Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Сервисно ориентированное таможенное администрирование
.pdf
целей, должны быть адекватны социально-экономической сфере, учитывать ее реальную динамику и природу.
Поскольку экономика России носит рыночный характер, то, следовательно, и все государственные институты, участвующие в управлении, должны быть адаптированы к специфике российского рынка.
В общегосударственной структуре соответствующие институты должны обеспечить такое влияние на рынок, чтобы государство всегда могло ставить цели и достигать их наиболее эффективно.
С позиций современного маркетинга государственные институты
в приведенной «конструкции» – это институты государственных услуг.
В практическом плане такие институты играют роль посредника между государством и рынком для достижения конкретных целей страны
в реальных условиях рыночной экономики. По сути, предлагая свои
услуги государству, они «выходят» на специфический рынок – рынок
государственных услуг и становятся субъектами такого рынка; в известной терминологии – некоммерческими субъектами.
В России перспектива развития системы государственного управления наиболее объемно и последовательно определена в двух программных документах: в Концепции реформирования бюджетного процесса
и в Концепции административной реформы
в Российской Федерации2.
Эти документы окончательно определили фундаментальную проблему
существующей системы государственного управления - недостаточная
эффективность государственного аппарата, характеризуемая несоответствием объема его полномочий качеству власти
3
. Впервые эта проблема была сформулирована еще в ежегодном Послании Президента
РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 г. и она же названа основным
препятствием на пути экономических реформ в стране.
В Послании подчеркивалась значимость преобразований в сфере
государственного управления: «Цель административной реформы состоит в обеспечении безусловного исполнения прямой обязанности
1
1
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации
в 2004–2006 годах. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
2
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008
годах. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р.
3
Макрусев В.В., Сафронов А.В. Государственные таможенные услуги: моногра-
фия. М.: Изд-во Российской таможенной академии. 2008. С.14.
11
государства, а именно – создание условий для развития экономических свобод, определение стратегических ориентиров, предоставление населению качественных публичных услуг и эффективное
управление государственной собственностью. Для этого органам исполнительной власти необходима эффективная и четкая технология
разработки, принятия и исполнения решений на всех уровнях государственного управления. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму»
1
. Именно с этого
периода принято вести отсчет административной реформы в России
как системного и комплексного преобразования функций и структуры
органов исполнительной власти.
С точки зрения содержания административной реформы в ней
можно выделить два аспекта: оперативный и институциональный.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных
функций, совершенствовании порядка реализации необходимых
государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная
часть реформы состоит в создании механизмов, предотвращающих
появление новых избыточных полнлмочий, закреплении процедур
исполнения необходимых функций, обеспечении информационной
открытости власти
2
.
Методологической основой реализуемой в России административной реформы является прежде всего внедрение принципа «клиентской
ориентации» в работу органов исполнительной власти. В связи с этим
можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла, переходе от идеи
«граждане для государства и государство для выполнения функций»
к задаче «государство для граждан». Именно такая установка позволяет полноценно реализовать положения Конституции РФ о социальном
государстве
3
. Концепция получила довольно широкое распространение
1
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
18.04.2002 // Российская газета 19 апреля 2002.
2
См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под
ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 2.
3
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2008. Ст. 7.
12
в ряде экономически развитых стран: Великобритании, Новой Зеландии, частичнов США, Австралии, Германии и скандинавских странах
1
В Концепции административной реформы представлены направления решения проблемы. Одной из наиболее приоритетных целей реформирования современной системы государственных институтов является повышение качества и доступности государственных услуг. Для
ее достижения необходимо разработать и внедрить стандарты государственных услуг, а также административные регламенты, регулирующие процессы услуговой деятельности государственной структуры. По
сути, речь идет о реализации «сервисной парадигмы» в деятельности
государства, в системе государственного администрирования.
В целом можно сказать, что в институциональном и организационном плане таможенное администрирование необходимо рассматривать
как систему правовых норм, экономических, организационных, информационно-технических и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутренних и внешнеэкономических интересов РФ в условиях развивающихся рыночных отношений.
Контрольные вопросы
1. Раскройте суть понятий «администрирование», таможенное администрирование.
2. Как проходит эволюция государственного администрирования?
