Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическая безопасность и эколого-правовые проблемы в области загрязнения окружающей среды. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по спе
.pdf
домств тоже есть определенные полномочия в области экологии.
Нужно исключить существующее сегодня дублирование, упорядочить функции федеральных структур, действующих в области охраны окружающей среды. При этом необходимо четко разграничить
полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, а также завершить процесс разграничения полномочий между
федеральными и региональными органами в сфере экологии».
Росприроднадзор может быть преобразован в Госкомитет по надзору в сфере экологии. Этот процесс фактически уже начался. Необходимо усовершенствовать и некоторые нормативные акты —
законы, определяющие систему контроля в области охраны окружающей среды.
Вопросы для самоконтроля
1. Обоснуйте необходимость эколого-экономического воздействия на факторы, загрязняющие окружающую среду.
2. Что такое нормирование с учетом НДТ — наилучших доступных технологий?
3. Какое значение имеет создание эффективной системы экологического мониторинга?
4. Назовите экономико-правовые предписания, положительно
влияющие на факторы загрязнения.
5. Обоснуйте необходимость изменения ситуации в области охраны окружающей среды с учетом выводов руководства страны.
2.2. Современные способы воздействия на факторы
производственной сферы (объекты хозяйственной
деятельности), загрязняющие окружающую среду
Экономическое регулирование природоохранной деятельности
определяет состояние и перспективы правового регулирования.
Состояние окружающей среды на территории нашей страны
свидетельствует о том, что принимаемых государством мер природоохранного регулирования явно недостаточно, и тому есть немало
причин. В частности, остаются доминирующими принудительные
способы воздействия на поведение субъектов хозяйственной деятельности, несмотря на их очевидно низкую эффективность. Между
тем мировой опыт показывает, что только сочетание запретов, ограничений и санкций с мерами культурно-воспитательного и экономико-стимулирующего характера способно принципиально изме-
51
нить сложившуюся ситуацию. Сочетание экономического роста и
обеспечения благоприятной окружающей среды принято в качестве
исходного начала стратегии устойчивого развития, выработанной
международным сообществом еще в начале 90-х годов XX века. Из
этого принципа вытекают как минимум два основных следствия.
Во-первых, охрана окружающей среды становится не просто важнейшим, но неотъемлемым условием любой эколого-значимой хозяйственной деятельности, т.е. экономическое развитие должно
быть экологически безопасным. Во-вторых, невозможно охранять
природу изолированно, вне экономического развития и тем более
вопреки ему, а значит, при формировании природоохранной стратегии должно в полной мере иметь место функционирование рыночной экономики, с которым приходится не просто считаться, но
в которое необходимо вводить требования и ограничения, связанные с экологической безопасностью. Иными словами, в современных условиях все более важное значение приобретает фактор экономической эффективности любой деятельности, так или иначе
направленной на оздоровление окружающей среды и рационализацию использования природных ресурсов. Иногда этот фактор
включается автоматически: например, внедрение новых безотходных, малоотходных, ресурсосберегающих технологий, установка
современных, очистных сооружений. Однако в настоящее время
как основное, так и природоохранное оборудование российских
предприятий еще больше «постарело», в отличие от постындустриальных стран, где благодаря непрерывному и притом ускоряющему
процессу оно «молодеет». Нестабильна и международная обстановка
и наша страна увеличивает оборонные расходы — естественно, в
ущерб всем остальным направлениям бюджетного финансирования,
1
в том числе природоохранного
.
Увеличение природоохранного эффекта — приобретение но-
вейшего оборудования, сокращение количества образуемых отходов, выбросов и сбросов в окружающую среду — дает предпринимателю существенные материальные выгоды — сокращение экологических платежей и санкций, а также экономию сырья, вовлечение отходов в повторное использование и т.п.
Изначальная мотивация может быть любой — стремление про-
вести модернизацию производства, либо желание сократить эколого-обусловленные расходы, главное, что природоохранный результат экономически выгоден. В большинстве же случаев требуется
целенаправленное создание ситуации заинтересованности.
