Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право и миграция в меняющемся мире. Сборник материалов круглого стола XV Конвента Российской ассоциации международных исследований (Москва, 12 октября
.pdf
Киселева Е.В. Разработка замечания общего порядка № 6
21. Совместное замечание общего порядка № 3 (2017) Комитета
по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и № 22
(2017) Комитета по правам ребенка об общих принципах, касающихся
прав человека детей в контексте международной миграции. Док. ООН
CMW/C/GC/3−CRC/C/GC/22 от 16 ноября 2017 г.
22. Солнцев А.М., Конева А.Е. Юридический статус актов договорных
органов по правам человека в национальных правовых системах //
Международное правосудие. 2013. № 4(8). С. 82‒93.
23. Тункин Г.И. Теория международного права / под общ. ред. проф.
Л.Н. Шестакова. М.: Изд-во «Зерцало», 2006. 416 с.
24. Call for submissions on concept paper and draft outline for its draft
General Comment No. 6 on the Convergence of the Convention and the
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration. Last updated
26 September 2022 // Оhchr.org: [сайт]. URL: https://www.ohchr.org/en/
calls-for-input/2022/call-submissions-concept-paper-and-draft-outline-itsdraft-general-comment-no (дата обращения: 10.11.2023).
25. Chetail V. The Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migra-
tion: a kaleidoscope of international law // International Journal of Law in
Context. 2020. № 16. Р. 253–268.
26. Cholewinski R. Working together to protect migrant workers: ILO, the
UN Convention and its Committee // Shining new light on the UN Migrant
Workers Convention / еd. by A. Desmond. Pretoria: PULP, 2017. P. 151‒174.
27. Comentarios del Gobierno de México sobre la Nota conceptual y borrador de la observación general No. 6 del Comité para la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (CMW) //
Оhchr.org: [сайт]. URL: https://www.ohchr.org/en/calls-for-input/2022/
call-submissions-concept-paper-and-draft-outline-its-draft-general-comment-no (дата обращения: 10.11.2023).
28. Desmon A., Grange M., Majcher I. Submission to the UN Committee
on Migrant Workers, Draft General Comment No. 6 on the Convergence
of the Convention and the Global Compact for Safe, Orderly and Regular
Migration. 12 September 2022 // Оhchr.org: [сайт]. URL: https://www.
ohchr.org/en/calls-for-input/2022/call-submissions-concept-paper-anddraft-outline-its-draft-general-comment-no (дата обращения: 10.11.2023).
29. Desmond A. A new dawn for the human rights of international migrants? Protection of migrants’ rights in light of the UN’s SDGs and Global
Compact for Migration // International Journal of Law in Context. 2020.
№ 16. Р. 222–238.
30. Guild E. The UN Global Compact for Safe, Orderly and Regular
Migration: to what extent are human rights and sustainable development
41
Право и миграция в меняющемся мире
mutually compatible in the field of migration? // International Journal of
Law in Context. 2020. № 16. Р. 239‒252.
31. Majcher I. GCM Objective 13: In Search of Synergies with the UN
Human Rights Regime to Foster the Rule of Law in the Area of Immigration
Detention // Laws. 2022. № 11 (4). URL: https://www.mdpi.com/2075471X/11/4/52 (дата обращения: 10.11.2023).
32. Migration, human rights and governance. Handbook for Parliamentarians Nо. 24 // Inter-Parliamentary Union, the International Labour Organization, and the United Nations (Office of the High Commissioner for
Human Rights). 2015. P. 56. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/
Documents/Publications/MigrationHR_and_Governance_HR_PUB_15_3_
EN.pdf (дата обращения: 10.11.2023).
33. Pécoud A. The politics of the UN Migrant Workers Convention //
Shining new light on the UN Migrant Workers Convention / еd. by A. Desmond. Pretoria: PULP, 2017. P. 24‒44.
34. United Nations Committee on the Protection of the Rights of All
Migrant Workers and Members of Their Families. Draft outline: General
Comment No. 6 on the Convergence between the International Convention
on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their
Families and the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration //
Оhchr.org: [сайт]. URL: https://www.ohchr.org/en/calls-for-input/2022/
call-submissions-concept-paper-and-draft-outline-its-draft-general-comment-no (дата обращения: 10.11.2023).
