Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Сервисно ориентированное таможенное администрирование
.pdf
цели совпадают с целями организации, и она обладает следующими
характеристиками:
– четкое разделение труда, что приводит к появлению высококва-
лифицированных специалистов в каждой должности;
– иерархичность уровней управления, при которой каждый ниже-
стоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;
– наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;
– дух формальной обезличенности, с которым официальные лица
выполняют свои должностные обязанности;
– осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями, защищенность служащих от произвольных увольнений.
Из сравнения концепций рациональной модели принятия управленческих решений, классической теории менеджмента и теории
бюрократии М. Вебера следует важный вывод: эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней
среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической
системы. Структура органов государственной власти в большинстве
политических систем строго иерархизирована, специализирована и построена по бюрократической модели.
Инкрементальный подход.
Развитием рациональной модели Г. Саймона стал инкрементализм Ч. Линдблома. В основном эта модель выросла на критике того, что рациональный отбор вариантов жестко
привязан к структуре управленческой организации и, следовательно,
решения, вырабатываемые в пределах рациональной модели, должны
быть предсказуемы.
Если рационализм единственным критерием эффективности управления предполагает решение, принятое по рационализированной процедуре, то инкрементализм пытается учитывать и влияние внешних
факторов на принимаемое решение. Появляется необходимость учитывать не только цели управления. Вместе с политической составляющей
возникает и ценностная составляющая, учет которой в рациональных
моделях невозможен. В результате разрывается связь между этапами
31
рационального процесса принятия решений, а именно между поиском
и разработкой стратегических целей, формулированием тактических
целей, выбором альтернатив (стратегий) для достижения тактических
целей и процессом оценки результатов реализации решения.
Эффективность управления здесь зависит от учета всех вариантов,
определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели.
Однако в реальных условиях управленец просто не в состоянии перебрать
все альтернативы. Более того, у него нет гарантий, что они сформулированы исчерпывающе, так как ситуация в системе постоянно изменяется.
Инкрементальный подход ставит лицо, принимающее решение, в позицию выработки не столько константной идеальной цели, сколько процесса административного управления, адекватного состоянию среды.
Однако инкрементальные модели принятия решения не прижились
на практике по причине потенциально низкой эффективности. Если
рационализм стимулировал управленца к «выходу за пределы» управляемой им системы и потенциальное ее совершенствование, то инкрементализм скорее стимулирует бездействие управленца.
Циклические модели. Отталкиваясь от недостатков, описанных
выше, были созданы так называемые циклические модели, или модели
управленческого цикла. Обобщенно все они состоят в том, что в процессе принятия решения проходит определенное количество этапов, от
осознания проблемы до ее практической реализации.
Роль тактических целей в повышении
эффективности управления
Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы
к эффективности государственного управления, которые трансформируются административной реформой, перманентно проводимой
в России с 2006 г.
Цели реформы государственного управления представлены на
рис. 1.3.
Указанным целям соответствуют определенные задачи; некоторые
из них представлены ниже.
Так, например цель 1 предполагает следующие задачи:
– оптимизация структуры и численности государственного аппара-
та и подведомственных организаций;
32
– оптимизация исполнения функций исполнительной власти на ос-
вэкономике
иконкурентоспособностигосслужбы
нове результатов функционального обзора;
– оптимизация деловых процессов и внедрение административных
регламентов и стандартов государственных услуг.
Рис . 1.3. Цели реформы государственного управления
Цель 3 рассматривает:
– создание условий для оптимального организационно-правового
обеспечения государственной службы;
– определение обязанностей, полномочий и мер ответственности
госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов;
– внедрение новых методов планирования, финансирования, сти-
мулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы;
– обеспечение открытости государственной службы в интересах
развития гражданского общества и укрепления государства;
– применение эффективных методов подбора квалифицированных
кадров для государственной службы, оценки результатов служебной
деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста (и т.д.).
Цель 4 обращается к теме эффективности и результативности бюд-
жетных расходов.
33
Цель 5 раскрывается через:
– повышение прозрачности и открытости органов государствен-
ной власти;
– усиление системы внешней подотчетности.
Формулировки задач показывают подход к формированию системы
эффективного государственного управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга ее эффективности. Они указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя,
с константными целевыми установками.
В этой модели отсутствует динамика принимаемых решений, не
учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого
и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды.
Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует дальнейшему сохранению
традиционной структуры и методик государственного управления, не
предполагает их существенной трансформации.
