Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы финансов. Учебное пособие-1
.pdf
с целью приумножения. В условиях недостаточно развитого и неустойчивого
финансового рынка эта задача не была решена удовлетворительно.
В связи с этим обсуждаются различные варианты продолжения
пенсионной реформы, но с обязательным условием повышения пенсионного
возраста. При этом остаются нерешенными две основные проблемы
обеспечения устойчивости пенсионной системы: увеличение уровня
официальной занятости и доли «белой», т.е. облагаемой налогами, заработной
платы. Обе проблемы уходят корнями в 90-е годы прошлого века, когда
уровень теневой экономики угрожал национальной безопасности страны. К
настоящему времени размер этого сегмента в экономике России снизился, но
доля занятых в неформальном секторе, по данным Росстата, выросла на фоне
падения занятости на крупных и средних предприятиях. Обсуждение
перспектив пенсионной реформы без учета названных выше проблем
представляется неоправданным.
К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы
1 В чем достоинства и недостатки традиционной характеристики
бюджетной системы?
2 Что дает пониманию системы бюджетных отношений
пространственно-функциональная структура бюджетной системы?
3 Кто относится к субъектам бюджетной системы?
4 Почему отношения между публично-правовыми образованиями
разных уровней не являются иерархическими?
5 Что является объектом финансовых отношений между публично-
правовыми образованиями разных уровней?
6 Каковы основные характеристики отношений между главными
распорядителями бюджетных ассигнований и учреждениями-получателями
бюджетных средств?
61
7 Как соотносятся координация и подчинение в качестве форм
взаимосвязей между субъектами бюджетной системы?
8 На основе каких принципов организуется каждый из сегментов
бюджетной системы с учетом ее пространственно-функциональной структуры?
9 Какие изменения в состав участников бюджетных отношений вносит
упразднение института субсидиарной ответственности в отношении
бюджетных и автономных учреждений?
10 Что понимается под бюджетной деятельностью и чем она отличается
от финансовой деятельности в сфере управления государственными
финансами?
11 Каковы направления движения исходящих потоков бюджетных
средств?
12 В чем принципиальное различие между налогами и доходами
бюджета?
13 В каком случае доходы и расходы бюджета понимаются как
конститутивные институты? как регулятивные институты?
14 Как трактуется устойчивость любой системы?
15 Как трактуют разные науки причины неустойчивости системы?
16 Как связаны сбалансированность и устойчивость бюджета?
17 Какую роль в обеспечении устойчивости бюджета играет
долгосрочное прогнозирование?
18 Каково значение оценки рисков в обеспечении устойчивости
бюджета?
19 Какие риски наиболее значимы для устойчивости бюджетной системы
Российской Федерации?
З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы
1 Из последнего по времени документа Минфина России «Основные
направления бюджетной политики» выберите наиболее существенные риски.
62
Определите, какие меры предлагает Минфин России для их снижения.
9
Приведите собственные аргументы по этому поводу.
2 Изучите различные варианты реформирования пенсионной системы
Российской Федерации, предлагаемые разными группами ученых. Обратите
внимание на обоснованность аргументов. Сформулируйте собственную
позицию.
Глава 2 Межбюджетные отношения в бюджетной системе Российской
Федерации
§ 1 Межбюджетные отношения и принципы их организации
Межбюджетные отношения складываются между публично-правовыми
образованиями как субъектами, а межбюджетные трансферты являются
объектом этих отношений. Особенность расходных обязательств, связанных с
предоставлением межбюджетных трансфертов, состоит в том, что они
возникают в соответствии с бюджетным законодательством, тогда как иные
расходные обязательства устанавливаются другими отраслями права.
Перемещение межбюджетных трансфертов не увеличивает общей суммы
доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, но влияет на доходы и
расходы каждого из бюджетов в зависимости от того, является публичноправовое образование соответственно реципиентом или донором. В Бюджетном
кодексе Российской Федерации в статье 6 межбюджетные трансферты
определяются как средства, предоставляемые одним бюджетом9 бюджетной
системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы, и
однозначно в п. 3 ст. 21 классифицируются как расходы, как бюджетные
ассигнования в ст. 69.
Бюджет в данном случае предстает как субъект правоотношений, что противоречит трактовке межбюджетных
отношений, которые Бюджетным кодексом Российской Федерации определены как взаимоотношения между
публично-правовыми образованиями (но не между бюджетами) по вопросам регулирования бюджетных
правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
63
Очевидно, что отражение межбюджетных трансфертов как расходов
связано с необходимостью отделить их в бюджетной классификации от доходов
как оборотной стороны перемещения средств внутри бюджетной системы.