Информация об авторе / Information about the author:
Екатерина Вячеславовна Киселева ‒ кандидат юридических наук,
доцент, доцент кафедры международного права Юридического института; Российский университет дружбы народов имени Патриса
Лумумбы (РУДН); 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6; e-mail:
kiseleva-ev@rudn.ru; ORCID https://orcid.org/0000-0003-4092-1608; Author ID в РИНЦ 203723.
Ekaterina V. Kiseleva ‒ PhD in Law, Dr., Associate professor at the
Department of International Law of the Law Institute; Peoples’ Friendship
University of Russia named after Patrice Lumumba (RUDN University);
117198, 6 Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia; e-mail: kiseleva-ev@
rudn.ru; ORCID https://orcid.org/0000-0003-4092-1608; Author ID in
RSCI 203723.
Ю.В. Паукова
Национальная ассоциация административистов
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОРЯДКА
ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В СЛУЧАЕ НАРУШЕНИЯ МИГРАЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Существует проблема применения разных санкций
при привлечении иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности в случае совершения ими идентичных правонарушений в области обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации при наличии аналогичных обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную
ответственность.
Современные технологии искусственного интеллекта, в частности машинного обучения, позволяют автоматизировать процесс
привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности.
Российское государство активно работает над цифровизацией
различных сфер деятельности. В статье приведены случаи применения цифровых технологий в отечественном законодательстве. Также
перечислены принимаемые органами исполнительной власти внесудебные решения, влекущие перемещение иностранных граждан
и лиц без гражданства через государственную границу Российской
Федерации.
В статье рассмотрена необходимость изменения порядка привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной
ответственности за совершение административного правонарушения
в вышеуказанной области. Предложено уполномочить должностных
лиц миграционных органов привлекать к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства по предложе-
43
Право и миграция в меняющемся мире
нию искусственного интеллекта на основании сведений, содержащихся
в соответствующей базе данных. При этом целесообразно закрепить
возможность внесения в базу данных персональной информации
на основании ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства
и сохранить порядок обжалования таких решений в суд.
Трансформация порядка привлечения к административной ответственности позволит выносить более справедливые судебные решения,
исключить возможность выбора нормы должностным лицом по своему
усмотрению и снизить нагрузку на суды.
Ключевые слова: иностранный гражданин, лицо без граждан-
ства, миграция, административное выдворение, административная
ответственность, высылка, цифровизация, автоматизированная
информационная система, искусственный интеллект, машинное
обучение.
Yulia V. Paukova
National Association of specialists of Administrative Law
IMPROVING THE PROCEDURE
FOR BRINGING FOREIGN CITIZENS
TO ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY
IN CASE OF VIOLATION
OF THE MIGRATION LEGISLATION
OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The relevance of the study lies in the appointment of different
administrative punishment for foreign citizens and stateless persons who are
brought to administrative responsibility for committing identical offenses in
the field of ensuring the regime of their stay on the territory of the Russian
Federation in the presence of similar circumstances mitigating and aggravating
administrative responsibility.
Modern artificial intelligence technologies, in particular machine learning,
allow automating the process of bringing foreign citizens and stateless persons
to administrative responsibility.
44
Паукова Ю.В. Порядок привлечения к административной ответственности
The Russian state is actively working on digitalization of various spheres
of state activity. The article presents cases of the use of digital technologies
in Russian legislation. The extrajudicial decisions taken by the executive
authorities that entail the expulsion of foreign citizens and stateless persons
from the Russian Federation are also listed.
The article considers the need to change the procedure for bringing foreign
citizens and stateless persons to administrative responsibility for committing
an administrative offense in the abovementioned area. It is proposed to
authorize officials of migration authorities to bring to administrative
responsibility foreign citizens and stateless persons at the suggestion of
artificial intelligence on the basis of information contained in the relevant
database. At the same time, it is advisable to fix the possibility of entering
personal data into the database on the basis of applications of foreign citizens
and stateless persons and to reserve the right for appealing such decisions to
the court.