Система мониторинга эффективности администрирования
Система мониторинга эффективности администрирования –
система интегративных показателей GRICS (Governance Research
Indicator Country Snapshot).
Характерным примером системы, осуществляющей оценку эффективности государственного управления, является система интегративных показателей GRICS, охватывающая 209 стран, определяемая раз
в год Всемирным Банком.
Система показателей была разработана на основе шести параметров государственного управления. Эти параметры были выделены
на основе общего определения, согласно которому «государственное
управление» (Governance) – это совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют
страной. Она включает в себя:
– процессы выбора, контроля и замены правительства;
– способность правительства формулировать и проводить политику;
– уважение граждан и государства к институтам, руководящим со-
циальным и экономическим взаимодействием в обществе.
34
В системе также предусмотрены оценки для слабоформализуемых
параметров, что может свидетельствовать об активном использовании
нестандартных методик, оценивающих управленческий цикл.
Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности
работы государственного управления на российскую почву позитивна,
но явно выделяются и некоторые проблемы.
Во-первых, оценка эффективности административной реформы
предполагает «трансформацию без трансформации», т. е. сохранение
жесткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок системы государственного управления.
Во-вторых, в системе мониторинга эффективности государственного управления показатели, предлагаемые для оценки более
проработанных моделей, применяются для оценки моделей начального уровня. Результаты мониторинга могут быть прямо противоположными.
Таким образом, методики, применяемые в России, соответствуют
мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, они
ограничены рамками рационального подхода, жестко расписывающего полномочия и неприспособленного для адаптации к системным
изменениям, происходящим в экономике России и в государственном
управлении.
Показатели качества государственного управления, в частности эффективности государственной службы, – предмет многих дискуссий
в мире на протяжении последнего десятилетия.
Считается, что эффективность должна быть заложена уже в миссии
организации, которая предназначена служить неоспоримым доказательством – существование этого ведомства социально оправдано.
Алгоритм расчета эффективности работы
государственного органа
Процесс определения эффективности состоит из нескольких этапов.
1. Определение текущего уровня состояния дел и финансирования.
2. Определение потребностей, которые имеются в обществе (на основе изучения стоящих проблем или открывающихся перспектив, стратегических, тактических и оперативных целей).
35
3. Определение соответствия текущего уровня потребностям.
4. Определение потребности в проведении конкретных мероприятий и выделяемых под них материальных, людских и финансовых ресурсов. Определение того, что нужно сделать в направлении достижения уровня удовлетворения потребностей.
5. Определение общей суммы средств, которая требуется для проведения планов в жизнь.
6. Оценка того, как должны измениться потребности вслед за изменениями, вызванными естественным ходом вещей и управленческими
воздействиями в объекте управления.
Сложность в оценке деятельности органа государственной власти
проявляется в том, что эти учреждения не производят материальной
продукции, по которой можно оценить степень удовлетворенности потребителя, или иного результата, который можно зафиксировать. Цель
деятельности государственных органов состоит в другом – создавать
и поддерживать порядок в «подведомственной» сфере.
В принципе, каждая инициатива, каждое регулирующее воздействие ведомства должны оцениваться, проходить проверку ее целесообразности и эффективности, а затем должен подсчитываться
суммарный эффект всего комплекса мероприятий и тех последствий,
которые с точки зрения системности, непротиворечивости, взаимной
связанности оказывают влияние на состояние и развитие экономики.
Но такой подход чрезвычайно масштабен и трудоемок, очень сложно
выявить и исключить воздействие случайных и внешних факторов.
Поэтому на практике такой подсчет редко используют.
Итак, ведомство нельзя оценивать с точки зрения его внутренней деятельности (как это имеет место в случае с предприятиями).
В случае с органом власти и управления приходится делать акцент
на тех изменениях, которые управляющая деятельность производит
во внешней среде, объекте управления, на характере и степени этих
изменений.
Самое сложное – это выявить влияние ведомственной работы на
общество, складывающиеся в нем отношения и определить результат
этой работы. Кроме того, нельзя забывать, что любая деятельность
всегда имеет хорошие и плохие стороны и может продуцировать одновременно как положительные, так и отрицательные результаты.
36
Издержки деятельности государственного аппарата в целом – это
не только налоги, которые по сути есть изъятие доходов у различных
слоев населения, но и эффект «вытеснения», который означает сокращение частных инвестиций и сокращение ВНП.
Еще более сложной проблемой является оценка комплексной деятельности местных администраций и иных государственных органов,
которые обладают не специальной, а общей компетенцией.
