Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы финансов. Учебное пособие-1
.pdf
другой стороны, по поводу распределения и использования бюджетных средств
в целях производства общественных благ. В результате каждый уровень
бюджетной системы может быть представлен в виде ее подсистемы, объектом
отношений в которой становятся расходы бюджета (рисунок 4).
Такое понимание бюджетной системы наиболее полно отражает ее
пространственно-функциональную структуру, тогда как в традиционном
понимании бюджетной системы присутствует только ее пространственная
подсистема. Функциональная структура бюджетной системы, с одной стороны,
является производной от ее пространственной структуры, с другой стороны,
будучи рассредоточенной в федеративном государстве на трех уровнях
публично-правовых образований, несет в себе единые свойства организации
предметно разнородной финансовой деятельности.
Упорядоченность бюджетной системы достигается посредством двух
форм взаимосвязей между ее субъектами: для бюджетных отношений между
публично-правовыми образованиями характерна координация деятельности;
бюджетные отношения между главными распорядителями бюджетных
ассигнований и органами, выполняющими функции и полномочия учредителя,
с одной стороны, и государственными (муниципальными) учреждениями, с
другой стороны, осуществляются через связи подчинения.
Специфика связей координации между коллективами людей или
социальными системами состоит в том, что они опосредуются целями, которые
преследует каждая из сторон взаимодействия. В зависимости от степени
реализации поставленных целей при распределении межбюджетных
трансфертов могут преобладать кооперативные или конфликтные связи, что
влияет на устойчивость бюджетной системы по горизонтали – между публичноправовыми образованиями. Реализация целевых программ также нередко
требует объединения усилий органов власти публично-правовых образований
разных уровней. Поэтому развитие программно-целевого метода бюджетного
планирования может рассматриваться как наиболее эффективное
51
ПОЛ УЧАТ ЕЛИ УСЛУГ, ТРАНСФЕРТОВ
Федерация
ББЮЮДДЖЖЕЕТТ
Субъект
ББЮЮДДЖЖЕЕТТ
РРФФ
Муниципальное
ББЮЮДДЖЖЕЕТТ
образование
Казенное
учреждение
Рисунок 4 – Состав бюджетной системы Российской Федерации
Доходы/Налоги
М
НАЛ ОГОП Л АТЕЛ ЬЩИК И
Услуги,
трансферты
Получатель
бюджетных
средств
ГРБС
Бюджетное, авто-
номное учреждение
Услуги
Субсидии
Доходы /Налоги
Доходы /Налоги
Расходы
Расходы
Расходы
Ассигно
вания
Ассигно
вания
Казенное
учреждение
Казенное
учреждение
Ассигно
вания
ГРБС
Получатель
бюджетных
средств
ГРБС
Получатель
бюджетных
средств
Услуги,
трансферты
Услуги,
трансферты
Услуги
Субсидии
Бюджетное, авто-
номное учреждение
Субсидии
Услуги
Бюджетное, авто-
номное учреждение
52
направление организации бюджетных отношений, укрепляющее бюджетную
систему страны.
Связям координации в большей мере соответствует понятие «отношения
между равноправными субъектами», предполагающее отсутствие
соподчинения. Межбюджетные отношения понимаются именно в таком
смысле, поскольку по своему статусу каждый уровень публично-правовых
образований обладает самостоятельностью в пределах закрепленных за ним
предметов ведения. Однако, в любом государстве равенство разноуровневых
публично-правовых образований относительно хотя бы в силу верховенства
законов, принятых на высшем уровне. Поэтому, чем более сильны
кооперативные связи между публично-правовыми образованиями, тем, при
прочих равных условиях, выше упорядоченность бюджетной системы.
Упрочение степени ее упорядоченности обеспечивается также развитием
связей подчинения, которые существуют во взаимоотношениях между
главными распорядителями бюджетных ассигнований и органами,
выполняющими функции и полномочия учредителя, с одной стороны, и
государственными (муниципальными) учреждениями, с другой стороны.
