Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы российской государственности. Курс лекций
.pdf
Российской Федерации.
Россия – страна с большими традициями стратегического
планирования. Начиная с Великих реформ Александра II (1860–1870 гг.),
государственными структурами применяются различные инструменты
стратегического планирования, направленные в основном на
территориальное и инфраструктурное развитие. Широкое
распространение инструменты стратегического планирования получили
во времена развития советской плановой экономики. Так, в 1921 году
декретом Совета народных комиссаров Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики (СНК РСФСР) была
образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан) РСФСР.
Ей поручалась разработка единого общегосударственного плана по
развитию народного хозяйства, а также рассмотрение и согласование с
общегосударственным планом производственных программ.
Составлением параметров пятилеток занимался как раз Госплан, к тому
моменту преобразованный в Государственную плановую комиссию при
Совете Труда и Обороны СССР.
В современном мире стратегическое управление играет решающую
роль в достижении целей и обеспечении устойчивого развития
государства. Официальные цели и приоритеты развития России,
установленные высшими государственными органами, представляют
собой ориентиры, определяющие курс и направление развития страны в
долгосрочной перспективе. Эти цели и приоритеты отражают стремление
к созданию благоприятных условий для развития экономики, обеспечения
социальной справедливости, поддержания национальной безопасности и
укрепления места России на мировой арене. Стратегическое планирование
и сегодня остается ключевой функцией государства, заключающейся не
только в формировании образа будущего, но и выработке конкретных
шагов по его достижению.
В силу сложного характера российской государственности, заметной
диверсификации отечественной экономики и значительной роли нашей
страны в мировых делах и глобальных хозяйственных связях система
стратегического управления и планирования в России носит комплексный
и многоуровневый характер. Специально для решения задач оптимального
и устойчивого социально-экономического развития в 2014 году в нашей
стране был принят федеральный закон «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» № 172-ФЗ. Данный закон установил правовые
основы стратегического планирования в Российской Федерации,
механизмы координации государственного и муниципального
стратегического управления и бюджетной политики; определил
полномочия участников стратегического планирования и основные
101
принципы и процедуры выработки соответствующих нормативных актов.
Комплексный характер стратегического планирования, а значит, и
представления гражданам некоего доступного и достижимого «образа
будущего», в разрезе официальных правовых актов выражается в
нескольких обстоятельствах. Документы стратегического планирования
разрабатываются в соответствии с разными функциональными рамками.
Часть из них (такие, как Послание Президента или специализированные
Стратегии) посвящена целеполаганию; другая часть (к примеру, Прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации) –
прогнозированию; наконец, третья – собственно планированию (в узком
смысле) и программированию.
В соответствии с федеральными законами от 28 декабря 2010 г.
№ 390-ФЗ «О безопасности» и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» был принят Указ
Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении Основ
государственной политики в сфере стратегического планирования в
Российской Федерации».
Целями государственной политики в сфере стратегического
планирования являются: а) создание условий для долгосрочного
устойчивого социально-экономического и научно-технологического
развития Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности
и эффективного стратегического управления на основе стратегического
планирования; б) организация взаимодействия органов публичной власти
в сфере стратегического планирования в целях обеспечения национальных
интересов и реализации стратегических национальных приоритетов,
осуществляемого под руководством Президента Российской Федерации;
в) формирование эффективной системы стратегического планирования на
основе принципов стратегического планирования; г) обеспечение
эффективного использования ресурсов для достижения целей и
реализации задач социально-экономического развития и обеспечения
национальной безопасности; д) повышение эффективности
государственной макроэкономической политики, формирование
ориентиров для инвесторов при принятии долгосрочных инвестиционных
решений.
Задачами государственной политики в сфере стратегического
планирования являются: а) определение направлений государственной
политики в сфере стратегического планирования; б) формирование
механизмов реализации государственной политики в сфере
стратегического планирования; в) установление порядка организации и
функционирования системы стратегического планирования; г)
формирование механизмов координации стратегического управления и
102
мер бюджетной политики; д) обеспечение обязательной и своевременной
корректировки документов стратегического планирования, в том числе в
связи с выявлением новых внутренних и внешних угроз; е) организация
научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового
обеспечения стратегического планирования.
