Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Ювенальная юриспруденция. В 4 томах. Т.2. Учебник
.pdf
ЛЕКЦИЯ9.Субъектысистемыпрофилактикиправонарушенийбезнадзорности
Поэтому подробно рассмотрим основные направления прокурорского надзора в области ювенальной юстиции через призму
деятельности прокуратуры Ростовской области.
Прокуратура Ростовской области в организации надзора
за исполнением законов о несовершеннолетних исходит из того,
что общепризнанные принципы международного права, международные договоры России о приоритете интересов и благополучия несовершеннолетних (во всех сферах жизни гражданского
общества и государства) являются непосредственно действующими. Именно на данном направлении прокурорского надзора
наиболее полно раскрывается деятельность прокуратуры как
правозащитного органа. Российская прокуратура стремится
к реализации принципа единой российской законности, противостоит «местничеству» и в этом своем качестве востребована
всеми тремя звеньями власти — законодательной, исполнительной и судебной. В России имеется правовая база для создания
правосудия в отношении несовершеннолетних — ювенальной
юстиции. Это — Конституция РФ, Концепция судебной реформы, указы Президента РФ № 543 от 01.06.92 г. «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы», № 942
от 14.09.95 г. «Национальный план действий в интересах детей»,
№ 1696 от 18.08.94 г. «О Президентской программе «Дети России», федеральные программы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних, новые федеральные
законы: «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» — 1998 г., «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несо вершеннолетних» — 1999 г.;
новый Уголовный кодекс РФ (1996 г.); Уголовно-процессуальный кодекс РФ (2001 г.), Семейный кодекс РФ и др. В своей надзорной деятельности прокуратура добивается их надлежащего
исполнения. Главное, с чем приходится сталкиваться в ходе прокурорских проверок — это низкая эффективность деятельности
исполнительной власти, прежде всего государственных органов
и учреждений, работающих с несовершеннолетними. Целям
защиты прав несовершеннолетних подчинена и деятельность
прокуратуры как органа, координирующего работу всех право-
— 221 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 2
охранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних, поскольку составной частью этой борьбы с преступностью является профилактика преступности.
Рассмотрим на примере Прокуратуры Ростовской области.
Прокуратура Ростовской области, начиная с 1995 года, организует надзор за исполнением законов о несовершеннолетних
таким образом, чтобы перестроить работу всех органов и учреждений по работе с детьми в соответствии с международными
стандартами, ориентируясь на создание системы ювенальной
юстиции, при которой ее социальная насыщенность могла быть
достигнута судом с привлечением к участию в правосудии всех
социальных служб и общественности.
Именно органы и учреждения, входящие в государственную систему профилактики безнадзорности правонарушений
несовершеннолетних у нас в стране, могут и должны выполнять
функции «социальных служб» — специальных органов, обслуживающих правосудие в отношении несовершеннолетних.
Строительство региональной модели ювенальной юстиции была
начата с плавного реформирования деятельности органов системы профилактики, создания необходимой организационно-правовой базы в Ростовской области как в субъекте Федерации,
ломки узковедомственных перегородок и налаживания неформальной системы межведомственного взаимодействия, способного как можно более оперативно решать различные проблемы
конкретного ребенка, оказавшегося в сложной жизненной ситуации и остро нуждающегося в помощи государства. В этой деятельности прокуратура использует различные формы и методы
прокурорского надзора. Например, прокуратура регулярно проводит координационные совещания правоохранительных органов, на которых определяется механизм межведомственного
взаимодействия различных органов и служб по работе с детьми.
По закону, поводом к прокурорской проверке являются любые
сообщения о нарушении прав детей. Это могут быть заявления
и жалобы граждан, сообщения различных организаций и учреждений организаций, сообщения в средствах массовой информации. Например, поступает сообщение об отчислении ребенка
из школы или профессионально-технического училища. Проку-
— 222 —
ЛЕКЦИЯ9.Субъектысистемыпрофилактикиправонарушенийбезнадзорности
ратура проводит проверку и устанавливает, что ребенок отчислен незаконно, что в данном образовательном учреждении имеют место незаконные отчисления и других детей, что сложилась
система нарушения прав детей. В данном случае прокуратура
принимает меры по защите прав конкретных детей в данном образовательном учреждении.
