Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

Глава 2

ципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Следует признать, что вышеназванным Законом закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон от 12 июня 2012 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не устанавливает минимальный процент участия избирателей в голосовании при избрании депутата или выборного должностного лица. Однако за их отзыв должно проголосовать не менее половины от общего числа всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ требования к процедуре отзыва оказались столь высокими, что отзыв становится трудно осуществимым.

Внастоящее время возможность использования института отзыва, применительно к депутатам, еще больше сокращена. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ч. 2.1 ст. 24) установлено, что в том случае, если все депутатские мандаты или их часть в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, то отзыв депутата не применяется. Реально институт отзыва может быть осуществлен в основном лишь на самом низовом муниципальном уровне — в отношении депутатов представительных органов тех муниципальных образований, где численность населения менее 3000 человек, а в представительном органе менее 15 депутатов. Именно

втаких муниципальных образованиях не применяется пропорциональная избирательная система, предусматривающая голосование за списки кандидатов.

Взарубежных государствах институт отзыва используется весьма активно (более чем в 30 штатах США, в Японии и др.), что позволяет осуществлять эффективный контроль избирателей за деятельностью выборных лиц. Основания для отзыва не сводятся, как в Российской Федерации, лишь к подтвержденным судом противоправным решениям или действиям (бездействию) выборных лиц. Это могут быть, например, коррупционные правонарушения, невыполнение обязанностей (пренебрежение обязанностями), некомпетентность, недееспособность выборного лица.

71

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Очевидно, что формулировка оснований для отзыва выборных лиц в российском законодательстве нуждается в уточнении. Представительный орган может удалить в отставку главу муниципального образования (ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) по основаниям, которые не требуют подтверждения в судебном порядке. Между тем, для отзыва выборного лица населением это условие является обязательным.

Указанный Закон в ст. 24 предусматривает необходимость проведения голосования на всей территории или на части территории муниципального образования и получения согласия населения на изменение границ муниципального образования, его преобразование, а в ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 5 и 7 ст. 13 закрепляет перечень случаев, при наступлении которых требуется получить согласие населения, выраженное путем голосования, на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному законодательством для проведения местного референдума, с учетом особенностей, вытекающих из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. По вопросам, вынесенным на голосование, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Положения закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, при указанных голосованиях не применяются.

Итоги голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Традиционной для России формой прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 25) признает также сход граждан. Этот институт непосредственной демократии имеет длительную историю своего развития: он активно применялся в дореволюционной России, доказал свою эффективность в советское время, имеет большой потенциал и в современный период.

В годы советской власти не устанавливалось принципиальных различий между сходами и собраниями граждан. Правовое положение со-

72

Глава 2

браний (сходов) граждан закреплялось в нормативных правовых актах в качестве одной из форм решения населением различных вопросов по месту жительства. Определялся конкретный перечень вопросов, которые находились в ведении собраний (сходов). В соответствии с Положением об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г., на собраниях, сходах могли решаться вопросы:

а) избрания органов общественной самодеятельности; б) выдвижения кандидатов в депутаты поселковых, сельских Сове-

тов и отзыва депутатов этих Советов; в) избрания народных заседателей районных (городских) народных

судов и их отзыва; г) самообложения сельского населения.

С начала 90-х годов собрания, сходы граждан включаются в механизм местного самоуправления, а их статус закрепляется уже законом. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» относил собрания (сходы) граждан к числу форм осуществления территориального общественного самоуправления (ст. 81). В их компетенцию Закон включал:

а) избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них;

б) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

в) решение других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории и относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления. Участвовать в собрании, сходе граждане могли с 16 лет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничил понятия схода и собрания граждан. В статье 25 этого Закона указывается, что сход граждан проводится в поселении для решения вопросов местного значения, а собрания граждан (ст. 29) могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.

73

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Согласно требованиям ч. 3 ст. 35 указанного Закона в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек представительный орган не образуется, а все его полномочия осуществляет сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан.

Сход правомочен при участии в нем более половины избирателей поселения. Глава муниципального образования осуществляет созыв схода по собственной инициативе либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Порядок реализации такой инициативы определяется уставом муниципального образования. Председательствовать на сходе может глава муниципального образования либо иное лицо, избранное сходом. Проведение схода обеспечивает глава местной администрации, решая организационные, финансовые, информационные и иные вопросы схода. Выборные лица местного самоуправления участвуют в сходе граждан в обязательном порядке. Однако их отсутствие не является основанием признания неправомочности схода.

