Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы финансов. Учебное пособие-1
.pdf
расходование средств Пенсионного фонда, Фонда социального страхования,
4
5
фондов обязательного медицинского страхования, задолженность по налогам и
сборам в консолидированный бюджет.
§ 2 Финансовый механизм
Деятельность всех субъектов финансовой системы осуществляется путем
их взаимодействия, проводником которого являются деньги, принимающие
форму особенных у каждого из субъектов финансовых ресурсов. Их
формирование и использование организуется каждым из субъектов
самостоятельно с учетом возможных рисков, внешних и внутренних факторов
воздействия на экономическое поведение. Для хозяйствующих субъектов,
организаций финансового рынка и государства характерно целеполагание,
результаты которого воплощаются, как правило, в стратегии, концепции,
миссии и др., - в документах, задающих вектор будущего развития, но не
содержащих механизма его реализации, формирование которого является
условием достижения поставленных целей4.
Анализируя вклад нобелевских лауреатов по экономике в исследование
проблемы и определяя понятие «механизм», авторы статьи «Теория
экономических механизмов» пишут: «Самое общее определение, которое
можно применить к любому взаимодействию между экономическими
субъектами, рассматривает такое взаимодействие как стратегическую игру и
называет механизмом саму форму игры. Игра - это описание того, как могут
действовать игроки (экономические субъекты) и к чему приведет любой набор
действий»5. На политическом уровне принятия управленческих решений еще
нет экономических субъектов, они предполагаются, но пока не вовлечены в ту
парадигму отношений, которую для них избрали политики, действующие в том
Поведение домохозяйств не вписывается в концепцию рациональности, что признают современные
экономисты. См., например, Каурова Н.Н. Предпосылки формирования нового теоретико-методологического
базиса в условиях открытости финансово-экономических систем // Финансы и кредит. 2012. № 41.
Измалков, С. Теория экономических механизмов / С. Измалков, К. Сонин, М. Юдкевич // Вопросы экономики.
2008. № 1, с. 7-8.
31
числе и от их имени через систему представительства интересов. Это не
6
означает, что экономических субъектов нет вообще до момента введения в
действие нового механизма. Экономические субъекты продолжают
взаимодействовать в рамках тех норм и правил, которые сложились или были
установлены ранее.
Цели, заданные на политическом уровне, должны быть конкретизированы
в виде таких правил игры, которые, будучи законодательно зафиксированными,
создали бы легитимные условия для хозяйственно-распорядительной
деятельности и способствовали бы изменению поведения экономических
субъектов. Это - задача с еще большим числом неизвестных, чем при принятии
политических решений: «Тот, кто придумывает механизм, знает, что хотелось
бы получить при определенных обстоятельствах. Однако сами обстоятельства
ему неизвестны, недаром дизайн механизмов - это подраздел экономической
теории информации. Добросовестный создатель механизма пытается придумать
единые правила игры на все случаи жизни, чтобы каждый раз получалось
именно то, что он хочет»6. Некоторая жесткость позиции автора относительно
единых правил игры «на все случаи жизни» не вполне обоснована, поскольку
изменение цели политики и/или условий действия механизма определяют
необходимость его корректировки. Однако, в течение определенного периода
времени до тех пор, пока условия действия механизма остаются объективно
неизменными, и не меняются целевые установки политики, единые правила
игры дают возможность экономическим субъектам функционировать и
развиваться в едином правовом пространстве.
Отсюда следует вывод о том, что создание механизма означает
распределение ролей, спецификацию полномочий, установление стимулов и
определение ответственности экономических субъектов, т.е. разработку
системы институтов применительно к конкретной сфере экономической
деятельности. Дж. Ходжсон определяет институты как «разновидность
структур, принадлежащих социальному пространству: они представляют собой
Там же, с. 5.
32
содержание общественной жизни; значительная доля взаимодействий и
7
деятельности людей структурирована в терминах явных или неявных правил.
…. Институты и ограничивают поведение, и вместе с тем делают его
возможным. Существование правил предполагает наличие ограничений.