Если проверка проводилась районным (городским) прокурором, он может проверить во всех образовательных учреждениях
своей территории исполнение законодательства об образовании,
по результатам проверки внести представление об устранении нарушений закона руководителям образовательных учреждений,
органа управления образованием данной территории, информировать об этих нарушениях Министерство образования области,
принести протесты на правовые акты администрации образовательных учреждений об отчислении учащихся, информировать
главу администрации данной территории о выявленных нарушениях законности. Если проверка по сообщению о нарушении
прав детей проводилась прокуратурой области, то, проверив данные конкретные сообщения и приняв меры по защите прав детей,
прокуратура области может поручить всем нижестоящим прокурорам городов и районов области провести проверки исполнения
законодательства об образовании на своей территории и принять
меры по устранению выявленных нарушений. Если взять, к примеру, выявленные факты детской безнадзорности то проводится проверка причин такого явления, выясняются конкретные
обстоятельства, по которым ребенок ушел из семьи. Это может
быть и жестокое обращение со стороны родителей либо полное
самоустранение родителей от исполнения своих обязанностей
по воспитанию и содержанию ребенка. Что в таких случаях делает прокуратура? Сначала решаются проблемы конкретного ребенка. Прежде всего, он не должен оставаться на улице. Такого
ребенка временно помещают в социальный приют.
Следующий этап — работа с его семьей. Если установлено,
что родители не исполняют своих обязанностей, может быть
предъявлен прокурором иск в суд о лишении их родительских
прав, взыскании алиментов на содержание ребенка, закреплении
за ребенком жилья. Одновременно решаются вопросы устрой-
— 223 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 2
ства такого ребенка. В приюте он не может находиться долго, это
его временное пристанище. По Семейному кодексу РФ органы
опеки и попечительства обязаны обеспечить устройство ребенка
в семью — это приоритет. Это может быть приемная семья, передача ребенка под опеку (попечительство), усыновление. Если
не удалось обеспечить ребенку семейную форму устройства,
он может быть помещен в учреждение государственной поддержки детства, например, в детский дом. Прокуратура в ходе таких
проверок устанавливает различные факты ненадлежащего исполнения законодательства. Например, закон предусматривает
временное помещение безнадзорного ребенка в приют. До внесения изменений в действующее законодательство все дети, безнадзорные и правонарушители, пoмeщaлиcь в приeмники-pacпpeдeлитeли для несовершеннолетних органов внутренних дел.
В соответствии с новым законодательством, безнадзорные
дети должны помещаться только в приюты органов социальной
защиты населения. Прокуратура в ходе проверок сталкивалась
со случаями незаконных помещений безнадзорных детей в приемники-распределители органов внутренних дел (сейчас их новое название — Центры временного содержания несовершеннолетних-правонарушителей). Разбираясь с причинами таких
нарушений, органы прокуратуры установили, что на территории области недостаточно развита сеть социальных приютов.
Именно органы прокуратуры стали инициировать перед органами исполнительной власти необходимость расширения сети
таких учреждений: вносились информации руководителям органов местного самоуправления, прокуратурой области эта проблема ставилась и перед губернатором области. За последние 2
года сеть учреждений социальной защиты несовершеннолетних
увеличилась с 18 до 28, из них — 13 муниципальных учреждений и 15 — областных. На сегодняшний день в Ростовской области сеть специализированных учреждений социальной защиты
населения включает в себя 17 социальных приютов, 10 Центров
помощи семье и детям, 3 социально-реабилитационных центра
для несовершеннолетних и Центр психолого-педагогической
помощи. Этими учреждениями охватывается 75 % территории
области.