Социальная эффективность государственного управления состоит,
по существу, в одном – в установлении четких, работоспособных механизмов общественной координации.
В общем ключе, в масштабах страны, ее можно установить на основе анализа социальных индикаторов.
В англоязычной литературе понятие эффективности управления
выражается двумя ключевыми терминами: 1) managerial eectiveness –
так называемая «системная» эффективность; 2) management
eciency – так называемая «операционная» эффективность. Как мы
видим, используется понятие исполнительной эффективности или
производительности, но уже в качестве «операционной» разновидности эффективности.
Существует некоторое различие в ее толковании: «Системная
эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т. е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций. Иными словами, эффективность
системы управления определяется качеством организационной
структуры, процессов управления, т. е. качеств конкретных управленцев не зависит.
Операционная эффективность, т. е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется их потенциал».
С этим можно и не согласиться. В качестве аргумента или повода для
оспаривания можно привести аргументы П. Дракера, где постановка
целей или ответ на извечный вопрос «что делать?» относится скорее
к разряду искусства и в большей мере зависит от личных качеств и даже
психологии управленцев. Системная эффективность – это судьба всей
компании, и ответственность за ее достижение падает на высший
37
эшелон управления, иногда даже персонально на первое лицо. Для операционной эффективности вполне достаточно технических функций,
иными словами – это дело техники, уж никак не стратегии.
Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена рядом обстоятельств: невозобновимостью потерь, понесенных обществом, вследствие необдуманного и слабого управления; порождением новых проблем, способных на
длительное время влиять на снижение уровня управления; снижением
доверия к управлению, его общественному престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности,
ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества
жизни населения, через развитие социальной и духовной сфер, через
результаты, полученные в области экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной,
официальной оценке эффективности государственного управления.
Причем эта оценка должна осуществляться еще на стадии подготовки
управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы
государственного управления и его результатов. Оценки должны быть
строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть
управления, быть систематическими и авторитетными.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться относительно практически реализуемых целей в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами; целей, управленческих процессов и результатов, полученных
при их осуществлении; объективных результатов управления и их
соответствия общественным потребностям и интересам; общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении
с объективными результатами, полученными вследствие управления;
возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степени
их реального использования.
38
На практике оценка эффективности государственного управления
осуществляется по следующим направлениям: оценка процесса выполнения; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности.
При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц,
социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов
и многого другого.
Исследования, направленные на оценку эффективности государственного управления, можно объединить в две группы: научные исследования; традиционные формы оценки.
Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие
теоретические и практические результаты, но требует много времени
и больших финансовых затрат.
К традиционным формам оценки относятся: социологические
опросы (анкетирование и интервьюирование); наблюдения (открытые
и скрытые); экспертные оценки; моделирование; формирование контрольных групп; проведение экспериментов и др.
Методы оценки
Ввиду разнообразия объектов государственного управления при
оценке эффективности управленческих решений широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не
только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их
в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса, отражающего результат управленческого воздействия. При
этом особое внимание уделяют анализу последствий управленческих
решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но
весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их
влияние на все сферы общественной жизни.
39
Наиболее распространенный метод, который используется при
оценке эффективности управления – метод сравнений. При этом используются различные его виды: сравнение с плановыми заданиями,
с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период. Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей
с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.
При оценке эффективности управления на уровне отдельного органа можно использовать моделирование, в основе которого используется построение специальных моделей, позволяющих получать оценку
не только относительно функций, но и связанных с ними процессов.
Например, можно использовать следующую модель, построение которой предполагает три этапа.
Первый этап – это организационное моделирование, когда строится функциональная и структурная модели органа государственного
управления.
Функциональная модель отвечает на вопрос «что?», или какие
функции реализует орган государственной власти, а структурная модель – на вопрос «кто?», или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена на основе документов
трех видов: «Положение об организационной структуре», «Положение
о подразделениях», «Положение о должностных инструкциях».
Второй этап – это трансформация функциональной модели в процессную модель. На этом этапе отдельные функции представляются
в виде последовательно взаимосвязанных процессов, отражающих их
причинно-следственный характер, что осуществляется установлением
для каждой из них входных и выходных параметров. На этом же этапе
структурная модель трансформируется в ролевую модель.
Процессная модель отвечает на вопросы: «что, кому, когда?», тем
самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий).
Система, состоящая из процессной и ролевой моделей, представляет собой модель органа государственного управления, которая отвечает
на вопросы: «что, кто, кому, когда?»
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]