Основными направлениями государственной политики в сфере
стратегического планирования являются: а) обеспечение непрерывности
цикла разработки, реализации и корректировки документов
стратегического планирования; б) внедрение современных методов
прогнозирования, моделирования, индикативного планирования,
балансовых расчетов и информационных технологий; в) формирование
архитектуры документов стратегического планирования (иерархическая
система последовательно связанных документов стратегического
планирования, обеспечивающая преемственность целей,
сбалансированная по задачам и их ресурсному обеспечению); г) развитие
системы мониторинга и контроля процессов стратегического
планирования и реализации документов стратегического планирования; д)
совершенствование нормативно-правовой базы стратегического
планирования, научно-методологическое обеспечение стратегического
планирования социально-экономического развития и обеспечения
национальной безопасности; е) осуществление на системной основе
научных исследований в сфере стратегического планирования; ж)
установление требований к участникам стратегического планирования и
их ответственности при реализации полномочий в сфере стратегического
планирования.
К документам стратегического планирования, разрабатываемым в
рамках прогнозирования на федеральном уровне на долгосрочный период,
относятся: а) стратегический прогноз Российской Федерации; б) прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации на
долгосрочный период; в) прогноз научно-технологического развития
Российской Федерации; г) бюджетный прогноз Российской Федерации на
долгосрочный период.
Документы стратегического планирования разрабатываются в
рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и
программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов
Российской Федерации и на уровне муниципальных образований.
Координация разработки и реализации документов стратегического
планирования осуществляется Президентом Российской Федерации и
Правительством Российской Федерации по вопросам, находящимся в их
ведении.
103
2. Документы целеполагания. Прогнозирующие документы.
Документы целеполагания. Послание Президента РФ. Среди всех
вышеперечисленных документов особенное значение имеют послания
Президента России Федеральному Собранию о положении в стране и об
основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Именно они служат концептуальной основой для разработки и
корректировки иных документов стратегического планирования. На базе
целей, озвученных в посланиях, готовятся указы и поручения, которые
отдельно определяют цели и приоритеты развития страны. На основании
Посланий в Правительстве России при необходимости пересматривают
прогнозы и Стратегию социально-экономического развития Российской
Федерации, а Совет Безопасности предоставляет предложения по
корректировкам Стратегии национальной безопасности и иных
документов в сфере обороны и безопасности.
Несмотря на то, что Послания связаны прежде всего с
целеполаганием, а значит являются документами высшего уровня, они всё
же могут содержать конкретные исчислимые показатели. Для посланий
характерно сочетание форматов «подведения итогов» и постановки целей
и задач. Конкретизация на уровне таких документов, как Послание
Федеральному собранию способствует большей детализации планов,
стратегий, государственных программ.
Важной вехой, уточняющей положения как Посланий, так и других
документов стратегического планирования, стало принятие в 2020 году
Указа Президента России № 474 «О национальных целях развития
Российской Федерации до 2030 года». Федеральный закон «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» напрямую не
относит данный Указ к документам, связанным с категорией
целеполагания, однако не упомянуть о нём нельзя, так как это
чрезвычайно содержательный документ, где коротко изложены цели
развития страны до 2030 года и плановые показатели в рамках
поставленных целей.
Показатели, которые содержат в себе цели развития из Указа № 474,
предметно и подробно раскрыты. Например, национальная цель
«Сохранение населения, здоровье и благополучие людей» предполагает
двухкратное увеличение доходов граждан по сравнению с 2017 годом и
рост ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет. В рамках
национальной цели «Возможности для самореализации и развития
талантов» планируется вхождение Российской Федерации в число десяти
ведущих стран мира по качеству общего образования. Среди
количественных показателей национальной цели «Комфортная и
безопасная среда для жизни» также обращают на себя внимание
104
увеличение объёма строительства жилья до 120 млн м2 в год и улучшение
жилищных условий 5 млн семей к 2030 году. Одним из индикаторов
достижения цели «Достойный, эффективный труд и успешное
предпринимательство» является увеличение численности занятых в сфере
малого и среднего предпринимательства (включая индивидуальных
предпринимателей и самозанятых) до 25 млн. человек. В части
национальной цели «Цифровая трансформация» планируется, среди
прочего увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных
в электронном виде, до 95 процентов.