— 224 —
ЛЕКЦИЯ9.Субъектысистемыпрофилактикиправонарушенийбезнадзорности
Прокуратура выявила проблему устройства ребенка в семью
под опеку. Согласно действующему законодательству опекуну
(попечителю) полагается выплата опекунского пособия на ребенка. Размер такого пособия устанавливает местная администрация самостоятельно и выплачивает его за счет своего бюджета.
Оказалось, что в разных районах и городах области был разным размер опекунского пособия, как правило, очень низкий.
По этой причине многие граждане отказывались от оформления
опеки на детей. Как отреагировала на это прокуратура?
Прежде всего, установлено, что в данном случае не исполняется законодательство о защите прав детей: во-первых, не обеспечивается право ребенка жить и воспитываться в семье, во-вторых,
не обеспечивается право на выживание, развитие и достойное
существование, в-третьих, органы исполнительной власти не исполняют надлежащим образом законодательство о социальной
поддержке детства. По указанию прокуратуры области всеми
городскими и районными прокурорами были приняты меры
воздействия на руководителей местных администраций с тем,
чтобы установить надлежащий размер опекунского пособия.
Прокуроры принесли протесты на нормативные акты местных
администраций, установивших крайне низкий размер пособия.
В тех случаях, когда руководители местного самоуправления отказались отменить такие правовые акты, прокуроры обращались
с исками в суд о признании таких актов незаконными.
Прокуратура области неоднократно информировала главу
администрации (губернатора) области о проблемах, сложившихся с выплатой опекунских пособий. Наконец, благодаря настойчивости прокуратуры, действовавшей согласованно с органами
управления образованием, эта проблема была решена: постановлением губернатора области с января т.г. установлен единый
размер опекунского пособия — 1250 руб., который выплачивается за счет средств областного бюджета. И сразу же в области была
снята проблема устройства детей под опеку. В ходе создания региональной модели ювенальной юстиции, прокуратура области
исходила из того, что всем органам и учреждениям, работающим с детьми, необходимо знать свое место как соучастников
процесса правосудия, что правосудие в отношении несовершен-
— 225 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 2
нолетних — это не только вопросы суда, что правосудие в отношении несовершеннолетних невозможно осуществлять только
суду без совместной деятельности различных служб, учреждений. Прокуратура постоянно разъясняла свою позицию: центральное звено — это суд, вершащий правосудие в отношении
несовершеннолетних. Но не менее важная составляющая — это
система специальных служб по работе с несовершеннолетними.
Каждая из специальных служб решает свои специфические задачи, но все эти службы должны знать механизм своего взаимодействия с судом.
Именно органы и учреждения государственной ювенальной системы России должны выполнять функции «социальных служб» (как это закреплено в «Пекинских правилах»). Сам
по себе суд, даже если он будет специализированным, чисто
«ювенальным», без взаимодействия с социальными службами не сможет обеспечить надлежащее исполнение положений
Конституции РФ и международно-правовых актов о приоритете интересов детей, в том числе оказавшихся в конфликте с законом, и тех детей, которые нуждаются в защите. Мы считаем,
что социальная насыщенность ювенальной юстиции может быть
достигнута судом только с привлечением к правосудию специалистов других служб и учреждений по работе с детьми. Значит,
надо, чтобы в достаточном количестве были такие службы и такие специалисты. И главное — подготовленность названных
служб к решению задач ювенальной юстиции. Сегодня строить
работу в соответствии с международно-правовыми стандартами
в области правосудия в отношении несовершеннолетних должны
не только органы прокуратуры, но и суды, и социальные службы, и правоохранительные органы.