Решения принимаются большинством голосов участников схода граждан, имеют прямое действие и применяются на всей территории поселения. Муниципальные правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить актам, принятым на сходе граждан.

Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений схода в соответствии с разграничением полномочий между ними. Если для реализации решения, принятого на сходе, требуется, то орган или должностное лицо местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие такого акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на сходе, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Этот срок не может превышать три месяца (ч. 2 ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Нарушение срока издания муниципального правового акта по реализации принятого на сходе граждан решения является основание для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа муниципального образования. Принятые на сходе решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

74

Глава 2

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрел и иные случаи проведения схода граждан, как в поселении, так и в отдельном населенном пункте. В частности, согласно ч. 4 ст. 25.1. указанного Закона в поселении, где проживает не более 100 избирателей, на сходе может решаться вопрос о введении и использовании средств самообложения граждан. Если в поселении, сход в котором осуществляет полномочия представительного органа, численность избирателей превысила 100 человек, то на сходе решаются вопросы образования представительного органа, его численности и срока полномочий. На сходе могут решаться и вопросы упразднения самого сельского поселения, если оно расположено на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, а общая численность населения в нем составляет не более 100 человек. В установленных законом случаях на сходе могут решаться вопросы изменения границ поселения (муниципального района), а также иные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления.

Таким образом, исходя из вышесказанного в гл. 2 данного учебного пособия можно сделать следующие выводы.

1.Императивные формы взаимодействия государства и гражданского общества отличаются от других групп такого рода форм, прежде всего тем, что позволяют выявить обязательную для исполнения волю народа или населения в процессе формирования соответствующих органов публичной власти (государственной и муниципальной), или по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

2.Отсутствие в федеральном и региональном законодательстве четкого перечня вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться федеральный, региональный и местный референдум, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции РФ, во многом является причиной их недостаточного количества на всех уровнях государственной власти, а также не способствует развитию императивных форм взаимодействия государства и общества, выявлению обязательной для органов публичной власти воли народа или населения. В практике государственного и муниципального строительства часто делаются попытки подменить императивные формы взаимодействия государства и гражданского общества различного рода консультативными, например, опросами, публичными слушаниями, собраниями и др., которые позволяют только выявить интересы населения и в какой-то мере учитывать их в деятельности органов публичной власти.

75

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

3.Анализ регионального конституционного (уставного) законодательства показывает, что в субъектах РФ референдумы проводились по следующим вопросам: внесение поправок и изменений в конституции (уставы) субъектов РФ; объединение субъектов РФ и образование в результате этого нового субъекта РФ; внесение изменений в региональные законы в части совершенствования организации и деятельности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта; введение поста президента республики, избираемого населением в ходе выборов; закрытие или приостановление деятельности ряда вредных производств.

4.Особое место среди региональных референдумов, проводившихся

вРоссийской Федерации, имеет референдум, состоявшийся 16 марта

2014 г. в Крыму и Севастополе. Его результатом, отражающим интересы

ичаяния большинства крымчан, стало восстановление исторической справедливости и воссоединение с Родиной. Основными факторами

ипредпосылками, оказывавшими решающее влияние на формирование процессов воссоединения Крыма и России, являются:

•единство и взаимосвязанность истории конституционного развития и государственности в Крыму и России;

•специфика состава населения Крыма, его национальное многообразие и тесные хозяйственные связи различных национальных групп с однородными хозяйственными функциями;

•наличие традиционной для Крыма политической автономии, которая предоставляет субъекту государственности обширные самостоятельные полномочия в области государственного управления в рамках федеративных отношений.

5.Анализ регионального конституционного (уставного) законодательства, муниципальных правовых актов показывает, что в Российской Федерации местные референдумы проводились по вопросам: преобразования муниципальных образований и изменения их статуса

играниц; введения самообложения граждан для решения различных вопросов местного значения; закрытия или реконструкции вредных производств на территории муниципального образования и др.

6.Компромисс между сторонниками и противниками императивного и свободного мандата депутата может быть найден только в случае выявления особенностей, отличающих народное представительство на местном (муниципальном) уровне от народного представительства на государственном (парламентском) уровне.

76

ГЛАВА 3. Консультативные формы взаимодействия государства и гражданского общества

3.1. Консультативные формы взаимодействия государства и гражданского общества на региональном уровне государственной власти

Региональное законодательство и муниципальные нормативные правовые акты помимо выборов и референдумов закрепляет и иные формы взаимодействия государства и гражданского общества, которые не имеют императивного характера, не являются формами высшего непосредственного выражения власти народа. С помощью этих форм изучается общественное мнение, которое учитывается при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.