Межбюджетные трансферты как доходы бюджетов публично-правовых
образований–реципиентов в бюджетной классификации названы
безвозмездными поступлениями от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации. Целесообразно в самом определении межбюджетных
трансфертов зафиксировать этот двусторонний процесс перемещения
денежных средств как расходов бюджета одного публично-правового
образования и источников доходов другого публично-правового образования.
Межбюджетные трансферты следует определить как расходные обязательства
публично-правового образования, исполнение которых приводит к изменению
(увеличению или уменьшению соответственно в случае положительных и
отрицательных трансфертов) собственных доходов или к возникновению
бюджетных обязательств другого публично-правового образования (при
предоставлении субвенций) перед гражданами, юридическими лицами.
Организация межбюджетных отношений прямо или косвенно опирается
на ряд принципов, установленных Бюджетным кодексом Российской
Федерации: единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита
бюджетов между бюджетами; самостоятельности бюджетов; равенства
бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований; сбалансированности и устойчивости бюджета. Помимо этого к
общим принципам предоставления межбюджетных трансфертов следует
отнести принципы взаимной ответственности, компенсации, прозрачности,
социальной справедливости.
Принцип взаимной ответственности требует соблюдения органами власти
каждого уровня публично-правовых образований тех обязательств, которые
соответствуют условиям перечисления межбюджетных трансфертов. В
приведенном выше авторском определении межбюджетных трансфертов
64
отражена их неоднородность, тогда как в Бюджетном кодексе Российской
Федерации содержится их двоякое толкование. Так, в статье 129 Бюджетного
кодекса Российской Федерации под общим названием межбюджетных
трансфертов объединены различные формы перечислений между бюджетами
публично-правовых образований: дотации, субсидии, субвенции, иные
межбюджетные трансферты. В самом же определении межбюджетных
трансфертов акцент сделан именно на предоставление средств безотносительно
к цели их перемещения между бюджетами, отражая сам факт предполагаемого
движения средств. Однако, характеристика любого денежного потока для его
точной идентификации должна включать субъектов-владельцев исходящих и
входящих денежных средств, а также его целевое назначение.
Принцип разграничения расходных и доходных полномочий публичноправовых образований следует отнести к принципам бюджетной политики,
нацеленной на такую организацию межбюджетных отношений, которая создала
бы предпосылки для самостоятельного и ответственного управления расходами
и доходами бюджета и сбалансированности бюджетной системы между ее
уровнями. В экономической литературе процесс достижения
сбалансированности между объемом расходных обязательств каждого уровня
власти с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент
делается на налоговые поступления, трактуется как вертикальное бюджетное
регулирование. К его инструментам относятся закрепление налоговых доходов
за определенным уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих
доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам; субвенции из
вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств.
Вертикальное бюджетное регулирование следует рассматривать только
как первый этап в бюджетном регулировании, эффект которого зависит от
степени близости налоговых потенциалов территорий. Второй этап бюджетного
регулирования называется горизонтальным регулированием. Оно связано с
пропорциональным распределением доходов между субъектами федерации, а
также между муниципалитетами для устранения или снижения неравенства в
65
налоговых потенциалах территорий. Такие проявления неравенства регионов
рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в
распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев
населения и оцениваются как форма проявления социального неравенства,
вызываемого территориальным фактором.
Бюджетное регулирование, направленное на выполнение расходных
обязательств, установленных органами власти субъектов Российской
Федерации и/или муниципальных образований осуществляется за счет дотаций.
Под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на
безвозмездной и безвозвратной основе:
– на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований;
– на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных и
местных бюджетов.
Дотации предоставляются без установления направлений и условий их
использования. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из
необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной
обеспеченности регионов, предусматриваются в составе федерального
бюджета, распределяются между субъектами Российской Федерации в
соответствии с единой методикой. Минимальный уровень расчетной
бюджетной обеспеченности регионов определяется как среднее
арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной
обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской
Федерации, не входящим в число 10 регионов, имеющих самый высокий
уровень бюджетной обеспеченности, и 10 регионов с самым низким уровнем
бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской
Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми
доходами на одного жителя, которые могут быть получены
66
консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя
из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового
потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным
бюджетам субъектов Российской Федерации в зависимости от структуры
населения, социально-экономических, географических, климатических и иных
объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления
одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на
одного жителя.