1
Зеленый мир. 2010. ¹ 9—12 (575—578).
52
Теоретический ответ на вопрос: «Как сделать охрану окру-
жающей среды привлекательной для бизнеса?» — несложен. Тема
внедрения способов экономического стимулирования к сокращению ресурсоемкости производства и загрязнения окружающей
природной среды в правовом аспекте обсуждается достаточно давно. Соответствующие методы известны из отечественного и зарубежного опыта: это гибкий механизм платы за загрязнение, льготное налогообложение и льготное кредитование деятельности, связанной с охраной окружающей среды, «зеленые» налоги, экологическая сертификация, залоговые, страховые и некоторые другие
механизмы. Однако проблема заключается в том, что все это до
сих пор не находит должного отражения в законодательстве, а потому практика экономического стимулирования значительно отстает от потребностей времени. Поэтому экономическое стимулирование природоохранной деятельности предприятий, учреждений, предпринимателей связано с природоохранными стимулами,
закрепленными в законодательстве.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. ¹ 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» (в ред. от 26 июня 2007 г.) продекларировал
государственную поддержку производственной и предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей
среды, посредством установления налоговых и иных льгот в соот-
1
ветствии с законодательством
.
Из числа названных в ст. 14 Закона методов экономического
регулирования в области охраны окружающей среды к стимулирующим по своей сути могут быть отнесены: установление платы за
негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и
другие виды негативного воздействия на окружающую среду, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при
осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды; поддержки предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной
на охрану окружающей среды.
Примечательно, что данный перечень значительно сокращен по
сравнению с перечнем мер экономического стимулирования охраны
1
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.
¹ 7-ÔÇ. Ñò. 14, 17.
53
окружающей природной среды, который был представлен в ранее
действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране
окружающей природной среды». Исключены такие меры, как: установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов; применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию; введение специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий, кредитования предприятий, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
Известно, что многое из названного так и осталось невостребо-
ванным. Не сложились механизмы предоставления кредитных
льгот, поощрения производства экологически чистой продукции, не
введено специальное налогообложение экологически вредной продукции и продукции, выпускаемой с применением экологически
опасных технологий. Со временем были отменены даже те небольшие налоговые льготы, которые законодательство предоставляло в
начале 1990-х гг. Так, с принятием Федерального закона от 6 августа 2001 г. ¹ 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые
другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и
сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов
(положений) законодательства Российской Федерации о налогах и
1
сборах»
утратили силу льготы природоохранной направленности,
предоставляемые по Закону РФ от 27 декабря 1991 г. «О налоге на
прибыль предприятий и организаций». С введением гл. 30 НК РФ
утратил силу Закон РФ от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий», который устанавливал, что стоимость имущества
предприятия, исчисленная для целей налогообложения, уменьшается на балансовую (нормативную) стоимость объектов, используемых исключительно для охраны природы. В настоящее время основным реально действующим инструментом экономического воздействия на загрязнителей окружающей среды является плата за
негативное воздействие на окружающую среду.
Порядок исчисления и взимания платы обеспечивает ее стимулирующее значение, заключающееся в следующем. За выбросы,
сбросы загрязняющих веществ сверх нормативов и лимитов вносится повышенная плата. В зависимости от вида нормативов, устанав-
Нормативные акты, регулирующие природопользование: Федеральные законы
«Об охране окружающей среды» от 2002 г., от 30 декабря 2008 г. ¹ 309-ФЗ
«О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
54
ливаемых в разрешениях, выдаваемых органами государственного
управления в области охраны окружающей среды, различаются два
режима работы природопользователя: с соблюдением допустимых
нормативов воздействия, исходящих из нормативов качества окружающей среды (предельно допустимых выбросов и сбросов веществ, лимитов на размещение отходов) и в рамках лимитов (временно согласованных выбросов и сбросов).