Однако такое ограничение открывает новые возможности для выбора и
действий, которых в противном случае не было бы»7.
Таким образом, избранные и установленные цели как объективированные
ценности не только задают вектор развития, но и формулируются как
планируемые результаты, механизм достижения которых должен быть создан
как система дополняющих друг друга институтов. Прагматичность постановки
целей достигается не только тем, что они обоснованы в реальной системе
экономических отношений, но и тем, что достижимы. Цели и средства
неразрывно связаны, и в этом их единстве первичность не столь существенна.
Цель может быть переопределена, если для ее достижения может быть создан
адекватный механизм, и, наоборот, накопление результатов институционально
организованной практики определяет возможность постановки новой цели или
корректировки прежней. Тем не менее, отделение целей политики от средств ее
достижения (и наоборот) опасно теоретически, поскольку разрушается
целостность освоения окружающей среды, которое в данном случае
осуществляется на уровне знаний. Их кодификация в правовых нормах создает
условия для целенаправленных изменений практической деятельности.
Государство в своей деятельности предстает, прежде всего, как
надсистемный агент, определяющий для всех экономических субъектов
правила поведения (институты), координирующие действия всех участников
экономических отношений.
Устанавливая формальные правила, государство принимает законы и
осуществляет контроль за их исполнением. Одновременно формальные
институты формируют поведение экономических субъектов, в т.ч. и самого
государства. Законодательные нормы иногда могут приходить в противоречие с
Ходжсон, Дж. Что такое институты? / Дж. Ходжсон // Вопросы экономики. – 2007. - № 8. - C. 28, 30.
33
устоявшейся практикой взаимодействия (неформальными институтами) между
экономическими субъектами. Но если новые институты направлены на
достижение тех целей, которые сформулировало государство в качестве своих
приоритетов, то изменение поведения других экономических агентов является
условием достижения этих приоритетов. Поэтому государство должно быть
последовательным при распространении системы взаимосвязанных и
поддерживающих друг друга институтов, которые призваны или заместить
неформальные институты, или сформировать новое социально-экономическое
пространство.
В формальных институтах разных стран наблюдается разная степень
общности и различий. Например, частная собственность представляет собой в
рыночной экономике общий институт, который имеет множество конкретных
форм, как и налоги, обеспечивающие само существование государства.
Модификация конкретных форм реализации института означает его настройку
в соответствии с изменяющимися условиями, но одновременно является
способом изменения жизнедеятельности.
Установление формальных институтов посредством развития разных
отраслей права представляет внешнее и обязательное для соблюдения условие
формирования финансового механизма каждым экономическим субъектом, в
т.ч. и самим государством как самостоятельным субъектом экономической
системы, которое в данном случае предстает как организация.
Применительно к пониманию государства как организации, в свою
очередь, следует выделить два аспекта: управленческий, осуществляемый в
рамках бюрократического аппарата через распределение функций, и
экономический, характеризующийся распределением прав собственности. В
определенной степени они пересекаются, поскольку бюрократические модели
управления имеют выход на внешнюю по отношению государственному
аппарату среду. Наиболее распространенными формами взаимодействия с ней
являются следующие: непосредственное оказание услуг населению,
преследующее цели определения льготных категорий граждан и назначения им
34
денежных выплат; оказание услуг через созданные для этих целей
некоммерческие организации, которым государство передает в рамках
заключаемого контракта право на выполнение обязательств, принятых самим
государством.
Передача государством права на производство общественных благ (в
сферах образования, здравоохранения, культуры) некоммерческим
организациям выражается в расщеплении правомочий между принципалом и
агентом. Государство как собственник созданных им государственных
(муниципальных) учреждений выступает принципалом, учреждение получает
право на доступ к государственной казне, к имущественной и денежной ее
частям. В результате появляется государственное (муниципальное) учреждение
как полномочный представитель государства, наделенный им определенными
правомочиями: правом на пользование имуществом, правом на получение
бюджетных средств для выполнения функций. Степень совпадения интересов
принципала и агента зависит от точности распределения, или «спецификации»,
в терминологии неоинституционализма, прав собственности. Спецификация
приводит к принятию наиболее эффективных решений, поскольку агент
осознает заинтересованность в них, видя связь со своим благосостоянием.