Отношения подчинения шире явления подведомственности, которое в
Бюджетном кодексе Российской Федерации определено в качестве принципа
бюджетной системы. Принцип подведомственности является производным от
отношений собственности, от распределения правомочий собственника. Это
определяет степень подчинения, которое может рассматриваться как условие
организации финансовой деятельности государства. Ее предметом в данном
случае могут быть только расходы бюджета, организация расходования
которых полностью покрывается нормами бюджетного права независимо от
вида расходов.
53
§ 2 Финансовая деятельность субъектов бюджетной системы
Финансовую деятельность во всем многообразии ее проявлений следует
рассматривать как структурирующий фактор, соединяющий элементы
бюджетной системы в единое целое посредством движения денежных потоков
в виде расходов бюджетов.
Принципиально важным объединяющим элементом финансовой
деятельности всех публично-правовых образований является ее объект, под
которым следует понимать денежные средства, поступившие в бюджет и
распределяемые в соответствии с законом. В таком качестве бюджетные
средства теряют свои отличительные признаки, а главным содержанием
финансовой деятельности становится сохранение ценности денег с учетом
фактора времени, что предполагает сокращение периода от момента их
зачисления на счет бюджета до расходования и использования.
Бюджет, ошибочно трактуемый нередко как фонд денежных средств,
находящихся в распоряжении государства, на самом деле представляет собой
поток движения финансовых ресурсов: входящие потоки – доходы, исходящие
– расходы. Движение последних связано с исполнением публичных
обязательств, в т.ч. с перераспределением средств между бюджетами, с
финансированием услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, с
предоставлением субсидий коммерческим организациям, с социальным
обеспечением населения и т.д. Значительная часть бюджетных средств
используется другими субъектами экономики – домохозяйствами,
коммерческими организациями, т.е. выпадает из-под контроля государства,
которое выполнило свои функции, доведя бюджетные средства до потребителя.
Особенность бюджетных потоков состоит в том, что их основные
свойства связаны с движением денежных средств, тогда как институт фонда
предполагает приостановку движения и накопление (резервирование) средств.
Дальнейшее использование последних должно быть связано только с
сохранением и приумножением стоимости, т.е. с инвестированием в другие
54
виды активов, отличные от денег, поскольку последние теряют свою стоимость
в статичном состоянии. Именно по этой причине скорость движения
бюджетных потоков от государства к получателю средств имеет ключевое
значение для сохранения стоимости денежной единицы. С точки зрения
выполнения обязательств государства момент доведения бюджетных средств
до потребителя не имеет значения, поскольку принятые и исполненные
обязательства в пределах финансового года будут означать исполнение закона о
бюджете. Но материализация одинакового количества бюджетных средств
будет различаться в зависимости от темпов инфляции, которая уменьшает
реальную стоимость денежной единицы. Если предположить отсутствие
инфляции, то в этом случае абсолютно доминируют регламентные процедуры в
бюджетном процессе, а значение альтернатив в использовании средств
сводится к нулю.
Исходящие потоки бюджетных средств, направляясь в другие сектора
экономики – домохозяйства и коммерческие организации, не всегда прерывают
связь с государством как публичным институтом. В любой стране имеется
сектор государственных предприятий, объем и состав которого по видам
деятельности существенно различается. В его формировании неизменно
присутствует политический аспект, который, как правило, на этапе создания
организации стоит над коммерческой составляющей. Тем не менее, будучи
созданными, государственные предприятия попадают в качестве объекта
теоретического анализа и практического управления в другой сегмент
экономической системы – в сектор коммерческих организаций, а в ряде
случаев, если государство выступает учредителем банков, - в финансовый
сектор экономики.