Лимиты на выбросы и сбросы устанавливаются при невозможности соблюдения нормативов на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий
или реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых
выбросов и сбросов веществ. Установление лимитов на выбросы
и сбросы допускается только при наличии планов снижения
природопользователями своих выбросов и сбросов, согласованных с органами государственного управления в области охраны
окружающей среды. Главное отличие лимитов от нормативов
воздействия заключается в том, что они не обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды. Но при этом хозяйственная деятельность на их основе признается правомерной,
несмотря на то, что она причиняет очевидный экологический
вред, если за границу безвредности принимать норматив. Ставки
платы за временно согласованные выбросы и сбросы превышают
базовые ставки платы за нормативные выбросы и сбросы в пять
раз. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды в пять раз выше платы за временно согласованные
выбросы, сбросы. В случае отсутствия у природопользователя
оформленного в установленном порядке разрешения на выброс,
сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная. Немаловажная деталь: на практике лимиты часто устанавливаются на
уровне фактических выбросов и сбросов, что делает ненужным
какое-либо стимулирование к их сокращению и только подтверждает экологическую и правовую уязвимость действующей системы нормирования.
Платежи за предельно допустимые и за сверхнормативные (в том
числе сверхлимитные) выбросы, сбросы загрязняющих веществ,
размещение отходов по-разному влияют на результаты хозяйственной деятельности: первые осуществляются за счет себестоимости
продукции (работ, услуг), а вторые — за счет прибыли, остающейся
в распоряжении природопользователя.
55
Органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право с
участием органов Ростехнадзора осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими
средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисле-
1
ние этих средств в счет указанных платежей
.
К нормативам платы за размещение отходов производства и потребления применяется система понижающих коэффициентов, стимулирующая повторное использование накапливаемых отходов в
собственном производстве или передачу их для использования сторонним организациям.
Итак, экономическая ответственность природопользователя определенным образом дифференцирована в зависимости от его
вклада в загрязнение окружающей среды. Однако практика свидетельствует о том, что существующая схема все же недостаточно
побуждает к сокращению загрязнений и тем более не ведет к отказу от режима временно согласованных выбросов, сбросов. Очевидно, главная причина неэффективности механизма состоит в
том, что размеры платежей экономически нечувствительны для
хозяйствующих субъектов.
Помимо платы за негативное воздействие некоторые стимулы к
природоохранной деятельности содержатся в налоговом законодательстве. К материальным расходам, уменьшающим облагаемую
базу налога на прибыль, относятся, в частности, затраты, связанные
с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения, в том числе расходы на содержание и эксплуатацию очистных сооружений, золоуловителей,
фильтров и других природоохранных объектов, захоронение экологически опасных отходов, на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных
отходов; очистке сточных вод, на формирование санитарно-защитных зон в соответствии с действующими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, платежи за
предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ
в природную среду и другие аналогичные расходы (подп. 7 п. 1
ст. 254 НК РФ). Кроме того, согласно письму МНС России от
26 мая 2004 г. ¹ 02—1-16/36 «О разъяснениях законодательства по
налогу на прибыль нижестоящим налоговым органам и налогоплательщикам» в соответствии с требованиями главы 25 «Налог на
1
Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г ¹ 344 «О нормативах
платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными
и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и
подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
56
прибыль организаций» перечень расходов, учитываемых для целей
налогообложения прибыли, не является закрытым; при этом такие
расходы должны отвечать критериям, предусмотренным п. 1 ст. 252
НК РФ, за исключением расходов, указанных в ст. 270. К материальным расходам для целей налогообложения приравниваются расходы на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия (подп. 1 п. 7 ст. 254 НК РФ). При определении налоговой базы
не учитываются расходы в виде суммы платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (подп. 4
ст. 270 НК РФ).
Практика применения этих норм сталкивается с неоднозначным
толкованием понятия платежей за сверхнормативные выбросы.