The transformation of the procedure for bringing to administrative
responsibility will make it possible to make fairer judicial decisions, exclude
the possibility of an official choosing the norm at his discretion and reduce
the burden on the courts.
Keywords: foreign citizen, stateless person, migration, administrative
expulsion, administrative responsibility, expulsion, digitalization, automated
information system, artificial intelligence, machine learning.
Законодательством Российской Федерации исключена возможность
высылки граждан России из страны, тогда как возможно удаление
с территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства
(далее – иностранный гражданин, иностранец, мигрант)1. Приведенные положения российского законодательства соответствуют международным принципам и нормам, являющимся согласно ч. 4 ст. 15
Конституции Российской Федерации2 составной частью российской
правовой системы.
1
См. подробнее: Паукова Ю.В. Право Российской Федерации на удаление
иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации //
Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 г.): сб. ст.:
в 7 кн. / отв. ред. Б.В. Россинский; РПА Минюста России. М.: РПА Минюста России, 2011. Кн. 3: Проблемы административного, финансового и налогового права
С. 52‒53.
2
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт].
45
Право и миграция в меняющемся мире
Международными правовыми актами закреплено право человека на выезд из любой страны и возвращение в свое государство,
например, согласно ч. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека1
«каждый человек имеет право покидать любую страну, включая
свою собственную, и возвращаться в свою страну». Конституция
Российской Федерации в развитие названных положений закрепляет
за всеми лицами право свободного выезда за пределы страны и право
граждан России на беспрепятственное возвращение2. Конституцией
России также установлено, что иностранные граждане пользуются
в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне
с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных
федеральным законом или международным договором Российской
Федерации3.
В то же время в случае отсутствия у иностранного гражданина
законных оснований для нахождения на территории государства,
гражданином которого он не является, возможно применение широкого перечня мер административного принуждения, закрепленных
федеральными законами: от наложения административного штрафа
и помещения в центр временного содержания иностранных граждан
до высылки и закрытия въезда.
Удаление иностранца с территории страны (за исключением
приграничной территории) может осуществляться в порядке исполнения решения об административном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина (далее – административное выдворение), решения о депортации или реадмиссии
(рис. 1)4.
URL: http://pravo.gov.ru /constitution/?ysclid=lqbh599pql687044142 (дата обращения:
06.10.2022).
1
Всеобщая декларация прав человека, принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. // Рос.
газ. 1995. 5 апр.
2
См. ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации.
3
См. ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации.
4
См. подробнее: Паукова Ю.В. К вопросу об основаниях применения административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан // NB: Административное право и практика администрирования. 2022. № 2. С. 38‒48.
46
Паукова Ю.В. Порядок привлечения к административной ответственности
гражданина,
пребывание
(проживание) которого
признано не
соответствующим
законодательству
имеющего
гражданина,
Иностранного
На территорию РФ
гражданина,
не имеющего
Иностранного
в РФ
законные
основания
(проживания)
для пребывания
в РФ
законных
оснований
(проживания)
для пребывания
Реадмиссия
пребывание
гражданина,
(проживание)
Иностранного
которого признано
подразделения по вопросам миграции
(решение принимает должностное лицо
территориального органа внутренних дел)
Иностранного
законодательству
не соответствующим
в порядке реадмиссии,
гражданина, принятого
соглашение
не имеющего
о реадмиссии,
если действует
законных оснований
для пребывания в РФ,
он может быть передан
на основании которого
С территории РФ
Иностранного гражданина,
выдворению, если действует
подлежащего административному
Иностранного гражданина,
о реадмиссии, на основании
подлежащего депортации, если
которого он может быть передан
действует соглашение
он может быть передан
на основании которого
соглашение о реадмиссии,
вынесено решение о
Иностранного гражданина,
если действует соглашение
о реадмиссии, на основании
нежелательности пребывания,
свободы, в отношении которого