Аналогичный порядок действует в отношении выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципальных образований в пределах каждого субъекта
Российской Федерации. На региональном уровне дополнительным источником
для формирования региональных фондов поддержки муниципальных районов
(городских округов) и поселений являются субсидии бюджету субъекта
Российской Федерации из местных бюджетов, рассчитываемые на основе норм
ст. 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Для обозначения
подобного механизма в отечественной литературе часто используется термин
«отрицательный трансферт».
Целью бюджетной политики при применении инструментов
горизонтального бюджетного регулирования является выравнивание на
максимально высоком уровне доступности и уровня потребления
государственных услуг жителями различных регионов страны, что достигается
выравниваем доходов на душу населения между регионами и
муниципалитетами с помощью межбюджетных трансфертов. Эта цель
бюджетной политики является «территориальным» выражением более общего
принципа социальной справедливости.
Другой целью межбюджетных трансфертов является софинансирование
расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при
выполнении полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской
Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и
67
субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных
образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения. Механизм софинансирования
реализуется через субсидии.
Порядок предоставления каждого вида субсидий региональным
бюджетам из федерального бюджета содержит целевое назначение субсидии,
условия ее предоставления, критерии отбора субъектов Российской Федерации
и методику распределения субсидии между ними, показатели результативности
использования субсидии.
Субсидии условно можно разделить на три категории в зависимости от
направлений расходования средств:
– субсидии на выплату трансфертов населению (например, на
обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без
попечения родителей; на мероприятия по проведению оздоровительной
кампании детей; на поощрение лучших учителей и др.);
– субсидии на поддержку отдельных видов экономической деятельности
(например, на здравоохранение, в частности, развитие высокотехнологичных
видов медицинской помощи; на сельское хозяйство, которое получает около
трех десятков видов субсидий, и др.);
– субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты
государственной собственности субъектов Российской Федерации
(муниципальной собственности). Эти субсидии подлежат утверждению
законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете (решением
представительного органа муниципального образования о местном бюджете)
раздельно по каждому объекту.
Межбюджетные трансферты в форме дотаций и субсидий формируют в
соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации
собственные доходы бюджетов публично-правовых образований-получателей
средств и предназначены для финансирования их расходных обязательств, хотя
механизм использования этих инструментов существенно различается.
68
Весьма специфический механизм реализации имеют субвенции. Под
субвенциями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые
региональным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных
обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных
образований, возникающих при выполнении полномочий Российской
Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти
субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в
установленном порядке. Аналогичные основания возникают при передаче
субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского
страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования.
Межбюджетные трансферты в форме субвенций возникают из разделения
полномочия публично-правового образования на три элемента: установление,
финансовое обеспечение и исполнение, которые выполняются органами власти
и управления разных публично-правовых образований. Принципы
субсидиарности и территориального соответствия в ряде случаев диктуют
необходимость такого разграничения полномочия. В результате появляется
делегированное полномочие и производное бюджетное обязательство,
исполнение которого осуществляется за счет средств бюджета того публичноправового образования, которое установило это полномочие и приняло на себя
расходное обязательство.
Порядок предоставления каждого вида субвенции региональным
бюджетам из федерального бюджета утверждается нормативным правовым
актом Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральным
законом, которым переданы для осуществления органам государственной
власти субъектов Российской Федерации полномочия Российской Федерации.
При выполнении этих полномочий возникают расходные обязательства
субъектов Российской Федерации, в целях финансового обеспечения которых
предоставляется данный вид субвенции.
69
Субвенции региональным бюджетам из федерального бюджета на
финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований,
возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации,
переданных для осуществления органам местного самоуправления,
предоставляются региональным бюджетам для предоставления субвенций
местным бюджетам. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять
субвенции бюджетам муниципальных районов (городских округов с
внутригородским делением) для предоставления их бюджетам городских,
сельских поселений (внутригородских районов), входящих в их состав.
Отдельные виды субвенций региональным бюджетам из федерального
бюджета могут формировать единую субвенцию региональным бюджетам из
федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой
устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской
Федерации.
Субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами
Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций
методике пропорционально численности населения (отдельных групп
населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных)
услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных
ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных
условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в
субъектах Российской Федерации.
Таким образом, в межбюджетных трансфертах в форме субвенций
возникает сложное обязательство органов власти разных уровней по оказанию
услуг. Установление полномочия и его финансовое обеспечение, т.е. расходное
обязательство возникает за пределами бюджетного права, в рамках той отрасли
права, которая соответствует предметной области возникшего обязательства. У
публично-правового образования, в бюджет которого поступает субвенция,
возникает лишь бюджетное обязательство, регламентируемое нормами
бюджетного права. В связи с этим требует уточнения бюджетное полномочие
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]