3. Расскажите о роли и месте административной должности в системе
управления.
4. Каковы особенности методологической эволюции в системе государственного управления?
.
Тестовые задания
1. Выделите основные цели административной реформы в Российской
Федерации на период 2006–2008 гг.:
а) повышение качества и доступности государственных услуг;
1
См.: Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критика
концепций, критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики
управления. 2002. № 2.
13
б) повышение эффективности бюджетных расходов;
в) ограничение вмешательства государства в экономическую де-
ятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
г) повышение эффективности деятельности органов исполни-
тельной власти;
д) укрепление демократических институтов гражданского обще-
ства.
2. По каким критериям может быть оценена избыточность государственной функции:
а) ограничение конституционных прав и свобод;
б) значительные материально-технические и финансовые затраты
государства на исполнение функции;
в) исполнение функции требует сложной межведомственной ко-
ординации;
г) коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки,
в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность
осуществления функции;
д) функция не включена в положение о ведомстве;
е) функция исполняется другими организациями?
3. Каким способом можно упразднить избыточную функцию:
а) ликвидация функции;
б) сокращение масштаба исполнения функции;
в) объединение двух функций в одну;
г) передача функции участникам рынка и саморегулируемым ор-
ганизациям профессиональных участников рынка?
4. Какие виды федеральных органов исполнительной власти предус-
мотрены Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»:
а) федеральные министерства;
б) федеральные надзоры;
в) федеральные агентства;
г) федеральные службы;
д) федеральные инспекции?
14
1.2. ИДЕИ И ИНСТРУМЕНТЫ ИНФОРМАТИЗАЦИИ
ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Современное таможенное администрирование в своем развитии
балансирует между двумя тенденциями: необходимость осуществления должного контроля в деле обеспечения безопасности общества,
с одной стороны, и содействие развитию бизнеса посредством максимального упрощения таможенных формальностей – с другой.
Существующие возможности таможенных служб государств – членов ЕАЭС позволяют достаточно успешно решать эти задачи, однако
все более динамичное развитие мировой торговли, информационных
технологий, а также новые угрозы и вызовы требуют выхода на качественно иную ступень развития таможенного администрирования.
Во-первых, общество и таможенные службы подошли сегодня к такому уровню развития информации, когда требуется не информационные технологии подчинять таможенным, а полностью пересмотреть
таможенные технологии в угоду информационным. Важно взглянуть
на таможенное декларирование с новых позиций, поскольку существующая схема взаимодействия участников ВЭД и контролирующих органов неэффективна.
Во-вторых, необходимо законодательно закрепить принцип первичности электронных документов. Традиционно в качестве первоисточника рассматривается лишь бумажный документ, даже при наличии электронной декларации можно получить требование представить
бумажные версии документа. Основная задача состотит в том, чтобы
в процессе таможенного контроля циркулировали в основном электронные документы, обеспечивалась их юридическая значимость, а бумаги возникали только в крайне редких случаях.
В-третьих, информационные и таможенные технологии должны
обеспечивать экономию ресурсов таможенных органов и предпринимателей. Возрастающий товаропоток, интенсивность ВЭД и имевшая
место тенденция сокращения штатной численности таможенных органов вели к необходимости полномасштабного внедрения принципа
выборочности таможенного контроля.
Информационные и таможенные технологии становятся ключевым
инструментом повышения эффективности и качества таможенного администрирования. В настоящее время в рамках единой автоматизированной
15
информационной системы (ЕАИС) функционируют более 100 программ
и программных комплексов, обеспечивающих автоматизацию различных процессов таможенной деятельности – от таможенного контроля до
задач учета расходов на работу таможенных органов.
В государствах – членах ЕАЭС уже полномасштабно применяется
электронное декларирование, хотя законодательно технология электронного декларирования имеет всего лишь статус возможного альтернативного варианта.
В соответствии с Решением Комиссии ЕАЭС от 09.12.2011 № 899
с 17 июня 2012 г. в обязательном порядке предоставляется предварительная электронная информация о товарах, ввозимых автомобильным
транспортом. Сегодня уже практически в 100% случаев это требование исполняется в государствах – членах ЕАЭС и ведется работа по
распространению требования о предоставлении обязательной предварительной электронной информации в отношении товаров, ввозимых
всеми видами транспорта.
