Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

ГЛАВА 2. Императивные формы взаимодействия государства и гражданского общества

2.1. Референдум и свободные выборы — формы высшего непосредственного выражения власти народа и взаимодействия государства и гражданского общества

Императивные формы взаимодействия государства и гражданского общества — такие его формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю народа или населения.

К их числу следует отнести референдум и выборы, которые согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются также формами высшего непосредственного выражения власти народа.

Особенности данных императивных форм взаимодействия государства и гражданского общества, отличающие их от других групп такого рода форм, связаны:

1)с основополагающим для демократического развития страны характером принимаемых по результатам их проведения решений, связанных или с формированием соответствующих органов публичной власти (государственной и муниципальной) путем делегирования туда представителей части электората, или с выявлением мнения народа по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни;

2)императивным характером и высшей юридической силой таких решений по сравнению с иными нормативными правовыми актами, принятыми органами публичной власти того же уровня, а также принимаемых в форме, установленной законом и не нуждающейся в какомлибо утверждении.

Важно отметить, что при наличии единой конституционно-право- вой природы между выборами и референдумом как формами взаимодействия государства и гражданского общества имеются и следующие различия:

• на выборах избираются определенные лица, призванные и способные представлять интересы гражданского общества в органах публичной власти (народные представители, выборщики или канди-

52

Глава 2

даты), а на референдуме решаются вопросы, поставленные перед гражданским обществом;

•избрание народных представителей по сути представляет собой делегирование им части властных полномочий, принадлежащих гражданскому обществу или его части, в случае референдума воля гражданского общества выражена более узко и конкретно и не предполагает дальнейшего делегирования властных полномочий;

•актом голосования по существу завершаются выборы народных представителей, а процедура проведения референдума не заканчивается актом голосования, так как после нее следуют такие важные его этапы, как исполнение решения референдума или наступление ответственности должностных лиц за неисполнение этого решения;

•от выборов, проводимых периодически и, как правило, в определенные сроки, референдум отличает незапланированность;

•если выборы будут признаны недействительными, они проходят заново. Референдум обычно повторно не проводится.

Выборы и референдум в качестве форм взаимодействия государства

игражданского общества закрепляются в законодательстве РФ на всех уровнях публичной власти.

На федеральном уровне государственной власти данные формы высшего непосредственного выражения власти народа, помимо Конституции РФ, находят отражение в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»

иФедеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На региональном уровне государственной власти указанные формы регламентируются в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ. В качестве примера можно привести положения ч. 2 ст. 4 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г., в соответствии с которыми референдум города Москвы и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти жителей города Москвы, которые согласно требованиям ч. 1 ст. Устава в своей совокупности образуют городское сообщество.

Кроме Устава, порядок организации и проведения выборов и референдумов города Москвы регламентируется Законом г. Москвы

53

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» и Законом г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве».

Местный референдум и муниципальные выборы в качестве форм взаимодействия государства и гражданского общества предусмотрены в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и затем детализируются в положениях ст. 22 и 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентируя основы порядка организации и проведения местного референдума и муниципальных выборов, законодатель относит их к числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством установление порядка организации и проведения местных референдумов и муниципальных выборов находится в компетенции субъектов РФ и отражен в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, а также уставах муниципальных образований.

Примером такого рода нормативных правовых актов может служить Закон Московской области от 19 ноября 2003 г. № 148/2003-ОЗ «О местном референдуме в Московской области» (принят постановлением Московской областной Думы от 29 октября 2003 г. № 2/73-П); Закон Самарской области от 11 февраля 2004 г. № 12-ГД «О местном референдуме Самарской области» (принят Самарской Губернской Думой 27 января 2004 г.); Устав муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, принятый решением Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 г. № 847.

Императивный (обязательный) характер решений, принятых по итогам проведения референдумов в Российской Федерации, предусмотрен в ст. 73 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Решение, принятое на федеральном, региональном или местном референдуме Российской Федерации, действует на соответствующей территории.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит дан-

54

Глава 2

ный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Решение, принятое на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на соответствующем референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на референдуме субъекта РФ, местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

Согласно ст. 22 (п. 6 и 7) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Императивный (обязательный) характер выборов закреплен в ч. 4 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что закон не может содержать нормы, допускающие возможность признания неизбранным кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей, в случае если выборы признаны состоявшимися и действительными.

