Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Миграционная политика в регионах Российской Федерации. Законодательство и правоприменительная практика
.pdf
док для исследования. Таким образом, регионы подпроекта «Региональная миграционная политика: законодательство и правоприменительная практика» представили пять федеральных округов, отличающихся как характером социально-экономического
развития, так и миграционной и демографической ситуацией.
Вышеизложенное предопределило содержание и структуру
настоящего сборника.
Тексты сборника сгруппированы по региональному признаку.
Универсальная структура «базовой» статьи, посвященной региональной политике конкретного региона, предполагала раскрытие
следующей проблематики:
предпосылки региональной миграционной политики (исто-
рия, особенность положения, демография, экономические, политические факторы);
цели и задачи региональной миграционной политики;
содержание региональной миграционной политики до
2006 года;
содержание региональной миграционной политики в связи
с принятием Программы содействия добровольному переселению
соотечественников в 2006 году. Предварительные результаты
реализации Программы в субъекте Российской Федерации;
документы, характеризующие миграционную политику в
субъекте Российской Федерации;
выводы и рекомендации, перспективы миграционной поли-
тики в субъекте Российской Федерации.
В целом такая универсальная структура была выдержана.
Кроме того, в сборнике содержатся другие уникальные материалы, посвященные различным аспектам реализации региональной
миграционной политики: проблемам защиты прав человека на
региональном уровне, различных правоприменительных практик,
неформальным практикам, вопросам адаптации мигрантов и т. д.
Рамки данного исследования совпали по времени с докризисной ситуацией как в экономике в целом, так и в характере реализации миграционной политики, ориентированной на усиление
иммиграционной составляющей. Кризис уже внес свои коррективы в механизм регулирования миграционных потоков: снижены
9
заявки по квотам на привлечение иностранной рабочей силы, пересматриваются объемы приема соотечественников. Полученные
в рамках проекта результаты подводят своеобразную черту под
очень интересным этапом в развитии федерального и региональных компонентов реализации миграционной политики, что еще
более актуализирует значимость этих результатов.
Авторы сборника выражают сердечную благодарность всем
коллегам, принявшим участие в проекте, прежде всего его руководителю Виктору Иннокентьевичу Дятлову, коллективам МИОНов,
решавшим сложнейшие административно-организационные проблемы, связанные со спецификой организации проекта, руководству АНО «ИНО-Центр», экспертной комиссии, поддержавшей
проект, всем независимым экспертам и респондентам, нашедшим
возможность и время для сотрудничества с коллективом исследователей. Надеемся, что наш сборник найдет заинтересованного
читателя.
10
Н.П. Рыжова
Региональная миграционная политика
в Амурской области
Существуют различные подходы к раскрытию и осмыслению
такого важного социального института, как «миграционная политика». Более широкий подход отталкивается от необходимости
взаимодействия между государствами приема и исхода («это
процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая
быть членами одного общества, становятся членами другого»
[цит. по 1]), а более узкий трактует миграционную политику как
внутреннюю систему мер одного государства («эффективный
пограничный контроль и выборочное ограничение иммиграции»
[цит. по 1]). Можно констатировать, что выводы, к которым приходят исследователи при изучении миграционной политики России, часто неутешительны [8; 9]. Существующую политику разделяют на декларируемую и реальную. Реальная политика направлена на учет интересов государства и правящих элит, но не
на учет интересов мигрантов и принимающего общества. Интересы внешнего окружения учитываются мало, взаимодействие с
«отправляющими» государствами ограничено. В стране выстроена вертикаль, пресекающая попытки субъектов Федерации в проведении самостоятельной миграционной политики. Для данного
исследования особенно важным является последний тезис, для
11
обоснования которого социолог В. Мукомель приводит, в числе
других, следующие аргументы: расторгнуты договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации; региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным; отказано в финансировании региональных миграционных программ из федерального бюджета; правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики становится прерогативой федерального центра.