Электронная декларация, попадая в информационные системы таможенных органов, проходит автоматическую проверку на соблюдение
условий принятия декларации, наличие денежных средств и их списание в части сборов и на ключевом этапе анализируется с помощью
системы управления рисками (СУР).
До проверки через СУР информационная система таможенных органов должна проверить соблюдение запретов и ограничений по собственным базам, а также через информационное межведомственное
взаимодействие.
Основная задача – снять с декларанта и инспектора работу по предоставлению и проверке этой информации.
Фактически подобные возможности информационных систем таможенных органов появятся при полномасштабной реализации концепции «одного окна», когда представление документов и сведений
одному государственному органу будет означать их доступность для
остальных государственных органов.
Затем, по результатам обработки в СУР, декларация либо автоматически выпускается и этот выпуск имеет юридическое значение, либо
направляется на дополнительную проверку, глубина, форма и степень
которой зависят от рекомендаций СУР.
16
Если СУР не требует ничего дополнительно, то инспектор по собственной инициативе ничего не запрашивает. Более того, ему это делать запрещено.
Представленная схема базируется на СУР и дифференциации
участников ВЭД. Очевидно, что основное внимание должно быть уделено комплексной оценке всех звеньев поставки товара, а также тому,
чтобы предприниматели были заинтересованы в работе над своей таможенной и налоговой репутацией.
Дифференциация участников ВЭД позволит отделить добросовестных участников от потенциальных нарушителей, сократив контрольные операции в отношении первой категории лиц вплоть до заявительного принципа и при этом усиливая до необходимой степени контроль
в отношении второй группы. Причем необходимо отметить, что такой
системный подход к категорированию участников ВЭД при осуществлении таможенного контроля в настоящее время активно развивается
во всем мире. Его внедрение признается одной из целей развития таможенных служб государств – членов Европейского союза, США, Японии и других стран.
Одним из наиболее эффективных инструментов дифференциации
участников ВЭД является введение статуса уполномоченного экономического оператора. Данный статус, предусмотренный в Рамочных
стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, активно
применяется в Европейском союзе. В Таможенном союзе такой статус
появился после вступления в силу Таможенного кодекса ТС в июле
2010 г. На сегодняшний день в странах – участницах ЕАЭС насчитывается от нескольких десятков уполномоченных экономических операторов (в Российской Федерации) до нескольких сотен (в Республике
Беларусь) и наблюдается тенденция к увеличению их числа.
Улучшение условий ВЭД создается на основе современных технологий и цифровых платформ, в результате чего возникает цифровой
товар или услуга, предоставляемая посредством информационных
технологий. Первый из них создается, размещается и передается потребителю на информационно-цифровых носителях, шире – в компьютерных средах и системах; это, например, программа, платформа
для взаимодействия. Второй – это особый вид услуги, предоставляемой посредством информационных средств, систем или сред,
17
в современной классификации – ИТ-услуги. К такой услуге можно отнести, например, нерегламентированные услуги – совершение таможенных формальностей.
В рамках клиентоориентированного таможенного администрирования одной из платформ, которые обеспечивают персонифицированное информационное взаимодействие участника ВЭД с таможенными
органами, является «Личный кабинет участника ВЭД» (личный кабинет), через который декларант представляет документы и сведения,
необходимые для перемещения товаров через таможенную границу
ЕАЭС. Кроме того, через личный кабинет осуществляется электронное
декларирование товаров, ведется архив разрешительных документов,
предоставляется информация о денежных средствах, находящихся на
его лицевом счете, отправляются документы, требующиеся при проведении таможенной проверки после выпуска товаров и т.д. При этом
важно отметить, что представление всех необходимых документов основано на принципе однократности.
Таким образом, большинство необходимых операций, требующих
выполнения в целях перемещения товаров через таможенную границу
ЕАЭС, декларант может выполнить на своем рабочем месте, не взаимодействуя с таможенными органами напрямую, что сокращает временные, трудовые и финансовые издержки участника ВЭД.
