Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы финансов. Учебное пособие-1
.pdf
Российской Федерации в отношении определения порядка установления и
исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из
федерального бюджета [ст. 7] и аналогичное бюджетное полномочие субъектов
Российской Федерации [ст. 8]. В названных статьях Бюджетного кодекса
Российской Федерации речь должна идти о бюджетных обязательствах. Если
предположить, что субвенция из вышестоящего бюджета не перечислена, то не
будет исполнено полномочие соответствующего публично-правового
образования, но никак не публично-правового образования-получателя
субвенции, поскольку последнее выполняет лишь бюджетное обязательство за
счет переданных в форме субвенции средств.
Принцип взаимной ответственности имеет значение не только для
целевых трансфертов, но и для дотаций, предназначенных для финансового
обеспечения расходных обязательств реципиента. Если методика
распределения дотаций позволяет уловить основные социально-экономические
различия территорий, то доходы бюджета должны обеспечить реализацию цели
бюджетной политики – достижение среднего уровня потребления
общественных услуг жителями различных регионов и муниципалитетов
страны. Если этого не происходит, то необходима либо корректировка
методики, в которой прежде всего заинтересованы реципиенты, либо
постановка вопроса о доверии власти получателей дотаций. Основная задача
организации межбюджетных отношений состоит в том, чтобы в конкретных
экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную
модель взаимодействия уровней власти, которая сочетала бы субсидиарность с
самостоятельностью и ответственностью за формирование доходов и
выполнение расходных обязательств.
Принцип компенсации требует передачи нижестоящим бюджетам
выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их
расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти. Реализация
этого принципа опирается на четкое разграничение полномочий между
71
публично-правовыми образованиями и соответствующих им расходных
обязательств, точное и своевременное выполнение которых является условием
сокращения кредиторской задолженности бюджетов и оздоровления
финансового состояния организаций, получающих дотации из бюджета на
оказание услуг отдельным категориям граждан.
Принцип прозрачности требует применения в бюджетном регулировании
единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные
или групповые особенности субъектов федерации и входящих в их состав
муниципальных образований. Учет особенностей условий создания
общественных благ в разных регионах страны имеет исключительное значение
для разработки методик горизонтального бюджетного регулирования, которые
давали бы формализованный подход к определению величины межбюджетных
трансфертов. В Германии, например, они не только разработаны, но и
утверждены законодательно.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип прозрачности
(открытости) назван в качестве одного из принципов организации бюджетной
системы и трактуется более узко: как доступность информации для широкой
общественности на стадии рассмотрения и утверждения, доступность и полнота
– на стадии исполнения бюджета, а также опубликование проектов и отчетов об
исполнении бюджетов. В качестве одного из способов обеспечения
доступности информации названа стабильность и (или) преемственность
бюджетной классификации. Представляется, что в такой формулировке, вопервых, отсутствует содержательная характеристика принципа прозрачности,
во-вторых, принцип имеет отношение к деятельности, а не к составу и
структуре системы, поэтому должен быть отнесен к принципам бюджетной
политики. Выше отмечалось, что акцент в обеспечении прозрачности в
бюджетно-налоговой сфере должен быть сделан на качестве информации,
формат представления которой имеет значение для понимания тех процессов,
которые подлежат обсуждению, углубляют понимание обществом приоритетов
и выбранных механизмов бюджетной политики.
72
Принцип социальной справедливости в межбюджетных отношениях
требует выравнивания доходов бюджетов публично-правовых образований
одного уровня в расчете на душу населения, величина которых зависит от
объективных факторов природно-климатического свойства, размещения
производительных сил и расселения по территории страны. Но в то же время
бюджетные средства, предназначенные для выравнивания, должны
распределяться между регионами и муниципальными образованиями лишь в
целях сокращения разрыва в их бюджетной обеспеченности. Межбюджетное
регулирование в качестве обязательного элемента должно включать
стимулирование деятельности региональных и местных органов власти,
направленное на увеличение их собственной налоговой базы.