55

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта РФ, местного референдума недействительными только в случае, если:

•допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

•они признаны недействительными на части избирательных участков, участков референдума, списки избирателей, участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, участников референдума, внесенных в списки избирателей, участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, округе референдума;

•а также по решению суда.

Анализ федерального и регионального законодательства по вопросам организации и проведения референдумов в Российской Федерации показывает, что в связи с отсутствием в нём четкого перечня вопросов, по которым проведение референдума является обязательным, невозможно в полном объеме реализовать функциональное предназначение рефе-рендумов в качестве императивных форм взаимодействия государства и гражданского общества, призванных выявить обязательную для исполнения органами публичной власти волю народа или населения.

Так, в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» проведение референдума является обязательным только в двух случаях:

1)если Конституционное Собрание вынесет на всенародное голосование проект новой Конституции РФ в порядке, предусмотренном ст. 135 Конституции РФ;

2)если вынесение на референдум проекта нормативного акта или вопроса, предусмотрено международным договором РФ.

Не определяя конкретно вопросы федерального референдума, указанный Закон вместе с тем детально регламентирует вопросы, по которым референдум проводиться не может, а также обстоятельства, исключающие его назначение и проведение.

Законы субъектов РФ по вопросам организации и проведения региональных референдумов, например, Закон г. Москвы от 18 апреля 2007 г.

56

Глава 2

№ 11 «О референдумах в городе Москве», также не закрепляют вопросы, по которым проведение референдума является обязательным. В статье 5 указанного Закона содержится весьма расплывчатая формулировка о том, что на референдум города Москвы могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении города Москвы или в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральными законами.

Вместе с тем в указанной статье (п. 6) четко регламентируются вопросы, которые не могут являться предметом регионального референдума.

Согласно ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения на всей территории муниципального образования.

Так же как и в отмеченных выше положениях федерального законодательства, регламентирующих вопросы организации и проведения федерального и регионального референдума, указанный Закон об общих принципах организации местного самоуправления не закрепляет вопросы, по которым проведение местного референдума является обязательным.

В законах субъектов РФ по вопросам организации и проведения местного референдума, например, Законе Самарской области от 11 февраля 2004 г. № 12-ГД «О местном референдуме Самарской области», четко не определяются вопросы, по которым в обязательном порядке проводиться местный референдум. Вместе с тем, в ст. 6 данного Закона детально регламентируются вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум.

Под вопросами референдума в упомянутом Законе понимаются вопросы, а также проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления, по которым предлагается провести или проводится референдум. На референдум может быть вынесен как один, так и одновременно несколько вопросов. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Представляется, что отсутствие в федеральном и региональном законодательстве четкого перечня вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться федеральный, региональный и местный референдум, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции РФ, во многом является причиной их недостаточного количества

57

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

на всех уровнях государственной власти, что явно не способствует развитию императивных форм взаимодействия государства и общества, выявлению обязательной для органов публичной власти воли народа или населения.

До настоящего времени в Российской Федерации общефедеральный референдум проводился только один раз — 12 декабря 1993 г. и был связан с всенародным голосованием по проекту Конституции РФ.

Интересно, что гражданское общество в Российской Федерации в момент всенародного голосования неоднозначно оценивало данный проект, о чем свидетельствуют следующие его результаты, представленные в постановлении Центральной избирательной комиссии РФ от 20 декабря 1993 г. № 142:

•в нём приняло участие 58 млн 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%;

•за принятие Конституции РФ проголосовало 32 млн 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании;

•против принятия Конституции РФ проголосовало 23 млн 431 тыс. 333 избирателя, или 41,6% избирателей, принявших участие в го-

лосовании1.