Качественные характеристики бюджетные средства приобретают как
предмет финансовой деятельности, проявляясь во всем многообразии своих
форм – как доходы и расходы бюджета, а также как конкретные виды доходов и
расходов. В свою очередь, названные две формы существования бюджетных
средств характеризуются существенными отличиями. Доходы и расходы
55
следует рассматривать как институты публичных отношений и как способ
связи во взаимодействии государства с другими субъектами финансовой
системы – коммерческими организациями, домохозяйствами и организациями
финансового рынка. Превращение налогов в доходы бюджета, а расходов
бюджета в общественные блага происходит как раз на границе секторов, что не
только фиксирует факт идентификации каждого из институтов с определенным
макроэкономическим агентом, но и обеспечивает воспроизводство
экономических отношений с неизменным числом субъектов экономической
системы. Структура экономической системы получает предпосылки,
исходящие в данном случае от государства, для сохранения своей
устойчивости, постоянно проверяемой на прочность многообразными и
изменяющимися регулятивными нормами.
Доходы и расходы бюджета можно определить как конститутивные
институты. Они не регулируют, а формируют само поведение экономических
субъектов, которое ими регулируется. Регулятивные институты соотносятся с
разными видами доходов и расходов бюджета, через которые только и могут
проявиться доходы и расходы бюджета как конститутивный институт.
Например, самым распространенным видом расходов бюджета является
субсидия. Ее значение как регулятивного института возросло в связи с тем, что
сфера действия субсидии расширяется за пределы межбюджетных отношений в
сферу взаимодействия публичного и частного секторов экономики. Субсидия
стала основным видом бюджетных расходов в финансовом обеспечении
бюджетных и автономных учреждений.
§ 3 Устойчивость бюджетной системы
Под устойчивостью системы понимается ее способность гасить
возникающие неравновесия, способность сохранять характеристики движения.
Устойчивость системы определяется устойчивостью ее структуры.
Неустойчивость системы означает неспособность противостоять возникающим
56
неравновесиям, подверженность системы изменениям. Неустойчивость
системы равносильна разрушению структуры системы, изменению механизма
взаимодействия частей системы, количественных пропорций между ними и их
качественное изменение.
Устойчивость системы зависит от минимума воздействий внешней среды
или от максимума ее собственной способности к сопротивлению им.
Сохранение неизменности структуры системы не исключает, тем не менее, ее
трансформации под воздействием внешних или внутренних факторов.
Устойчивость является важным аспектом равновесия, переход в новое
состояние которого свидетельствует о развитии или разрушении системы.
В разных науках степень влияния внутренних и внешних воздействий на
развитие систем оценивается по-разному. В теории систем решающая роль
отводится внешним факторам; в экономической теории – внутренним
противоречиям; синергетика уточняет, что система начинает воспринимать
внешнее воздействие, только будучи в состоянии сильного неравновесия,
равновесная же система на него не отвечает.
В реальной ситуации для объяснения направлений развития бюджетной
системы сложно отделить действие внешних и внутренних факторов. Внешние
факторы присутствуют всегда, поскольку бюджетная система является частью
экономической системы, которая задает вектор развития хотя бы уровнем
налоговой нагрузки, всей совокупностью параметров налогообложения.
Однако, рассматривая относительную самостоятельность бюджетной системы,
следует исходить из накопления внутренних противоречий, которые
предопределили цели и задачи ее развития. Но накоплению противоречий
способствовали внешние воздействия со стороны экономической системы,
структура которой изменилась вследствие интенсивного развития финансового
рынка и общественного сектора. Организации финансового рынка и
государство превратились в активных субъектов, осуществляющих
масштабные перераспределительные процессы в экономической системе.
Высокие темпы роста социальных расходов привели к активизации роли
57
субнациональных публично-правовых образований, что потребовало
пересмотра архитектуры бюджетной системы, перераспределения полномочий
между ее уровнями.