Так, налогоплательщики иногда полагают, что сверхнормативные понятия — это в данном случае сверхлимитные выбросы, они и
уменьшают налогооблагаемую базу на сумму платежей за временно
согласованные выбросы (лимиты). Однако подобное толкование
здесь неуместно, поскольку это — не пробел в законе, и нет оснований для применения права по аналогии. Возможны три варианта
выбросов, сбросов в соответствии с: 1) нормативами; 2) лимитами;
3) превышением установленных нормативов и лимитов. К сверхнормативным относятся все воздействия за пределами нормативов,
даже если они находятся в пределах разрешенных лимитов. Следовательно, платежи за временно согласованные выбросы (лимиты)
не учитываются в целях налогообложения (не уменьшают налоговую базу).
Кроме того, обращает на себя внимание несогласованность
приведенных положений ст. 254 и ст. 270 НК РФ между собой.
С одной стороны, к материальным расходам отнесены платежи за
предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в
природную среду, а с другой стороны, при определении налоговой
базы не учитываются расходы в виде суммы платежей только за
сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ. Известно, что
выбросы производятся в атмосферный воздух, а сбросы — в водные
объекты. Следовательно, при буквальном толковании положений
экологического законодательства не применяются санкции к ответственным за экологическую ситуацию субъектам.
Как уже было отмечено, эффективными мерами воздействия на
окружающую среду являются управление состоянием окружающей
среды (ОС), организация ее охраны и рационального природопользования, что и определяет ст. 13 Федерального закона от 10 января
2002 г. ¹ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
57
Существует еще один важный способ воздействия на окружающую среду, определенный в этом законе, — экологический аудит1.
Основной целью экологического аудита является оценка соответствия заранее установленным критериям (требованиям) проверяемой хозяйственной и иной деятельности (в том числе системы
управления окружающей средой) в части воздействия на окружающую среду.
Таким образом, государственный контроль, мониторинговая
система, плата за негативное загрязнение окружающей среды, экологический аудит являются важным экономико-правовым механизмом воздействия за нанесенный вред природе.
На заседании Правительства РФ в январе 2008 г., посвященном созданию правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, было отмечено, что долгое время в нашей стране вопросы, связанные с экологией, решались по остаточному принципу, в
погоне за индустриальным и экологическим прогрессом, последствия для природы и человека практически не учитывались. Однако экология сама напомнила о себе: уровень загрязнения воздуха,
особенно в крупных промышленных городах, превышает все мыслимые нормы, а площадь нарушенных земель составляет на сегодняшний день более миллиона гектаров. Все эти факты говорят
только об одном: должного государственного контроля за экологией в Российской Федерации нет. Представители общественных
организаций и законодатели выступают за быстрейшее учреждение
самостоятельного федерального органа по контролю в сфере экологии, объединяющего функции природоохранных структур.
По мнению директора Всемирного фонда защиты дикой природы Игоря Честина, сегодня главной проблемой является именно
отсутствие государственной экологической политики: «У нас в
стране нет сформулированных целей в области экологии. Этими
вопросами, включая разработку законодательной базы, может заниматься только самостоятельный федеральный исполнительный
2
орган»
.
Сейчас у нас в стране за природу отвечают сразу несколько ведомств — Росприроднадзор, Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор и Росводресурсы. И в этом случае, как говорят, у
семи нянек дитя без глазу. Проблем накопилось столько, что они
успели приобрести общенациональное значение. Даже нынешний
1
Государство и право. 2008. ¹ 4. С. 108—112.
2
Региональная экологическая газета. 2007. 26 июня. ¹ 11.
58
активный экономический рост в плане экологии становится палкой
о двух концах: темпы роста образования токсичных отходов на отечественных предприятиях достигают 15—16% в год, значительно
опережая темпы роста ВВП.
В 1990-х гг. в России существовала Госкомэкология. После ее
ликвидации в 2000 г. о необходимости возрождения такого органа
говорили неоднократно и на всех уровнях. Кроме того, своей очереди ждет целый ряд экологических законов. Действующее законодательство разрабатывалось 15 лет назад, т.е. фактически в другой стране. К тому же за последние годы оно претерпело существенные изменения, в частности, была отменена обязательная экологическая экспертиза проектируемых объектов.