Современный этап бюджетной политики развитых стран, к которому в
90-е годы прошлого столетия присоединилась Россия, прошел под знаком
перемен в межбюджетных отношениях, сформировав две модели бюджетного
федерализма – конкурентную и кооперативную, наложенные на исторически
сложившееся соотношение в разграничении полномочий между уровнями
государственной власти и местного самоуправления (таблица 1).
Мировой опыт трансформации межбюджетных отношений
демонстрирует отсутствие идеальной и единой для всех государств модели в
силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетноналоговое устройство разных стран. Более того, углубление децентрализации
может быть только следствием определенного уровня зрелости
государственности, поскольку расширение самостоятельности местного
самоуправления должно накладываться на его способность и готовность
принимать решения в интересах местного сообщества, успешно и ответственно
их осуществлять.
Российская Федерация демонстрирует приверженность в основном
кооперативному федерализму, уровень зрелости которого имеет существенные
недостатки как в полномочиях регионов по доходам и расходам, так и в
наличии «мягких бюджетных ограничений». Под последними понимается
73
Таблица 1 - Сравнительная характеристика конкурентного и
Элементы
сравнения
Конкурентный
федерализм
Кооперативный
федерализм
История
формирования
федерации
Полномочия передавались
«снизу вверх»
Полномочия передавались
«сверху вниз»
Разграничение
полномочий
Четкое разграничение
полномочий,
невмешательство
Четкое разграничение
полномочий в отдельных
вопросах, наличие широкого
круга предметов
совместного ведения
Формирование
доходов
бюджетов
Преобладает метод
закрепления налогов,
находящихся в полном
ведении публичноправовых образований,
дополняется методом
установления надбавок к
федеральным налогам
Преобладает метод
квотирования налогов,
дополняется методом
закрепления налогов
Межбюджетные
трансферты
Небольшая доля
межбюджетных
трансфертов в доходах
бюджетов регионов и
муниципалитетов; дотации
на выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности
минимальны
Высокая доля
межбюджетных трансфертов
в доходах бюджетов
регионов и
муниципалитетов, в т.ч. в
виде субвенций; развитая
система горизонтального и
вертикального
выравнивания уровня
бюджетной обеспеченности
Бюджетные
расходы
Направления расходования
средств определены
полномочиями
Направления расходования
средств определены
полномочиями; широкий
круг совместно
финансируемых полномочий
и программ
Ограничения
субнациональных
заимствований
Устанавливаются
субнациональными
властями
Устанавливаются
федеральным уровнем
власти
кооперативного федерализма
74
принятие региональными органами власти финансовых решений в расчете на
дополнительную помощь, выделяемую из федерального бюджета для
финансового обеспечения ряда принятых регионами решений.
Причины этого явления коренятся в асимметричности федерации и
сохраняющихся различиях в социально-экономическом развитии регионов.
Последнее обстоятельство, в частности, является существенным препятствием
для установления на федеральном уровне минимальных социальных стандартов
по тем расходам, которые относятся к полномочиям регионов. Регионы
свободны в пределах своих бюджетов принимать любые финансовые решения
по тем вопросам, которые не урегулированы на федеральном уровне. Этот факт
сближает российский федерализм с конкурентным федерализмом, но в его
худших проявлениях, когда отсталые регионы остаются таковыми, а богатые
регионы становятся еще богаче за счет перемещения капитала и миграции
наиболее квалифицированной рабочей силы.
Таким образом, основное противоречие российского федерализма в
современных условиях состоит в эклектичном сочетании черт из разных
моделей: в формировании доходов и обязательств – из модели кооперативного
федерализма, в финансировании расходов – из обеих моделей сразу, но в
отношении разных групп расходов. Перспективы бюджетной системы, в
соответствии с положенными в основу ее развития принципами, в значительной
степени связаны с преодолением глубоких социально-экономических различий
между регионами, т.е. с опережающими темпами развития наиболее отсталых
регионах, что способно изменить условия воспроизводства в масштабах
страны. Это позволит перейти к более точной настройке элементов, которые
свойственны той модели федерализма, которую предпочтет Россия в новой
ситуации.