Достижение национальных целей развития невозможно представить
без соответствующей формы их реализации – национальных проектов.
Национальный проект – проект (программа), направленный на
достижение национальных целей развития Российской Федерации и их
целевых показателей, а также иных общественно значимых результатов и
их показателей
По состоянию на начало 2024 года, в России осуществлялась
деятельность по 15 национальным проектам; из пяти новых национальных
проектов, представленных Президентом России в Послании
Федеральному Собранию 2024 года, один планируется инициировать уже
в 2024 году, а еще четыре – в 2025-м.
Реестр национальных проектов по состоянию на 2024 г.:
1. Здравоохранение. 2. Образование. 3. Демография. 4. Культура.
5. Безопасные качественные дороги. 6. Жилье и городская среда.
7. Экология. 8. Наука и университеты. 9. Малое и среднее
предпринимательство и поддержка индивидуальной
предпринимательской инициатив. 10. «Производительность труда».
11. «Международная кооперация и экспорт». 12. «Цифровая экономика
Российской Федерации». 13. «Туризм и индустрия гостеприимства».
14. «Беспилотные авиационные системы». 15. «Экономика данных».
Объявленные в 2024 г. новые национальные проекты: Молодежь
России, семья, Кадры, Экономика данных, Продолжительная и активная
жизнь.
Важными документами, связанными с целеполаганием, являются и
сохраняющие свое влияние «майские указы». Они уже традиционно
обнародуются в начале очередного президентского срока действующего
главы государства. Соответственно, 7 мая 2012 года В. В. Путиным
подписаны указы № 596 – 606. Во многом они продолжают сохранять
свою актуальность и сегодня, поскольку часть декларируемых ими целей
и приоритетов была определена до 2024-2030 годов. Позже указы были
актуализированы в 2018 году (Указ Президента Российской Федерации от
07.05.2018 г. № 204). Каждый из указов предполагал большое количество
105
поручений правительству и руководству субъектов Российской
Федерации. Самым масштабным был указ № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного
управления», в который вошло 56 поручений. С точки зрения структуры и
логики «майские указы» напоминают Указ Президента № 474 и даже
Стратегию национальной безопасности.
В целях исполнения каждого указа была создана масштабная
система мониторинга. Обязанности по мониторингу их исполнения были
возложены на контрольное управление Администрации Президента и
Правительство Российской Федерации. На сайте Правительства и сейчас
функционирует раздел, где представлен ход реализации майских указов.
На уровне субъектов Российской Федерации в каждом регионе
разрабатывается целеполагающая стратегия его социальноэкономического развития. На региональном и муниципальном уровнях
публикуется отчётность об исполнении майских указов.
Новый импульс в своем развитии сегодня переживает целевой
вектор государственных политик в определенной сфере, обычно
утверждаемых Указом Президента России. Первым из таких документов
стал Указ Президента Российской Федерации от 20.01.1994 г. № 170 «Об
основах государственной политики в сфере информатизации», а за
десятилетие с 2014 по 2024 гг. было утверждено не менее 16 отдельных
Основ государственной политики, начиная с Основ государственной
культурной политики (2014 г.) и заканчивая Основами государственной
политики по сохранению и укреплению традиционных российских
духовно-нравственных ценностей (2022 г.)
Прогнозирующие документы. Эффективное стратегическое
планирование невозможно без качественного, реалистичного, имеющего
научную основу прогноза. Важнейшим среди них представляется Прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации. Его ежегодно
в Государственной Думе ФС РФ представляет Министерство
экономического развития Российской Федерации. С его учётом верстается
федеральный бюджет, корректируется налоговая политика.
В Прогнозе акцент делается на показатели, связанные с
экономическим ростом, рынком труда и устойчивостью развития
экономики. Точкой отсчета для прогноза являются показатели первой
половины текущего года, а также макроэкономические данные, связанные
с платёжным балансом, инфляцией, динамикой мировых рынков.