Государство как организация по производству общественных благ
характеризуется многоуровневой организационной структурой. От имени
государства полномочия собственника реализует министерство, которому
подведомственны государственные учреждения в соответствующей сфере
деятельности. Министерство как орган исполнительной власти выполняет
различные функции, в частности, осуществляет правоустанавливающие
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в соответствующей сфере деятельности, реализует
правоприменительные функции по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом. Министерство, выполняя
правоустанавливающие функции, находится на политическом уровне принятия
государственных решений.
35
Для целей управления государственными финансами министерство
выступает главным распорядителем бюджетных средств, бюджетные
полномочия которого установлены Бюджетным кодексом Российской
Федерации. В частности, главный распорядитель бюджетных средств
обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования
бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными
ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; осуществляет
планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования
бюджетных ассигнований; составляет, утверждает и ведет бюджетную
роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных
обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных
средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения по
формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; формирует и
утверждает государственные (муниципальные) задания и т.д.
Главный распорядитель бюджетных средств как участник бюджетного
процесса находится на распорядительном уровне принятия государственных
решений, реализуя функции по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом, которое в случае производства
общественных благ находится в оперативном управлении государственных
учреждений. А сами учреждения находятся на исполнительском уровне
государства как организации. Представленная иерархия государства на
политическом, распорядительном и исполнительном уровнях позволяет
рассмотреть финансовый механизм реализации государственных решений
(рисунок 3).
Деятельность главного распорядителя бюджетных средств является
промежуточным этапом между принятием политических решений и их
практическим осуществлением в виде произведенных государственными
учреждениями общественных благ. Решения главного распорядителя призваны
обеспечить достижение целей, сформулированных на политическом уровне. Но
сами эти решения в секторе государственного управления не воплощаются в
36
ГЛАВНЫЙ РАСПОРЯДИТЕЛЬ
УЧРЕЖДЕНИЕ
Расщепление права
собственности
Функции управления
Планирование
Методы организации финансовых взаимоотношений
нормативный
прямого счета
проектный
утверждение форм
финансовых документов и др.
мониторинг
бенчмаркинг
методы контроля (ревизия,
проверка, обследование и др.)
анализ на основе показателей
бухгалтерской отчетности
программный
Организация
Контроль
Финансовое обеспечение
учредителем
Трансакционные
издержки
ИЕРАРХИЯ КАК ТИП ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Бюджетная заявка
Финансовый
план
Бухгалтерская
отчетность
Первичные
документы учета
Координация
утверждение
государственного задания
Мотивация
санкции
поощрение
Информация
о результатах
37
Рисунок 3 – Финансовый механизм организации взаимоотношений между главным распорядителем и учреждением
37
конкретных общественно значимых результатах. Их достижение – результат
деятельности государственных и муниципальных учреждений. Поэтому
финансовый механизм в секторе государственного управления является
способом передачи управляющих воздействий от главного распорядителя
бюджетных средств к государственным и муниципальным учреждениям.
Финансово-экономические отношения между главными распорядителями
бюджетных средств и учреждениями строятся на основе иерархии как
единственно возможном способе их взаимодействия. Иерархия («власть-какнавязывание») предполагает субординацию полномочий, обеспечиваемая
всеобъемлющими процедурами или формальными правилами, которые
устанавливаются главными распорядителями бюджетных средств и проводятся
через все функции управления. Поэтому финансовый механизм в секторе
государственного управления следует построить, рассматривая субординацию
полномочий в реализации функций планирования, организации, координации,
мотивации и контроле.