75
§ 2 Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации
Наименование
2015 г., закон
2016 г., проект
Межбюджетные трансферты, всего
1 447,4
1 355,2
в том числе:
Дотации, из них
596,1
594,7
в процентах к МБТ (всего)
41,2
43,9
- дотации на выравнивание
487,8
487,8
- дотации на сбалансированность
97,4
96,0
Субсидии
370,3
288,7
в процентах к МБТ (всего)
25,6
21,3
Субвенции
308,7
303,9
в процентах к МБТ (всего)
21,3
22,4
Иные межбюджетные трансферты
172,4
167,9
в процентах к МБТ (всего)
11,9
12,4
10
Межбюджетным отношениям в российской бюджетной политике
традиционно отводится значимое место, а объем межбюджетных трансфертов
как средств, перемещаемых между бюджетами разных уровней, достигает
25-30 % от расходов консолидированного бюджета страны (таблица 2).
Таблица 2 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской
Федерации на 2015 – 2016 годы10
В миллиардах рублей
Для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации с 1994 г. в составе федерального бюджета создается
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Он формируется
за счет части налоговых доходов федерального бюджета, ежегодно
индексируется на прогнозируемый уровень инфляции. Актуальным в его
http://base.garant.ru/70692924/
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов //
76
распределении является усиление прогрессивности выравнивания. Оно может
быть достигнуто, в частности, за счет снижения уровня выравнивания, если на
втором этапе выравнивания подтягивать бюджетную обеспеченность регионов
не до среднероссийского уровня, а до уровня ниже среднероссийского. В
результате относительно богатые субъекты РФ (например, Кемеровская,
Ярославская, Нижегородская, Оренбургская, Белгородская области) перестанут
получать выравнивающие трансферты, а высвободившиеся средства можно
будет направить на повышение бюджетной обеспеченности наиболее бедных
регионов. Это тем более важно, что доля дотаций из ФФПР в сумме налоговых,
неналоговых доходов и выравнивающих трансфертов в относительно богатых
регионах незначительна и составляет от 1 до 3 %.
Согласно данным Минфина России, разрыв между максимальным
(г. Москва) и минимальным (Республика Ингушетия) значениями бюджетной
обеспеченности до распределения дотаций на выравнивание составил в 2010 г.
28 раз. Однако даже после распределения дотаций сохраняются существенные
различия в уровне финансовой обеспеченности консолидированных
региональных бюджетов: разрыв в подушевых доходах (включающих
налоговые доходы и дотацию на выравнивание) с учетом индекса бюджетных
расходов самого богатого региона (Москва) и самого бедного (Камчатский
край) превысил в 2010 г. шестикратное значение. При этом коэффициент
вариации данных подушевых доходов составил 62,6 %. Уровень подушевых
доходов в 20 субъектах составил менее 70 % величины подушевых налоговых
доходов в среднем по Российской Федерации (до выделения дотаций на
выравнивание таких субъектов было 44, т.е. более половины).
Достижение лучшего варианта выравнивания бюджетной обеспеченности
между регионами России возможно за счет взимания «отрицательного
трансферта», но с учетом индекса бюджетных расходов. Механизм
отрицательного трансферта применяется в Германии. Если показатель
финансового потенциала земли составляет 100 - 101 % от среднего показателя,
то она производит отчисления в федеральный бюджет в размере 15 % от
77
соответствующей суммы превышения; при показателе, равном 101 – 110 % от
среднего, размер отчислений увеличивается до 66 %; и для показателя свыше
110 % - до 80 %. Механизм отрицательного трансферта в Российской
Федерации введен только в отношениях между регионами и
муниципалитетами. Причем, размер изъятия доходов муниципалитетов
начинается только при их превышении среднерегионального уровня в два раза.
Из этого превышения перечислению в региональный бюджет подлежат только
половина. Очевидно, что для точной настройки этого инструмента необходимо
накопить достаточный объем информации, что позволит в дальнейшем
изменить действующую ныне практику.