Оценивая указанные результаты, С. А. Авакьян ставит под сомнение легитимность способа принятия Конституции, поскольку в соответствии c существовавшим на тот момент Законом СССР от 27 декабря 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» для принятия Конституции требовалось большинство от общего числа избирателей. Между тем, референдум был проведен в соответствии c Постановлением Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г., в котором был установлен иной порядок подсчета голосов по итогам референдума: он считался состоявшимся, если в нём приняли участие больше половины от общего числа избирателей в стране, а Конституция считалась принятой количеством голосов, равным половине от тех, кто пришел голосовать. Фактически законная квота для принятия Конституции была уменьшена в два раза. Более того, через три месяца после проведения референдума были уничтожены все его результаты2.

1 Документ официально опубликован не был. См.: [Электронный ресурс]. Режим доступа СПС «КонсультантПлюс».

2 Авакьян С. А. Практика конституционных реформ: некоторые проблемы // Вестник Московского государственного университета. 2011. № 1. С. 21–38.

58

Глава 2

С. А. Авакьяну возражает Н. В. Витрук, который считает, что «легитимность Конституции Российской Федерации нельзя сводить лишь к формальному моменту — законному порядку ее принятия, предусмотренного ранее действовавшей конституцией. Главное в легитимности конституции — это насколько полно и реально она воплощает волю народа, выражает его интересы, насколько общество ее принимает

иподдерживает»1.

Всубъектах РФ проводились региональные референдумы, прежде всего, по вопросам:

• внесения поправок и изменений в конституции (уставы) субъектов РФ (см. например: постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики «О результатах референдума Удмуртской Республики по внесению поправки в Конституцию Удмуртской Республики»);

• объединения субъектов РФ и образования в результате этого нового субъекта РФ (например, в результате проведенного 7 декабря 2003 г. референдума Пермской области и референдума КомиПермяцкого автономного округа было принято решение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ — Пермского края. За объединение проголосовали 83,91% принявших участие в референдуме Пермской области и 89,77% принявших участие в референдуме Коми-Пермяцкого автономного округа. Принятое решение нашло своё отражение в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании

всоставе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа»);

•внесения изменений в региональные законы в части совершенствования организации и деятельности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ (например, референдум Московской области от 14 декабря 1997 г. по вопросу: «Согласны ли Вы с тем, чтобы количество депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной оплачиваемой основе за счет средств бюджета, не превыша-

1 Витрук Н. В. Верность Конституции — основа прогрессивного развития современной России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. 2008. № 8 (48). С. 23–29.

59

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ло половины от общего числа избранных депутатов?», а также правовая позиция Президиума Верховного Суда РФ, сформулированная в постановлении от 10 декабря 1997 г. № 132-ПВ-97

всвязи с решением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 13 октября 1997 г. и определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 1997 г. о первоначальной отмене указанного референдума);

•введения поста президента республики, избираемого населением

входе выборов (референдумы по такого рода проблематике проходили в Дагестане 7 марта 1999 г., в Карелии 26 марта 2000 г.,

вЯкутии 15 марта 2005 г., в Удмуртии 26 марта 2000 г.);

•закрытия или приостановления деятельности ряда вредных производств (в качестве примере можно привести прошедший 8 декабря 1996 г. в Костромской области первый по такой проблематике региональный референдум по вопросу о закрытии Костромской АЭС)1 и др.

Особое место среди региональных референдумов, проводившихся

вРоссийской Федерации, занимает состоявшийся 16 марта 2014 г.

вКрыму и Севастополе референдум, по результатам которого 96,77% избирателей Автономной Республики Крым и 95,6% избирателей Севастополя проголосовали за воссоединение с Россией, которое состоялось 18 марта 2014 г., когда глава Российского государства подписал Договор о принятии Республики Крым и Севастополя в состав России, одобренный впоследствии Государственной Думой и Советом Федерации2.

Значение данного референдума трудно переоценить прежде всего с точки зрения развития в России форм взаимодействия государства и гражданского общества, основанных на единстве их публично-правовой сущности, целей и задач, вытекающих, как отмечалось ранее, из основных конституционных характеристик демократического, правового, со-

1 Подробнее см.: Воробьев Д. Экологические референдумы в России // Отечественные записки. 2005. № 6.

2 См.: Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О при-

нятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

60