Планирование понимается как определение параметров развития объекта
управления (учреждения), согласование показателей его развития с объемом
финансовых ресурсов, доступных для использования; распределение
финансовых ресурсов между разными направлениями деятельности. Система
современного бюджетного планирования построена по принципу «сверху вниз»
и ориентирована на достижение стратегических целей. Однако их
реалистичность, обоснованность и достижимость может быть обеспечена за
счет встречного потока информации в процессе планирования «снизу вверх».
Принцип участия имеет значение в бюджетном планировании, но масштаб
государства как децентрализованной организации ограничивает сферу
применения этого принципа участия. Степень участия учреждений в
бюджетном планировании «сверху вниз» зависит от степени восприятия
управляющей системой обратных связей, от ее умения правильно оценить
результаты предшествующей деятельности и внести необходимые поправки.
38
Подход к планированию «сверху вниз» касается не только установления
целей и задач, но и расчета объема бюджетных средств, необходимых для их
достижения с учетом заданных бюджетных ограничений. В практике
бюджетного планирования наибольшее распространение получил нормативный
метод. Он применяется при наличии утвержденных главным распорядителем
бюджетных средств нормативов затрат, выраженных в натуральных
показателях (нормативов питания, оснащения мягким инвентарем,
медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат
рабочего времени и др.), которые оцениваются затем в денежной форме в
расчете на одного потребителя услуг (учащегося школы, воспитанника детского
сада, студента и т.д.). Нормативный метод используется для расчета объема
бюджетного финансирования услуг, оказываемых подведомственными
главному распорядителю бюджетных средств учреждениями. Этот метод
должен поставить в равное положение учреждения, оказывающие одинаковые
виды услуг. Однако объем услуг, которые заказывает государство,
различаются, поэтому общий объем текущего финансирования разных
учреждений, подведомственных одному распорядителю, зависит от
планируемого числа потребителей услуг.
Инициатива самих учреждений, как правило, выражается в получении
бюджетных инвестиций на новое строительство или капитальный ремонт. Для
этих целей учреждение составляет бюджетную заявку, в которой обосновывает
необходимость бюджетных инвестиций. Заявки рассматриваются главным
распорядителем бюджетных средств и удовлетворяются с учетом бюджетных
ограничений, т.е. в пределах того объема бюджетных средств, которые
утверждены законом о бюджете.
Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование
расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований в
подведомственной сфере деятельности; распределяет бюджетные ассигнования,
лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и
39
получателям бюджетных средств; вносит предложения по формированию и
изменению лимитов бюджетных обязательств.
Организация как функциональный элемент управления означает
распределение полномочий между разными уровнями управления
государственными финансами, между главным распорядителем бюджетных
средств и учреждением. Базовым инструментом организации в секторе
государственного управления остается процедура, наличие которой
соответствует бюрократической модели управления. Процедуру отличает
четкость и однозначность, что принципиально важно для обеспечения
рациональности выполнения конкретной задачи: максимум результата при
минимуме затрат времени и ресурсов. Содержание бюджетной процедуры
должно соответствовать полномочиям, выполняемым в ходе исполнения
бюджета, т.е. процедура подстраивается под полномочия, но не наоборот.
Несоответствие между ними может быть выявлено, если последовательность
выполняемых процедур не дает положительного результата, или он наступает с
опозданием из-за необходимости дополнительного согласования.
Возрастание значения процедуры на стадии исполнения бюджета связано
и с тем, что на первый план выходит принцип законности, в соответствии с
которым осуществляется контроль за соответствием исполнения бюджета
утвержденному закону. Следование установленным процедурам обеспечивает
законность использования бюджетных средств, позволяет достичь
запланированных целей в установленные сроки, но лишь при том условии, что
выработка процедуры опирается на однозначное понимание
последовательности целеориентированного процесса.
Главный распорядитель бюджетных средств, реализуя функцию
организации, формирует и утверждает государственные (муниципальные)
задания; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных
казенных учреждений; порядок утверждения и форму финансовых документов,
составляемых бюджетными и автономными учреждениями; условия
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]