Следовательно, осмысление региональной миграционной политики зачастую носит весьма условный характер. Так, в принципе можно сказать, что попытки обоснования региональной миграционной политики вступают в противоречие с современной
государственной миграционной политикой. Мы попытаемся разрешить создавшиеся противоречия. В данной статье на основе
анализа вторичных данных об экономике и демографии Амурской области, а также первичных данных о миграционной ситуации и результатов реализации Программы переселения соотечественников мы попробуем четко выделить специфику региона и
определить возможные цели и задачи региональной политики.
При этом под региональной миграционной политикой будем понимать систему мер, принимаемых региональными властями в
рамках действующей федеральной миграционной политики по
управлению численностью, составом (в том числе этническим),
движением, местом нахождения мигрантов (в том числе временных), а также формирования предпосылок для взаимной адаптации иммигрантов и принимающего общества.
Предпосылки региональной миграционной политики
Амурская область, как и Дальний Восток в целом, относится к
регионам позднего хозяйственного освоения. По многим показателям (плотность населения, уровень развития экономики, степень освоенности южных и северных районов) можно сделать
12
вывод, что колонизация этой территории и сейчас осталась незаконченной.
Целенаправленное заселение Зейско-Буреинской равнины
(т. е. южной части Амурской области и в настоящее время остающейся наиболее освоенной ее частью) началось в 60-х годах
XIX века — в связи с проведением соответствующей колонизационной политики, в частности с принятием «Правил для поселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях»
(1861). Этими правилами предусматривались возможности выбора способа «водворения» (отдельными семьями, сообществами);
характера земельных отношений (приобретения земельных участков на праве пользования или в собственность); вводились
большие величины земельных норм на семью, нежели в остальной части России. Также предоставлялись существенные льготы
— пожизненное освобождение от подушных податей, от рекрутской повинности на 10 лет, от платы за пользование землей на
20 лет, от платы по новому месту жительства и т. п. Активное
заселение юга Дальнего Востока велось преимущественно для
укрепления российско-китайской границы.
На протяжении почти всего советского периода истории освоения Амурской области для нее были характерны значительно
более высокие темпы прироста населения, чем в среднем по России, — преимущественно это происходило за счет миграционного прироста (здесь и ГУЛАГ периода военного коммунизма, и
эвакуация производств европейской части России в военный период, и строительство и освоение зоны БАМ). Общая численность населения Амурской области к началу перестройки — к
1985 году — когда демографическая ситуация принципиально
изменилась, составила 1018,4 тыс. чел. С 1986 года фактор миграционного прироста уступил фактору естественного прироста,
максимальной численности Амурская область достигла в
1991 году — 1075,2 тыс. чел. С конца 1980-х годов и до настоящего времени сальдо миграционного обмена было отрицательным. Несмотря на это до 1991 года население области продолжало увеличиваться — уже исключительно за счет естественного
прироста, но с 1992-го численность населения начала снижаться
как за счет миграционных потерь, так и за счет естественной
убыли. В результате за межпереписной период с 1989-го до
13
2002 года население Амурской области уменьшилось на 15 % (в
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
РФ
6,5
1,6
0,3
–1,4
0,7
–1,1
–1,8
–1,5
–1,8
–4,4
–4
–4,5
–5,5
–4,8
–4,8
–5,5
Амурская
область
–1,1
–5,6
–19
–11
–23
–8,6
–12
–13
–13
–14
–13
–12
–10
–6,5
–6,9
6,5
целом по РФ — на 1 %) (табл. 1).
Таблица 1
Изменение населения Амурской области, %
Составлено по: [11; 4]
Примечание: постоянное население с 1991 года, в 1990 году — средне-
годовой темп прироста. Данные с 2002 года пересчитаны согласно переписи населения 2002 года.
В настоящее время этот процесс не остановился — происходит как миграционный отток, так и естественная убыль населения. Всего Амурская область потеряла в 2007 году 4996 чел.: за
счет отрицательного показателя естественного прироста —
1523 чел., за счет отрицательного миграционного прироста —
3473 чел. Естественная убыль населения на протяжении 2000-х
годов превышала 4 человека на 1000 населения, и только в 2007
году этот показатель снизился до минус 3,6. И все же от миграции область теряет больше, чем от естественных потерь населения.
На 1 января 2008 года в Амурской области проживало 869,6
тыс. чел., в том числе городское население составляло 65,6 %
(что ниже доли городского населения в целом по РФ — 73 %).