Основополагающим принципом на этом этапе создания современных
бюджетных систем явился принцип разграничения полномочий между
публично-правовыми образованиями по установлению и исполнению
расходных обязательств. Среди принципов организации российской бюджетной
системы этот принцип не выделен в качестве отдельного принципа. Его
содержательное наполнение отнесено к принципу разграничения доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между
бюджетами, хотя этот принцип должен быть производным от принципа
разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями как
правовой основы для принятия расходных обязательств. В этом случае
причинно-следственные связи в бюджетных отношениях становятся логически
правильными, что заставляет органы власти принимать решения, сообразуясь с
необходимостью исполнения обязательств в условиях бюджетных ограничений.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации в качестве одного их
принципов бюджетной системы назван принцип сбалансированности и
устойчивости бюджета. Он означает, что:
– при планировании бюджета используются реалистичные
(консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;
– планирование бюджета осуществляется при разработке и
корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой
долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;
– законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила
(ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета,
позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками
финансирования дефицита бюджета;
58
– принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии
обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих
расходных обязательств;
– обеспечивается поддержание объема и структуры государственного
(муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и
необходимость их реструктуризации.
Для достижения бюджетной устойчивости необходимо прежде
обеспечить сбалансированность бюджета и бюджетную стабильность.
Бюджетная устойчивость опирается на бюджетную стабильность, а различие
между ними состоит соответственно в долго- и краткосрочной
сбалансированности государственных финансов.
Бюджетная устойчивость характеризуется тем, что расходы
государственного бюджета можно финансировать на запланированном уровне
и в полной мере выполнять обязательства перед кредиторами при условии, что
основные характеристики бюджетно-налоговой политики останутся
неизменными. Если сохранение действующей системы налогообложения
обеспечивает достаточные доходы, не приведет в будущем к нарастающим
бюджетным дефицитам, неконтролируемому росту госдолга и не угрожает
бюджетным кризисом, то имеет место бюджетная устойчивость.
Однако макроэкономические и политические шоки оказывают все более
сильное влияние на экономику и на бюджет. Поэтому оценка бюджетной
устойчивости проводится на долгосрочную перспективу: учитываются
различные значимые факторы, влияющие на доходы и расходы бюджета, в т.ч.
траектория и темпы развития экономики, ее структура, демографические
процессы, экологические риски, интеграционные процессы и др. Результат
оценки бюджетной устойчивости зависит от предположений, на основании
которых построен сценарий экономического развития, использованный для
моделирования бюджетных поступлений и расходов в долгосрочной
перспективе (20-50 лет). В долгосрочном плане бюджетная устойчивость
отражает удовлетворенность потребностей нынешних поколений, не
59
оказывающих негативного влияния на удовлетворение потребностей будущих
поколений.
Высокая степень фактора неопределенности с учетом долгосрочных
прогнозов состояния общественных финансов определила необходимость
оценки рисков. Сначала определяются источники бюджетных рисков,
специфичных для экономики. Бюджетный риск – это риск того, что бюджетные
показатели отклонятся от своих ожидаемых значений под действием тех или
иных факторов. Результатом проявления этого риска является бюджетная
уязвимость – ситуация, при которой неблагоприятные макроэкономические
шоки с высокой вероятностью не будут абсорбированы экономикой, а приведут
к бюджетному кризису.
После определения источников бюджетных рисков количественно
оцениваются возможные последствия негативных шоков. Затем дается
заключение относительно того запаса прочности, которым должны обладать
общественные финансы, чтобы за счет временного увеличения долга можно
было сгладить последствия шоков. Если этого оказывается недостаточно, то
предлагается пересмотр бюджетно-налоговой политики.
В настоящее время существенные импульсы для несбалансированности
бюджетной системы Российской Федерации исходят от государственных
социальных внебюджетных фондов, объем которых составляет треть от
величины доходов консолидированного бюджета страны. Формирование
доходов этих фондов опирается на одну базу для начисления страховых
взносов. Однако наибольшие проблемы обеспечения сбалансированности
бюджета возникают у Пенсионного фонда Российской Федерации: ежегодные
дотации из федерального бюджета формируют половину доходов фонда.
Переход от распределительной к распределительно-накопительной
модели пенсионной системы в Российской Федерации в 2002 г. лишь усугубил
несбалансированность бюджета Пенсионного фонда за счет того, что часть
страховых взносов направлялась на формирование накопительной части
пенсии. Кроме того, возникла проблема эффективного размещения этих средств
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]