Новый Уголовный кодекс РФ вобрал в себя многие положения международного права, в частности, применение к несовершеннолетним, совершившим преступление, преимущественно
мер, альтернативных уголовной ответственности и наказанию,
воспитательных и реабилитационных, индивидуализировал
подходы к уголовной ответственности и наказанию, появились
такие понятия, как «уровень психического развития», «отставание в психическом развитии, не связанное с психическим
— 226 —
ЛЕКЦИЯ9.Субъектысистемыпрофилактикиправонарушенийбезнадзорности
расстройством», «иные особенности личности несовершеннолетнего» и другие Названные выше обстоятельства требуют привлечения к судопроизводству специалистов — психологов, психиатров, совершенствования ме ханизма назначения и проведения
судебных экспертиз. В данном случае также необходимы единые
подходы при их назначении как на стадии предварительного
следствия, так и в суде. Прокуратура области наладила тесное
взаимодействие с экспертными службами, были разработаны
единые методические рекомендации по назначению судебных
экспертиз несовершеннолетним (психологических, психиатрических, психолого-психиатрических). С экспертными службами
поддерживается тесное взаимодействие и в рамках реализуемого
в г. Ростове-на-Дону Проекта ПРООН «Поддержка осуществления правосудия по делам несовершеннолетних». Принудительные меры воспитательного воздействия как альтернатива уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних (ст.
ст. 90–92 УК РФ) назначаются только судом. Данные о состоянии преступности несовершеннолетних, конкретно — виды совершаемых ими преступлений, свидетельствуют о том, что три
четверти всех преступлений несовершеннолетних — это преступления небольшой или средней тяжести. Следовательно, применение мер, предусмотренных ст.ст. 90–92 УК РФ, может быть
достаточно широким. Однако на практике это не так. Почему так
мало применяются такие меры воспитательного воздействия?
Полагаем, что причин этому несколько. Во-первых, непонимание правоприменителем сущности этого института уголовного
права (если эти меры не уголовная ответственность и не уголовное наказание, то что это такое?). Во-вторых, незнание механизма их применения.
Например, такая мера, как передача несовершеннолетнего под надзор «специализированного государственного органа»
(п. «б» ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 90 УК РФ). Уголовный закон не содержит указания на то, что это за специализированный государственный орган. Не дает ответа на этот вопрос и Федеральный закон
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», вступивший в силу с 30.06.99 г.
В таком случае, как же исполнить эти нормы Уголовного кодек-
— 227 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 2
са РФ суду, какому органу он может поручить надзор за несовершеннолетним и проведение с ним профилактической работы?
В случае систематического неисполнения несовершеннолетним
принудительной меры воспитательного воздействия эта мера
отменяется «по представлению специализированного государственного органа», материалы направляются для привлечения
несовершеннолетнего к уголовной ответственности (ч. 4 ст. 90
УК РФ). И здесь также возникает вопрос — что это за «специализированный государственный орган», который вправе внести
свое представление, и каковы критерии оценки, которые должны быть положены в основу вывода о том, что имеет место «систематическое неисполнение несовершеннолетним принудительной
меры воспитательного воздействия»? Эти вопросы стоят и перед
следователем, и перед прокурором, и перед судом. Прокуратура
области подготовила Методические рекомендации по применению ст.ст. 90–92 УК РФ, Федеральных законов «Об основных
гарантиях прав ребенка в РФ», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,
которые сегодня используются в работе прокурорско-следственных органов, социальных служб и суда. Правосудие в отношении несовершеннолетних имеет несколько этапов. Начинается
со стадии рассмотрения заявления и сообщения о преступлении
(правонарушении) несовершеннолетнего, когда решается главный вопрос — имеется ли в деянии подростка преступление.
Одна из коллегий прокуратуры области специально рассмотрела
вопрос об организации прокурорского надзора в части пресечения искусственной криминализации несовершеннолетних
150
.