Около 25 % всего населения области сконцентрировано в областном центре — г. Благовещенске, наименее заселенными остаются
северные районы области, где проходит зона БАМа и сконцентрированы основные запасы природных ресурсов.
В 2007 году 18 % населения области находилось в возрасте
моложе трудоспособного, 16,8 % — старше трудоспособного
возраста. То есть доля населения старше трудоспособного возраста выше аналогичного российского показателя, а доля лиц моложе трудоспособного населения, напротив, ниже средней по
стране.
14
По прогнозам облкомстата негативные демографические тенденции сохранятся, и к 2025 году общее население области составит 783,7 тыс. На площадь 361,9 тыс. км2 плотность населения, конечно, является объективно низкой.
Столь резкая потеря численности населения в 90-х годах и
негативные прогнозы численности на среднесрочную перспективу связаны с экономическими проблемами и последствиями экономических реформ. Амурская область — один из депрессивных
регионов России, и тенденций к улучшению ситуации не наблюдается. ВРП области в 2006 году составил лишь 0,4 % от ВРП
России. Показатели ВРП на душу населения, скорректированные
на стоимость жизни, в Амурской области находятся на уровне
порядка 60 % от среднероссийских. Традиционно хозяйственная
система опиралась на развитие сельского хозяйства, но в период
после 1992 года оно существенно деградировало и на первое место вышли транспорт и связь; оптовая и розничная торговля;
производство и распределение электроэнергии, газа и воды;
строительство. При этом в последние три года росли индексы
промышленного производства по производству и распределению
электроэнергии, газа и воды, а вот по добыче ресурсов и промышленной переработке падали. Иначе говоря, экономический
рост области до настоящего времени определяется преимущественно развитием электроэнергетики (Зейская и Бурейская ГЭС —
основные предприятия отрасли). Область заняла в 2006 году
44 место в России по производству, распределению электроэнергии, газа и воды, 36 место по добыче полезных ископаемых (основной добываемый ресурс — золото), а по обрабатывающим
производствам — 70 место (поскольку стабильно функционирующих крупных промышленных объектов в регионе нет). Объем отгруженной продукции обрабатывающих производств области — лишь 0,1 % от соответствующего российского показателя, и
максимальную долю (43 %) в структуре отгруженной продукции
занимало производство пищевых продуктов (преимущественно
потребляемых внутри региона).
Таким образом, темпы роста экономики области отстают от
среднероссийских показателей, при этом отстает и номинальная
заработная плата при ускорении темпов роста потребительских
15
цен. Также невыгодно Амурская область на Дальнем Востоке выделяется по уровню бедности, показатели сильно отличаются от
среднероссийских (приблизительно в два раза не в пользу региона). По показателю отношения среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму область находится на последнем
месте в Дальневосточном регионе. Более 30 % населения имеют
доход ниже прожиточного минимума. Некомфортные условия
для жизни связаны также и с природными факторами, и с существенно более слабым развитием отраслей социальной сферы
(включая ЖКХ, здравоохранение и образование).
Напрашивается вывод о социально-экономической логике в
развитии демографических процессов; нет экономики — нет населения, а для добычи ресурсов (которые, кстати, остаются малодоступными из-за неразвитости производственной инфраструктуры) существует возможность привозить рабочих вахтенным
методом. Такие идеи, кстати, нередко высказываются экспертами
разного уровня. Однако на государственном уровне озвучивается
идея иная — реализуется ФЦП «Дальний Восток», в Программе
переселения соотечественников регион отнесен к «стратегически
важным», что в том числе определяется его приграничным положением. Но как решить эту задачу? За счет естественного прироста, когда количество рождений на одну семью ненамного превышает 1, нереально.
Стабилизировать численность населения мог бы традиционный для Дальнего Востока источник — миграция, однако регион
обладает ограниченной привлекательностью для потенциальных
мигрантов, по крайней мере, если речь идет о гражданах других
регионов РФ (сальдо миграционного обмена с другими регионами РФ в 2007 году — минус 3721 чел.). Коэффициенты миграционного оттока Амурской области составили в 1990 году — 86 чел.