Вне правового регулирования до сих пор остаются такие важнейшие вопросы, как порядок установления зон экологического
бедствия, охрана почв, возмещение экологического вреда прошлых
лет, экологическая сертификация.
Нельзя «разрывать» экологический и технологические надзоры,
поскольку хороший экологический эффект может быть достигнут
только при применении самых совершенных технологий. И проектирование, и землеотвод, и строительство, и реконструкция, а в
дальнейшем капитальный ремонт и утилизация объектов должны
находиться в ведении единого органа.
Отдельные эксперты высказываются за воссоздание системы
целевых экологических фондов, в которые раньше поступали платежи за загрязнение окружающей среды.
Сегодня на первый план должны выйти рыночные методы стимулирования экологических показателей предприятий. Как показывает опыт других стран, наряду с ужесточением ответственности за
нанесение ущерба природе нужно применять и поощрение. В качестве пряника, как предлагают законодатели, можно использовать
гибкую систему налогообложения для тех, кто направляет средства
на реализацию экологических проектов.
Однако и законодатели, и представители общественности сходятся во мнении, что без Экологического кодекса вряд ли удастся
существенно улучшить состояние воды, почвы и воздуха. О необходимости его принятия говорит и министр природных ресурсов
Юрий Трутнев: «У нас нет сводного документа, который бы назывался Экологический кодекс. Водный есть, Лесной есть, а Экологического нет, тогда как экология — всеобъемлющая среда». И это
недопустимо. Необходимо не только внести поправки в деятельность экологопользователей, но и принять новый нормативный
акт, который бы соответствовал «духу времени».
59
Кстати, в Республике Татарстан принят Экологический ко-
1
. Концепция Экологического кодекса РФ, которая сейчас
декс
рассматривается заинтересованными министерствами и ведомствами, предусматривает введение экологических налогов на выпуск
и оборот на рынке нежелательной продукции, а также налоговые
льготы на развитие производства экологически чистой продукции
и услуг (например, по переработке отходов, по внедрению энергосберегающих технологий и т.д.). На данный момент подобного
рода поощрения отсутствуют. Возможно, поэтому у хозяйствующих субъектов нет стимулов для внедрения новых технологий и
проведения природоохранных мероприятий. Одна из задач нового
свода законов — убрать неразумные административные барьеры
для бизнеса. Кодекс должен установить четкие, понятные правила
для производителей, чтобы можно было планировать любую хозяйственную деятельность.
Кроме того, в Экологическом кодексе будут прописаны все нюансы, связанные с ответственностью предприятий за загрязнение
окружающей среды. При этом авторы посчитали нужным не вписывать в кодекс размер штрафов. Сколько рублей заплатит нарушитель за загрязнение природы, будет установлено отдельными распоряжениями Правительства. Хозяйствующие субъекты, субъекты малого и среднего предпринимательства не могли не обратить внимание на Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. ¹ 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации». Ключевой момент данного Закона — конструктивное
решение одной из самых болезненных проблем, связанных с осуществлением государственного экологического контроля — разработка природопользователями проектов нормативов образования
отходов и лимитов их размещения
2
. Как отмечает министр экологии и природных ресурсов Республики Татарстан А.К. Садретдинов,
в целом Федеральный закон «Об отходах производства» заслуживает
положительной оценки. Он наконец снял вопрос об определении
таких понятий, как сбор, накопление, транспортирование отходов,
что позволяет более четко определить конкретный круг лиц, деятельность которых подлежит лицензированию, т.е. деятельность по
сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов разных классов опасности. Как известно, размер
платы за размещение отходов напрямую связан с характером ока-
1
Экологический кодекс Республики Татарстан. Принят Государственным Сове-
том Республики Татарстан 15 декабря 2009 г. (см. приложение).
2
Плюсы и минусы закона // Российская экологическая газета. 2009. 31 марта.
¹ 6.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]