Значительное внимание в Прогнозе также уделяется и динамике тарифов
за услуги в инфраструктурном секторе. Данные показатели важны, так как
они во многом определяют инфляцию, стоимость товаров
потребительской корзины и др.
106
Ещё одним важным документом, связанным с прогнозированием,
является Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036
года. Цель Прогноза состоит в выявлении наиболее вероятных тенденций
в бюджетной системе страны для обеспечения стабильных условий
развития страны.
Структура документа включает в себя укрупнённые разделы в части
текущего состояния бюджетной системы, условий формирования
бюджетного прогноза, предполагаемые характеристики бюджетов всех
уровней на период до 2036 года, в том числе их структуры доходов и
расходов, траектории показателей бюджетной и долговой устойчивости.
Подобные долгосрочные прогнозы помогают выявить ключевые
тренды и определить векторы развития, однако они редко бывают
точными с точки зрения конкретных показателей. Например, очевидно,
что, учитывая меняющуюся геополитическую обстановку и динамику
развития мировой экономики, спрогнозировать изменения курса рубля и
цен на нефть выглядит сложной задачей.
В рамках прогнозирования все регионы составляют по три прогноза:
бюджетный на долгосрочный период, а также прогнозы социальноэкономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды.
3. Планирующие и программирующие документы.
Если стратегии и концепции целеполагания преимущественно
раскрывают векторы развития страны, её цели и приоритеты, то
планирующие и программирующие документы должны отвечать на
вопрос как мы можем их достичь.
К планирующим и программирующим документам на федеральном
уровне относятся: основные направления деятельности Правительства
Российской Федерации; национальные проекты; государственные
программы Российской Федерации; государственная программа
вооружения; схемы территориального планирования Российской
Федерации; планы деятельности федеральных органов исполнительной
власти.
На уровне субъекта Российской Федерации к планирующим и
программирующим документам относятся: план мероприятий по
реализации стратегии социально-экономического развития субъекта
Российской Федерации; государственные программы субъекта Российской
Федерации; схема территориального планирования двух и более
субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования
субъекта Российской Федерации.
На уровне муниципального образования к планирующим и
программирующим документам относятся: стратегия социальноэкономического развития муниципального образования; план
107
мероприятий по реализации стратегии социально-экономического
развития муниципального образования; прогноз социальноэкономического развития муниципального образования на среднесрочный
или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального
образования на долгосрочный период; муниципальные программы.
Единый план по достижению национальных целей развития
Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до
2030 года на 308 страницах подробно раскрывает пути достижения целей,
заложенных в Указе Президента РФ № 474 «О национальных целях
развития Российской Федерации до 2030 года».
Каждая из целей в Едином плане поделена на отдельные
направления (например, национальная цель «Сохранение населения,
здоровье и благополучие людей» включает такие направления, как
«Обеспечение устойчивого роста численности населения Российской
Федерации», «Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78
лет», «Снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем
2017 года»). Направления в свою очередь описаны через индикаторы,
которые и являются количественными показателями, обязательными для
достижения. Качественные показатели представлены в виде факторов,
включающих мероприятия и документы, где каждый из показателей
раскрыт ещё полнее. По каждому из направлений присутствует свой
куратор. Как правило, это профильный заместитель Председателя
Правительства. Иерархия стратегических документов и в особенности
документов, непосредственно связанных с детальным планированием
довольно сложна.
Одним важным документом планирования являются Направления
деятельности Правительства Российской Федерации. Действующая их
редакция датирована 29 сентября 2018 года. Документ сформулирован во
исполнение Указа Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018
года. В каком-то смысле Направления являются предшественником
Единого плана по достижению национальных целей. Между этими
документами есть даже сходства с точки зрения структуры, с тем
отличием, что факторы и подфакторы названы «ключевыми действиями»,
а документы и мероприятия – «ключевыми программами и проектами».
Также в Направлениях отсутствуют таблицы с планами по поэтапному
достижению тех или иных показателей. В этом смысле их можно назвать
менее конкретными, чем Единый план.