Одним из достоинств электронных технологий, помимо исключения непосредственного взаимодействия участника ВЭД с таможенными органам, является сокращение временных издержек при декларировании товаров за счет внедрения системы автоматической регистрации
декларации и удаленного выпуска товаров.
Декларация на товары регистрируется автоматически, если участник ВЭД соответствует определенным критериям низкого уровня риска
и является добросовестным. В соответствии с ТК ЕАЭС декларация
на товары должна быть зарегистрирована «не позднее 1 часа рабочего
времени таможенного органа с момента подачи таможенной декларации», в то время как среднее время автоматической регистрации декларации на товары – 20–40 секунд.
Технология удаленного выпуска позволяет участнику ВЭД оптимизировать логистику цепи поставки, сокращать временные и финансовые издержки на перевозку товара. Данная технология разделяет
18
таможенный контроль на фактический и документальный. Фактический контроль (при ввозе товаров, временном хранении) осуществляется у таможенной границы ЕАЭС, а документальный (декларирование товаров, выпуск) – во внутреннем таможенном органе по месту
регистрации участника ВЭД.
На данный момент реализован автоматический выпуск экспортных
товаров в таможенных органах, которые правомочны регистрировать
декларации на товары, а также реализуется технология автоматического выпуска ввозимых товаров с использованием информационной
системы таможенного органа без фактического участия должностных
лиц. Так, средний срок автоматического выпуска товаров составляет
4–5 минут, в то время как по ТК ЕАЭС «выпуск товаров должен быть
завершен таможенным органом в течение 4 часов с момента регистрации таможенной декларации».
В таблице 1.1 представлено сравнение сроков регистрации декларации и выпуска товаров при реализации автоматической технологии
регистрации и выпуска в соответствии с положениями ТК ЕАЭС.
Таблица 1.1
Сроки регистрации и выпуска декларации на товары
Способ реализации
таможенных
формальностей
В соответствии
с ТК ЕАЭС
Автоматические
операции
Регистрация декларации,
время
Не позднее 1 часа
с момента подачи
таможенной декларации
20–40 секунд 4–5 минут
Выпуск товаров,
В течение 4 часов
с момента регистрации
таможенной декларации
время
Таким образом, «концепция клиентоориентированного таможенного администрирования определяет основные условия и необходимые
решения для достижения качественно нового уровня таможенного администрирования».
Следовательно, использование в таможенных органах современных автоматизированных таможенных технологий администрирования является несомненным и уже вошедшим в постоянную практику таможенных органов атрибутом. Соответствующие программные
19
средства облегчают доступ должностных лиц таможенных органов
к необходимым для исполнения должностных обязанностей информационным ресурсам и позволяют сократить время выполнения тех или
иных задач, используя возможности, реализованные в программных
средствах.
В настоящее время существует ряд проблем, препятствующих раз-
витию информационных технологий таможенного администрирования.
В первую очередь – автономность (изолированность) при работе
с каждым программным средством. С каждым новым программным
средством связан долгий процесс его подключения к автоматизированной системе, обучения работе с ней. Среди причин обращения за
консультативной и технической поддержкой установка системы и оказание помощи по вопросам ее использования – наиболее частая.
Есть еще одна проблема – постоянно меняющееся законодательство (в том числе в связи с созданием ЕАЭС), что вынуждает периодически вносить изменения в программные средства, а следовательно,
создает проблемы для пользователя, так как нужно постоянно изучать
вносимые изменения.
Существующие возможности таможенных служб государств –
членов ЕАЭС позволяют достаточно успешно решать эти две проблемы, однако все более динамичное развитие мировой торговли, информационных технологий, а также новые угрозы и вызовы требуют
выхода на новую, качественно иную ступень развития информационных технологий таможенного администрирования. Причем делать
это необходимо в контексте реализации парадигмы цифровой экономики в ближайшие несколько лет.
Одной из ключевых проблем развития информационных технологий таможенного администрирования является проблема межведомственного взаимодействия.
При этом необходимо выделять два уровня межведомственного
взаимодействия:
– 1-й уровень – межведомственное информационное взаимодей-
ствие на национальном уровне, т. е. информационное взаимодействие
между органами государственной власти одного государства при совершении таможенных операций на территории этого государства – члена
ЕАЭС. В настоящее время в каждом государстве это информационное
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]