освобожденного из мест лишения
которого он может быть передан
(проживания) в РФ
Иностранного гражданина,
в связи с вынесенным решением
не покинувшего территорию РФ
Иностранного гражданина,
о нежелательности пребывания
(проживания) в РФ
освобожденного из мест
которого вынесено решение
о нежелательности пребывания
лишения свободы, в отношении
законных оснований
принятого на основании
Иностранного гражданина,
отсутствует соглашение
для пребывания в РФ, если
о реадмиссии, не имеющего
международного соглашения
о реадмиссии, на основании
которого он мог бы быть передан
Рис. 1. Основания принятия решений об удалении иностранных граждан
Депортация
за пределы территории Российской Федерации (за исключением приграничной территории)
подразделения по вопросам миграции
(решение принимает должностное лицо
территориального органа внутренних дел)
не покинувшего
с сокращением срока
территорию РФ в связи
временного пребывания,
Иностранного гражданина,
аннулирования разрешения
не покинувшего
и вида на жительство
на временное проживание
Иностранного гражданина,
в соответствии
для пребывания
(проживания) в РФ
с утратой оснований
территорию РФ в связи
не покинувшего
с ФЗ «О беженцах»
территорию РФ в связи
с вынесенным решением
Иностранного гражданина,
о неразрешении въезда в РФ
(решение
выдворение
принимает суд)
Административное
в соответствии
привлеченного
ответственности
к административной
Иностранного гражданина,
российского
миграционного
законодательства
В случае нарушения
с положениями КоАП РФ
административного
возможно назначение
шести статей КоАП РФ
выдворения за нарушение
оснований
в том числе
для пребывания
(проживания) в РФ
в случае утраты либо
отсутствия законных
Составлено автором на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1
1
(далее ‒ КоАП РФ)), Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032),
Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029), Федераль-
ного закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (Рос. газ. 1997. 3 июня).
47
Право и миграция в меняющемся мире
Большинство оснований вынесения решений связаны с отсутствием
у мигранта законных прав для пребывания в России. Необходимости
изменения оснований вынесения решений о депортации и реадмиссии
посвящено отдельное исследование. В данной работе отметим, что некоторые основания депортации и передачи иностранного гражданина
в соответствии с международным договором Российской Федерации
о реадмиссии (далее – реадмиссия) необходимо исключить ввиду дублирования оснований применения административного выдворения.
Иностранному гражданину, совершившему административное
правонарушение вне приграничной территории, административный
штраф с административным выдворением или без него назначает суд.
При этом судебный орган может ограничиться назначением только административного штрафа1. В судах отсутствует «единый подход в области
применения административного выдворения мигрантов из Российской
Федерации, совершивших правонарушения»2. При этом «выбор формы
административного выдворения принадлежит судье, рассматривающему
дело, и зависит от обстоятельств дела и личности виновного, в том числе
материальных и физических возможностей для самостоятельного выезда
с территории Российской Федерации»3.
Судебная практика неоднородна. В случае привлечения иностранных граждан к административной ответственности за нарушение ч. 1.1
ст. 18.8 КоАП РФ предусмотрено наложение штрафа от 2 до 5 тыс. р.
с административным выдворением. Например, суд ранее не привлекавшимся к административной ответственности и не высылавшимся из страны иностранцам назначил штраф с административным
выдворением (одному нарушителю, имеющему детей, ‒ 2,5 тыс. р.,
а другому ‒ 3 тыс. р.)4. При этом двум мигрантам, въехавшим в нашу
1
См., напр.: Жегулин А.И. Актуальные проблемы применения административного
законодательства в отношении трудовых мигрантов, незаконно осуществляющие трудовую деятельность в Российской Федерации (ст. 18.10 КоАП РФ), а также в отношении
работодателей, незаконно использующих иностранную рабочую силу в Российской
Федерации (ст. 18.15 КоАП РФ), и пути их решения // Криминологический журнал.
2023. № 1. С. 39.
2
Капранова Ю.В., Осяк А.Н. Конституционное измерение института админи-стра-
тивного выдворения // Регулирование миграционных процессов на Юге России: политические, юридические и правоохранительные аспекты: сб. матер. Всерос. науч.- теор.
конф. Ростов н/Д. 2016. С. 198.
3
Костыря А.С. Административное выдворение, депортация и реадмиссия: сравнительно-правовой анализ // Вестник Белгородского юридического института МВД
России имени И.Д. Путилина. 2017. № 2 (30). С. 49.