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
региональных бюджетов предоставляются в кризисные периоды, отличаются
низкой степенью формализации. Этот вид дотаций относится к мягким
бюджетным ограничениям: предоставление существенных объемов дотаций на
сбалансированность снижает стимулы руководства регионов к максимальной
оптимизации расходов в условиях падения собственных расходов и, что более
важно, к накоплению в будущем финансовых резервов на случай кризиса. В
этом случае наличие собственных финансовых резервов снижает шанс на
получение дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В
результате дотации на сбалансированность оказывают существенное
искажающее влияние на систему стимулов субфедеральных властей как в
краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
К числу инструментов обеспечения сбалансированности бюджета
относятся бюджетные кредиты, которые не входят в число межбюджетных
трансфертов, поскольку являются возвратными средствами. Однако их влияние
с учетом предоставления на срок от 1 года до 3 лет (ранее – до 1 года) на
выполнение расходных обязательств регионов и муниципалитетов является
существенным (таблица 3).
78
Таблица 3 - Объем предоставленных и погашенных бюджетных кредитов,
Наименование
2014 г., отчет
2015 г., закон
Предоставлено, всего
247,8
310,0
в том числе:
для частичного погашения рыночных
долговых обязательств
149,1
160,0
Погашение бюджетных кредитов
77,4
98,1
11
выданных субъектам Российской Федерации в 2014 – 2015 гг.11
В миллиардах рублей
Бюджетные кредиты предоставляются, как правило, в условиях
сокращения доходных источников и недоступности для региональных властей
рыночных заимствований. Лимиты на получение бюджетных кредитов
регионами должны определяться на формализованной основе, а не по
индивидуальным показателям несбалансированности бюджета. При выделении
бюджетных кредитов заключается соглашение между Минфином России и
субъектом Российской Федерации, в котором определяются меры по
повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению
налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а
также осуществления контроля за их исполнением.
Среди межбюджетных трансфертов по объему второе место после
дотаций занимают субсидии. По итогам 2014 года федеральными органами
исполнительной власти предоставлено 92 субсидии с учетом непрограммной
«капитальной» субсидии как одного межбюджетного трансферта. Наибольшее
количество субсидий предоставлялось в рамках следующих госпрограмм (без
учета непрограммной «капитальной» субсидии):
– «Государственная программа развития сельского хозяйства и
регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия на 2013 - 2020 годы» - 28 субсидий;
http://base.garant.ru/70692924/
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов //
79
– «Развитие здравоохранения» - 8 субсидий;
– «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными
услугами граждан Российской Федерации» - 7 субсидий;
– «Развитие физической культуры и спорта» - 7 субсидий;
– «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы - 5 субсидий;
– «Социальная поддержка граждан» - 4 субсидии.
К числу основных проблем использования субсидий относится
недостаточно высокий уровень кассового исполнения по ряду причин:
– поздние сроки принятия нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации о перераспределении бюджетных ассигнований, о
распределении и перераспределении субсидий, внесении изменений в
федеральные целевые программы, в том числе в правила предоставления и
распределения субсидий;
– длительные сроки заключения соглашений между главным
распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации о
предоставлении субсидии, а также длительные сроки подготовки и доработки
обосновывающих материалов субъектами Российской Федерации;
– перераспределение средств субсидий на иные цели в связи с
невыполнением субъектами Российской Федерации условий предоставления
субсидий, в том числе по уровню софинансирования расходного обязательства
или по причине отсутствия потребности в субсидии у субъектов Российской
Федерации;
– несвоевременное представление проектной документации субъектом
Российской Федерации, а также позднее получение заключений ФАУ
«Главгосэкспертиза России» о достоверности определения сметной стоимости
по объектам капитального строительства;
– поздние сроки внесения изменений в федеральную адресную
инвестиционную программу по объектам, софинансирование которых
осуществлялось при предоставлении следующих субсидий:
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]