были присущи
всем субъектам миграционной политики на всех уровнях власти и
проявлялись в самых разнообразных аспектах: правоприменительные, консервативные, инновационные, дискриминационные, адаптивные и многие другие. Основу формальных и неформальных
практик составлял главный принцип государственной политики в
сфере миграционных отношений: защитить государство от беженцев из дальнего и ближнего зарубежья и переселенцев. В связи с
незакрепленностью в сознании россиян уважения к законам, наибольшее распространение получили неформальные практики.
Реализация принципа государственной политики в миграционной сфере осуществлялась двумя основными субъектами миграционной политики — органами государственной власти и миграционными службами. При этом миграционная служба находилась в подчинении правительств регионов РФ и выполняла распоряжения органов власти, поэтому неформальные практики этих
субъектов имели общую направленность, зависели от интересов и
миграционной ситуации в регионе. Таким образом, неформальные практики на первом этапе характеризовались следующими
признаками.
205
Во-первых, ограничительный доступ мигрантов к приобрете-
нию статуса и гражданства РФ. Для того чтобы ограничить доступ мигрантов на территорию России в целом и отдельного региона в частности, органы государственной власти реализовывали огромное множество неформальных практик, целью которых
был отказ в предоставлении статуса беженца и вынужденного
переселенца. Представители органов власти разрабатывали многочисленные местные правила и распоряжения, определяющие
процедуру определения статуса, многие из которых противоречили законам. Например, в некоторых регионах РФ мигрантам из
Казахстана отказывали в предоставлении статуса на том основании, что в Казахстане отсутствуют дискриминации русскоязычного населения. Притом, что миграция из Казахстана считается
самой интенсивной и многочисленной и составляет не менее
50 % общего потока миграции из стран СНГ [7, с. 62].
Помимо этого в региональных правовых документах прописывали такие требования для получения статуса беженца, которые невозможно выполнить. Так, в Постановлении № 510 были
требования, которые мигранты не могли полностью выполнить, в
результате оказывались без статуса гражданина РФ. К таким требованиям, например, относятся: предоставление подлинников
документов, которые утеряны; получение прописки на территории России возможно только после того, как мигранты возвращаются в свою страну, из которой иммигрировали, и выписываются из своего жилья [8].
То же самое происходило с ограничением по времени. Так,
временные рамки устанавливались таким образом, чтобы заведомо не допустить возможность получения мигрантами статуса или
компенсации (дата миграции, срок давности документов и так
далее). Анализируя кейс, мигранты отмечали, что, «приезжая в
Россию в гости, необходимо зарегистрироваться за трое суток, а у
нас в Ленинском районе принимают всего два дня. С утра приходится стоять в сберкассе, чтобы заплатить госпошлину. Мы ничего не успеваем».
Значительное количество неформальных практик в регионах
были связаны с переопределением статуса беженца, что позволяло лишать значительное число мигрантов полученного ими раннее статуса беженца. Необходимость проверки действительности
206
паспортов объяснялась органами власти тем, что иностранные
граждане приобрели статус беженца на незаконных основаниях,
что в свою очередь позволяло лишить их приобретенного статуса.
Впоследствии приобретение гражданства было упрощено, но при
этом по-прежнему органы власти лишают мигрантов статуса
гражданина РФ, тем самым отнимая у них возможность получать
преимущества, компенсации [1]. Респонденты рассказывают: «У
меня была такая история. Мы оформили гражданство в посольстве РФ в Казахстане, по приезду на территорию России нас обвинили в приобретении паспорта РФ нелегальным путем, отобрали
документ и заставили вернуться в Казахстан, чтобы снова въехать в Россию».
Другой респондент, бывший гражданин СССР, описывал ситуацию, когда после службы в Вооруженных силах РФ у него
отобрали паспорт гражданина СССР и депортировали в Таджикистан, где у него не осталось родственников.
Была исследована реальная ситуация, с которой столкнулась
семья из Латвии. В качестве примера нелепости этой практики
Уполномоченный по правам человека в Саратовской области
приводит обращение Д. в интересах своих детей 1985-го и
1986 года рождения. Заявитель сообщил, что «в 1993 году его
жена и он приобрели российское гражданство в посольстве Российской Федерации в Литовской Республике. При оформлении
загранпаспортов в консульском отделе посольства в них были
вклеены скрепленные печатями фотографии детей заявителя. В
2001 году оба ребенка заявителя получили по месту жительства в
Саратовской области паспорта гражданина Российской Федерации, а также загранпаспорта, по которым неоднократно пересекали границу России. Однако в 2005—2006 годах обоим детям Д.
(старшему сыну Д. — после прохождения военной службы по
призыву, а младшему — по достижении 20-летнего возраста) было отказано в обмене ранее полученного паспорта по причине
отсутствия сведений о приеме их в гражданство Российской Федерации в базе данных КД МИД России. Заявителю Д. и его супруге УФМС России по Саратовской области рекомендовали обратиться с заявлениями о приобретении гражданства Российской
Федерации их детьми, представив необходимые документы, в
частности две квитанции об уплате госпошлины по 1 тыс. рублей
207
каждая. По мнению Д., данная рекомендация «звучит абсурдно,
так как дети являются совершеннолетними гражданами 20 и
21 года. Вдвойне абсурдно обращаться с просьбой о приеме в гражданство человеку, отслужившему военную службу по призыву и
принявшему воинскую присягу как гражданин России» [9].
Таким образом, переопределение статуса является мощным
инструментом и «эффективной» практикой, позволяющей ограничить доступ мигрантов к получению гражданства РФ, а значит,
и к различным социальным благам.
Во-вторых, неформальные практики региональных органов
власти были связаны не только с приобретением мигрантами статуса, но и регистрации граждан по месту жительства. Так часть
кейс-стади, раскрывающие проблемы регистрации мигрантов по
месту жительства, продемонстрировали наличие неформальных
практик региональных органов власти, ориентированных на закрытие доступа мигрантов к регистрации на территории Саратовской области. Так, Постановление Правительства РФ от 17 июля
1995 года должно было упростить процедуру регистрации граждан РФ по месту жительства и пребывания, на самом деле оно
еще больше усугубило положение мигрантов [10]. Респонденты,
обращавшиеся за помощью к Уполномоченному по правам человека по Саратовской области, рассказывали о том, что прибывшим мигрантам из бывших советских республик в Российскую
Федерацию можно было прописаться (зарегистрироваться) только у близких родственников (муж, жена, дочь, мать). Естественно, что это оказывалось невозможным, так как значительное количество мигрантов прибывало вместе со своими близкими родственниками.
Или же для того, чтобы прописаться в квартире гражданина
РФ, мигрант должен получить письменное разрешение от всех
проживающих в данной квартире, то есть при регистрации мигранта недостаточно согласие квартиросъемщика, необходимо
присутствие всех членов семьи или письменно заверенное у нотариуса разрешение на регистрацию. Подобная неформальная
практика значительно усложняла процесс регистрации иностранных граждан на территории РФ и создавала неудобства для граждан, принимающих мигрантов в своем жилье, что в результате
способствовало уходу мигрантов в нелегальное положение.
208
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]