4
Решения Центрального районного суда г. Новокузнецк Кемеровской области
от 9 декабря 2020 г. Дело № 5-2271/2020 // Судебные решения.РФ: [сайт]. URL: http://
48
Паукова Ю.В. Порядок привлечения к административной ответственности
страну, несмотря на закрытие въезда, другой суд назначил минимальный размер штрафа по 2 тыс. р. с административным выдворением1.
В аналогичной ситуации третий суд привлек иностранца к административной ответственности с назначением максимального размера
штрафа (5 тыс. р.) с административным выдворением2. Однако в отношении такой категории иностранных граждан должен быть рассмотрен
вопрос о привлечении их к уголовной ответственности за нарушение
ч. 2 ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации3.
Таким образом, существует проблема назначения разных санкций
за совершение иностранцами аналогичных правонарушений при наличии идентичных обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.
Кроме того, суды перегружены работой. По линии миграции рассматриваются все дела, даже в случае согласия иностранца с совершением административного правонарушения, признания им своей вины
и готовности понести наказание.
Российским законодательством закреплено вынесение большого количества решений, предусматривающих удаление иностранцев
с территории России, внесудебно. Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях предусматривает назначение административного выдворения пограничным органом в случае
совершения административного правонарушения при въезде в страну.
Также сотрудники пограничных органов выносят решения о выдворении нарушителей государственной границы России4 и о реадмиссии
по ускоренной процедуре. Сотрудники миграционных органов принимают решения о депортации и реадмиссии. Такие решения могут
судебныерешения.рф/ (дата обращения: 22.09.2023); Центрального районного суда г. Новокузнецк Кемеровской области от 3 декабря 2020 г. Дело № 5-2213/2020 // Судебные
решения.РФ: [сайт]. URL: http://судебныерешения.рф/ (дата обращения: 22.09.2023).
1
Решения Советского районного суда г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания от 7 декабря 2020 г. Дело № 5-2903/2020 // Судебные решения.РФ: [сайт].
URL: http://судебныерешения.рф/ (дата обращения: 22.09.2023); Советского районного
суда г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания от 9 декабря 2020 г. Дело
№ 5-2926/2020 // Судебные решения.РФ: [сайт]. URL: http://судебныерешения.рф/
(дата обращения: 22.09.2023).
2
Решение Центрального районного суда г. Тула от 3 декабря 2020 г. Дело
№ 5-1630/2020 // Судебные решения.РФ: [сайт]. URL: http://судебныерешения.рф/
(дата обращения: 22.09.2023).
3
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ.
1996. № 25. Ст. 2954.
4
Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной
границе Российской Федерации» // Рос. газ. 1993. 4 мая.
49
Право и миграция в меняющемся мире
быть обжалованы в суде согласно главе 22 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации1 (далее ‒ КАС РФ).
При вынесении различных решений активно используются авто-
матизированные системы.
Например, при подготовке материалов для принятия решения о неразрешении въезда используются сведения, содержащиеся в «Центральном банке данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства,
временно пребывающих или постоянно проживающих в Российской
Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Осуществляется
проверка сведений об иностранце на предмет наличия ранее вынесенного решения о неразрешении въезда и отсутствия обстоятельств, в связи
с которыми такое решение может быть отменено2.
В Федеральной службе судебных приставов при вынесении решений по исполнительным производствам также начали использовать
информацию, получаемую в автоматическом режиме из соответствующей
государственной информационной системы3.
Другой пример: при привлечении к административной ответственности владельцев транспортных средств применяют технические
1
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта
2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
2
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г. № 186
«Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка
данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348;
Приказ МВД России от 8 мая 2019 г. № 303 «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены)
решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного
гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда
в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию
в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении
о неразрешении въезда в Российскую Федерацию» // Официальный интернет-портал
правовой информации: [сайт]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/000
1201906100005?ysclid=lqbhtt7fmf727668369 (дата обращения: 10.06.2019).
3
См.: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном
производстве» // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849; В РФ программы-роботы вынесли почти
полмиллиона решений без участия приставов // ТАСС: [сайт]. URL: https://tass.ru/
obschestvo/19164333 (дата обращения: 31.10.2023).
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]