Важной частью как Направлений деятельности Правительства, так и
Единого плана по достижению национальных целей Правительства
являются государственные программы. Они сформулированы во
исполнение Указа Президента Российской Федерации № 474 и Единого
108
плана Правительства Российской Федерации. Программы согласованы с
целями, содержащимися в двух упомянутых документах высшего уровня.
У каждой государственной программы есть свой куратор,
исполнитель и соисполнители, а также паспорт, где детально изложены
целевые показатели, параметры бюджетного финансирования (впрочем,
они объективно носят примерный характер, так как конъюнктура
меняется), структура и её элементы (подпрограммы, федеральные
проекты, ожидаемые эффекты), показатели в разрезе субъектов.
Именно государственные программы являются дорожными
картами, согласно которым реализуются цели, заложенные в документах
высшего уровня.
Такими алгоритмами, только не в разрезе отдельных отраслей или
направлений развития, а с точки зрения отдельных органов власти, ФОИВ
стали документы планирования министерств и ведомств. На этом уровне
в стратегическом планировании однозначно начинают участвовать все
органы власти. Утверждает такие планы руководитель соответствующего
министерства или ведомства.
У министерских документов планирования тот же объект
воздействия – реализация национальных целей и достижение
поставленных задач и показателей. Однако взгляд на них в данном случае
более фрагментированный, поскольку такие документы направлены на
реализацию государственной политики именно в своей части. Ориентация
на документы стратегического планирования более высокого уровня
заключена в самих текстах министерских документов. Отражением
комплексного характера российского стратегического планирования
является и то, что в рамках планирования и программирования свой план
мероприятий по реализации стратегии социально-экономического
развития, свои государственные программы и схему территориального
планирования разрабатывает и каждый субъект федерации. По аналогии с
субъектами федерации свои документы стратегического планирования
принимает и муниципальное образование.
Несмотря на многоуровневость и значительное количество
документов, определяющих параметры стратегического планирования в
России, существуют общие принципы, согласно которым готовятся все
соответствующие нормативные акты. Среди них особо отметим
следующие:
1. Принцип единства и целостности означает одинаковость
принципов и методологии организации и функционирования системы
стратегического планирования, а также подготовки отчётности о
реализации стратегических документов.
2. Принцип разграничения полномочий подразумевает
109
осуществление своих функций по стратегическому планированию в тех
рамках, которые предусмотрены нормативно-правовыми актами. Однако в
заданных пределах органы власти сами определяют цели и задачи
развития.
3. Принцип сбалансированности предполагает необходимость увязки
документов стратегического планирования разных уровней и органов
власти по целям и срокам реализации.
4. Принцип преемственности и непрерывности подразумевает
разработку документов с учётом итогов реализации стратегических
документов, которые уже утратили силу и тех ошибок, которые ранее
были допущены при формировании соответствующих документов.
5. Принцип результативности и эффективности означает, что
стратегическое планирование должно вестись по возможности с
небольшими затратами, но способные обеспечить достижение
поставленных целей.
6. Принцип прозрачности подразумевает публичное обсуждение
соответствующих документов и обнародование документов
стратегического планирования в открытом доступе.
7. Принцип реалистичности означает достижимость целей и задач,
содержащихся в стратегических документах.
8. Принцип измеряемости целей предполагает возможность точного
определения достижения тех или иных качественных и количественных
показателей, поставленных в рамках стратегических документов.
Сама суть создания системы стратегического планирования
заключается в следующем том, чтобы определить оптимальный путь
перехода от текущего состояния социально-экономического развития к
желаемому уровню, сконцентрировать ресурсы для достижения
необходимых и согласованных целей, а также обеспечить согласованность
и консолидацию усилий всех субъектов социально-экономической
деятельности, включая государственные и частные предприятия,
структуры публичной власти и институты гражданского общества, для
достижения общих целей развития Российской Федерации.
В процессе формулирования, координации и реализации
официальных целей и приоритетов развития России важную роль играют
различные органы и институты власти.
Ключевую роль в формулировании национальных целей и
приоритетов развития страны исполняет Президент России. Согласно
ст.80 Конституции Российской Федерации, именно он определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства.
Кроме того, Президент осуществляет руководство государственной
политикой в сфере стратегического планирования (в соответствии с
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]