Особенностью консультативных форм (институтов) взаимодействия государства и гражданского общества является то, что они в соответствии с требованиями федерального законодательства закрепляются в региональном законодательстве или муниципальных правовых актах. При этом, по точному выражению В. В. Комаровой, «очевидно неравенство их распространения в субъектах Российской Федерации, существенная разница не только в названиях, но и по содержанию»1.

В связи с этим представляется актуальной проблема разработки единых для всех субъектов РФ методологических подходов к правовой регламентации в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, тех консультативных форм (институтов) взаимодействия государства и гражданского общества, которые призваны выявить общественное мнение и активизировать проявление инициатив граждан.

По мнению В. В. Комаровой, такие подходы должны найти своё отражение в федеральном законе о консультативных формах непосредственной демократии в субъектах РФ. Кроме этого, такой закон должен устанавливать общие принципы их правового регулирования и закре-

1 См.: Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 142.

78

Глава 3

пления, а также государственные гарантии обеспечения непосредственного волеизъявления населения1.

Анализ соответствующего законодательства субъектов РФ позволяет выделить два основных вида консультативных форм (институтов) взаимодействия государства и гражданского общества, закрепляемых на региональном уровне государственной власти:

1)консультативные опросы, проводимые в целях выявления мнения граждан по поводу актуальных проблем развития субъекта РФ;

2)общественные (публичные) слушания.

Примером правовой регламентации в законах субъектов РФ консультативных опросов граждан в качестве формы (института) взаимодействия государства и гражданского общества может служить Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. № 21 «О консультативном опросе граждан города Москвы».

Всоответствии со ст. 1 указанного Закона консультативный опрос граждан является формой привлечения населения к управлению делами района города Москвы и города. Опрос проводится с целью выявления мнения жителей по проектам правовых и нормативных актов

иучета их интересов по вопросам местной жизни.

Вопросе участвуют жители города Москвы на основе равного и прямого волеизъявления. В ходе опроса каждый житель обладает одним голосом, которым он вправе воспользоваться лишь лично. Участие в опросе является свободным, контроль за волеизъявлением жителя не допускается. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляются открыто и гласно (ст. 4).

Согласно ст. 7 Закона о консультативном опросе граждан города Москвы на опрос может быть вынесен любой вопрос (вопросы), непосредственно затрагивающий интересы граждан по месту их проживания, относящийся к сфере:

• экологической безопасности жителей соответствующей территории;

• бытового, торгового, медицинского, общеобразовательного, культурного и иного обслуживания населения;

• благоустройства, озеленения, обустройства территории;

• использования дворовых и внутридворовых территорий;

1 Там же. С. 144.

79

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

•осуществления инвестиционных проектов на соответствующей территории;

•другие вопросы развития местной инфраструктуры.

На опрос не могут выноситься вопросы, нарушающие личные права граждан, а также затрагивающие интересы граждан, проживающих вне территории опроса.

Голосование при опросе может быть тайным, поименным, открытым или закрытым. Тайное голосование проводится по опросным листам на участках опроса. Поименное голосование проводится по опросным листам или опросным спискам как на участках опроса, так и членами комиссии по проведению опроса по месту жительства участников опроса. Опрос может проводиться также в форме закрытого или открытого голосования на собраниях жителей.

Инициатива проведения опроса принадлежит:

•депутату Московской городской Думы, если территория опроса входит в его избирательный округ;

•префекту административного округа;

•районному собранию;

•главе районной управы;

•инициативной группе жителей, насчитывающей не менее 10 граждан, имеющих право на участие в опросе (далее — инициативная группа).

Инициатива проведения опроса принадлежит также местным общественным объединениям, а также органам территориального общественного самоуправления, действующим на территории опроса, которые обладают правами инициативной группы.

Инициатива проведения опроса может принадлежать нескольким инициаторам. В этом случае инициаторы обладают равными правами и обязанностями при подготовке и проведении опроса.

В соответствии с ст. 10 указанного Закона инициирование процесса проведения консультативного опроса граждан осуществляется путём направления соответствующей петиции в территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту жительства граждан. В ней указываются: основания опроса, предлагаемая формулировка вопроса (вопросов), выносимого на опрос, территория опроса, дата проведения опроса и его вид в соответствии с данным Законом, адрес и телефон инициатора (инициаторов).

О назначении опроса глава территориального органа исполнительной власти города Москвы издает распоряжение, в котором указывают-

80