на 10 тыс. чел. населения области, в 1995-м — 68, в 2000-м — 91, в
2006-м — 37 чел., в 2007-м — 43 чел.
Миграционный обмен области с другими странами в 2007 году практически впервые за последние 8 лет оказался положительным (табл. 2) — прирост населения области на 262 чел., но
общей тенденции это не меняет: собственное население области
продолжает уезжать из региона. Отсюда можно сделать вывод,
16
что основная задача социально-экономической политики должна
Государство
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Страны СНГ и Балтии
–201
–249
–66
–22
–19
10
–35
262
В том числе:
Украина
–225
–112
–70
–66
–43
–41
–40
36
Беларусь
–288
–228
–77
–65
–30
–76
–56
–25
Узбекистан
72
31
22
30
15
21
13
42
Казахстан
121
48
23
22 9 40 3 9
Грузия
19
–2 1 7 0 5 4 7
Азербайджан
–1
–9 1 –5
–5
–5
–25
19
Молдавия
–7 9 11 8 10
–6 5 18
Киргизия
56
24
20
13 9 25
38
49
Таджикистан
7
–21
–4
27 7 35 9 31
Армения
47 7 6 5 6
14
12
66
Дальнее зарубежье
–181
–98
–139
–101
–98
–48
–28
–14
состоять в закреплении уже имеющихся жителей.
Впрочем, пополнять население за счет внешнего притока
также необходимо (поскольку происходит естественная убыль
населения). На наш взгляд, очевидна бесперспективность привлечения из других регионов РФ. Зато 2007 год продемонстрировал потенциал области в привлечении мигрантов из стран СНГ.
Максимальный прирост населения из стран СНГ и Балтии пришелся на Армению — 66 чел., на втором месте — Киргизия (49
чел.), затем следуют Узбекистан (42 чел.), Украина (36 чел.). Основная причина резкого изменения показателей в 2007 году —
легализация трудовых мигрантов, работавших ранее без регистрации, что связано с изменениями в федеральном законодательстве, значительно облегчившим труд мигрантов.
Таблица 2
Миграционный обмен Амурской области с другими странами, чел.
Рассчитано по: [2]
17
Содержание региональной миграционной политики
до 2006 года, ее цели и задачи
Если опираться на обозначенное во введении «широкое» (взаимодействие между государствами) и «узкое» (система мер пограничного контроля и выборочное ограничение иммиграции) понимание миграционной политики, то становится совершенно
очевидным, что до 2006 года региональная миграционная политика Амурской области, если и существовала в принципе, то
именно в виде «узкого подхода». Впрочем, как будет показано
далее, по сути ситуация не изменилась и после 2006 года.
Когда после распада СССР некоторые европейские регионы
России — особенно центральные — испытывали сложности с
большим притоком иммигрантов из стран ближнего зарубежья,
т. е. фактически «вчерашних» сограждан, Амурская область в
числе других регионов Дальнего Востока столкнулась с задачей
принципиально иного вида. А именно с тысячами временно въехавшими на территорию закрытой прежде области «настоящих»
иностранцев, преимущественно граждан КНР. Въезжая через погранпереход Хэйхэ — Благовещенск, далеко не все из них собирались покидать область быстро: в основном они ехали зарабатывать деньги, т. е. работать, вести мелкий торговый бизнес, что,
конечно, требует относительно продолжительного времени пребывания. Но кто-то избирал стратегию транзита через Амурскую
область в центральные регионы или даже через РФ в страны Европы. В результате образовывалась некоторая разница между
числом въехавших и выехавших (количество измерялось 1—
2 тыс. за год), т. е. возникла категория «нелегальных мигрантов».
Проблему очень быстро подхватили СМИ и раздули до «миллионов осевших на территории Дальнего Востока, и особенно в приграничных регионах, китайцев».
Отдельные взаимные посещения приграничных регионов начались еще в 1988 году. Но основной «наплыв» произошел после
подписания российско-китайского договора о безвизовом обмене
в 1992 году. Это стало шоком не столько для местного населения,
которое было озабочено решением собственных проблем выживания и адаптации к принципиально иным жизненным условиям,
18
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]