Прокуратура установила, что не всегда решения об отказе в возбуждении уголовного дела выносятся законно и обоснованно: зачастую в действиях ребенка нет уголовно-наказуемого
деяния, а есть малозначительное деяние, признаки которого
перечислены в ч. 2 ст. 14 УК РФ, и при совершении таких действий взрослым вообще не возник бы вопрос об уголовной ответственности. Идея состоит в том, чтобы не допустить так называемых «статусных преступлений» (т.е. деяние подростка считают
150
См.: www. juvenal.ru
— 228 —
ЛЕКЦИЯ9.Субъектысистемыпрофилактикиправонарушенийбезнадзорности
преступным, в отличие от взрослого), избежать необоснованного «клеймения» детей как правонарушителей, каковыми они,
по справедливости, и не являются. В соответствии с указаниями
прокуратуры области все городские и районные прокуроры, осуществляя надзор за законностью на этой стадии правосудия, ориентированы на принятие мер по защите прав детей — отменять
незаконные постановления, снимать детей с профилактического
учета и т. д. О недопустимости искусственной криминализации
молодежи и нарушении прав детей проинформированы руководители следственных органов, органов и учреждений государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
На следующей стадии правосудия — предварительном
следствии — прокуратура обеспечивает надзор за соблюдением
конституционных прав несовершеннолетних. Процессуальные
полномочия прокурора очень широки — это и возможность отмены любого незаконного процессуального решения в отношении несовершеннолетнего, вплоть до прекращения уголовного
дела. Если предварительное расследование завершается составлением обвинительного заключения и готово к передаче в суд,
то и на этой стадии участвует прокурор: именно прокурор наделен правом утверждения обвинительного заключения и направления дела в суд.
Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве. Производство
предварительного расследования по де лам в отношении несовершеннолетних, так же как и осу ществление прокурорского надзора, регулируется общи ми правилами, закрепленными в Законе
о прокуратуре, а также в гл. 50 УПК РФ, посвященной специфике произ водства по этой категории дел, которые должны учитываться прокурорами при осуществлении прокурорского надзора.
В случае совершения впервые преступления неболь шой или
средней тяжести уголовное преследование в от ношении несовершеннолетнего может быть прекращено с применением принудительной меры воспитательного воздействия (ст. 90–91 УК РФ,
ст. 427 УПК РФ). В этих случаях прокурор дает согласие дознавателю на вынесе ние постановления о прекращении уголовного
— 229 —
ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ. Том 2
преследо вания и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной
меры воспитательного воздействия.
При производстве по уголовным делам в отношении несовершеннолетних прокурор обращает внимание на выяснение
обстоятельств, указанных в ст. 421 УПК РФ: точный возраст обвиняемого; условия жизни и воспита ния; уровень психического
развития; влияние на несо вершеннолетнего старших по возрасту
и др., а также на обязательное участие защитника и законного
представи теля.
В отношении несовершеннолетнего, участвовавшего в совершении преступления вместе со взрослым, на осно вании постановления следователя или дознавателя, за за конностью и обоснованностью которого надзирает про курор, уголовное дело
выделяется в отдельное производ ство.
Законность и обоснованность задержания и заключе ния под
стражу в качестве меры пресечения обусловлены применением
лишь в исключительных случаях, когда это вызывается тяжестью совершенного преступления и дан ными о личности обвиняемого (ст. 423, ч. 2 ст. 108 УПК РФ). Прокурор следит за тем,
чтобы обязательно рассмат ривалась возможность избрания
специальной меры пре сечения в виде присмотра за несовершеннолетним подо зреваемым или обвиняемым.
Вызов несовершеннолетнего, не находящегося под стражей,
производится через его законных представите лей. При допросе
несовершеннолетнего до 16 лет обяза тельно участвует педагог
или психолог, защитник и за конный представитель. Допрос
не может продолжаться без перерыва более 2 часов, а в общей
сложности более 4 часов в день.
Участие прокурора — государственного обвинителя в судебном разбирательстве по данной категории дел явля ется обязательным.
На стадии суда прокурор обеспечивает поддержание государственного обвинения, может ходатайствовать перед судом
о применении к несовершеннолетнему не карательных мер, а, например, мер воспитательного воздействия (ст.ст. 90–92 УК РФ).
После вынесения решения судом по делу несовершеннолетнего
— 230 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]