Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

Глава 1

члена направлений социальной политики государства, имеющих целью обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан:

•государственная демографическая политика, направленная на повышение рождаемости, снижение смертности и увеличение продолжительности жизни населения;

•государственно-правовые механизмы преодоления бедности;

•создание эффективной системы социального страхования и социального обеспечения; государственная социальная защита малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий граждан и т. д.

В рассматриваемой области учеными и практиками выделяются некоторые актуальные проблемы. Е.А. Бондарева к их числу относит проблему обеспечения баланса между свободной рыночной экономикой и мерой регулирующего воздействия государства на её развитие в целях достижения социальной справедливости, сглаживания социального неравенства, устранения социального неравенства путем перераспределения доходов между различными социальными слоями посредством налогообложения, государственного бюджета, социальных программ и т. д.1

Данная проблема является весьма актуальной для современной России, где только начинают складываться цивилизованные правовые, договорные, взаимовыгодные отношения между государством и хозяйствующими субъектами различных форм собственности, а также исходя из необходимости определения правовых основ участия, прежде всего, представителей крупного капитала в решении задач, стоящих перед социальным государством.

В. А. Мау эту проблему связывает с необходимостью пересмотра некоторых принципов социального государства в поисках оптимального соотношения свободы и регулирующей роли государства2.

Представляется, что государство при осуществлении деятельности по обеспечению всем гражданам достойного уровня жизни не должно одновременно нарушать права и законные интересы хозяйствующих субъектов, подавлять инициативы, самостоятельность и свободы предпринимательства.

1 См.: Бондарева Е. А. Власть и бизнес: вопросы ответственности в социальном государстве // Вестник Воронежского гос. ун-та. 2012. № 2 (13). С. 28–36.

2См.: Мау В. А. Перспективы глобального кризиса // Ведомости. 2013. № 46.

С.6, 7.

21

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Социально-экономическая сфера, как никакая другая, крайне остро реагирует на несоблюдение баланса интересов: бизнеса и власти, труда

икапитала, мелкого и крупного предпринимательства, наемных работников и работодателей, нуждающихся в социальной помощи и трудоспособного населения и т. д. Экономическая и социальная политика государства должна соответствовать конституционным принципам и целям развития государства и гражданского общества.

При осуществлении такого рода деятельности важно видеть государственный интерес не только в поддержке социально неблагополучных слоев населения, но и в расширении социального базиса, росте в гражданском обществе групп активных и ответственных граждан, опираясь на которые государство может решать свои политические

иэкономические задачи. Границы социального государства определяются тем, что оно, c одной стороны, не должно тормозить развития экономики, а c другой — обязано правовыми средствами обеспечить каждому человеку равные социальные возможности для реализации его прав, создании достойных условий жизни.

Вэтом случае уместно говорить о необходимости разработки и юридическом закреплении в Конституции РФ и законодательстве социального договора между государством и гражданским обществом, благодаря которому и возникает социальное государство.

Вусловиях стихийности рыночных отношений социальные гарантии государства способны сыграть стабилизирующую роль, сохраняя единство гражданского общества и государства, так как последнее перестает восприниматься только как организация, защищающая интересы господствующего класса. Через создание общественных фондов

иреализацию функции перераспределения государство приобретает широкую социальную базу.

Трудно согласиться с мнением отдельных ученых о том, что гражданское общество призвано охватывать не государственно-политическую, а главным образом социально-экономическую и личную сферу жизнедеятельности людей1. В этом смысле гражданское общество рассматривается как цивильное, частное, приватное, т. е. такое, в котором помимо

1 Например, об этом см.: Власенко Н. А. Теория государства и права: Учеб. пособие. М., 2011. С. 110; Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 396; Иванова С. А., Пашенцев Д. А. Возможности формирования институтов гражданского общества с помощью частного права // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 1. С. 18–20.

22

Глава 1

официальных институтов существует неподконтрольный им уклад жизни — область реализации интересов отдельных индивидов и их объединений, взаимоотношения товаропроизводителей и потребителей. Исходя из этого, они говорят о невмешательстве власти в «гражданские дела» личности, частную жизнь людей, о необходимости обеспечивать свободу предпринимательства, о том, что государство должно выполнять роль «ночного сторожа», «арбитра», «надсмотрщика». Гражданское общество понимается ими как своего рода синоним сугубо рыночных отношений и других форм деятельности, не отождествляемых с официальной властью.

Выделенные выше важнейшие постулаты, ценности, цели гражданского общества, вытекающие из его публичной сущности и во многом совпадающие с основными конституционными характеристиками демократического, правового, социального государства в России, позволяют утверждать, что Конституция РФ закрепляет не только такие элементы гражданского общества, как частная собственность, многоукладная экономика, предпринимательство, права человека, равенство всех перед законом, независимое правосудие и др., но и закладывает поли- тико-правовой фундамент построения и развития такого общества.

М. Н. Марченко пришел к обоснованному выводу о том, что «ограничение сферы существования и функционирования гражданского общества исключительно или преимущественно экономической сферой противоречило бы сложившейся к настоящему времени на разных уровнях не только национальной, но и региональной, также глобальной реальности. Кроме того, это означало бы не создание оптимальных условий для свободного и всестороннего развития личности, т. е. достижения той главной цели, ради которой, собственно, и формируется гражданское общество и в силу которой его существование является оправданным, а наоборот, это было бы равносильно её ничем не оправданному ограничению лишь сферой экономики и “исключению’’ её из всех других сфер жизни общества и государства»1.

Таким образом, правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия государства и гражданского общества, относится к предмету конституционного права, поскольку оно является отраслью права, призванной регулировать властные отно-

1 См.: Марченко М. Н. Гражданское общество: вопросы теории и реальность // Гражданское общество и правовое государство. М., 2013. Т. 1. С. 12.

23

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

шения, которые соприкасаются не только с субъективными проявлениями прав и свобод личности, но и с коллективными действиями таких

структурных элементов гражданского общества, как:

•политические партии и движения;

•массовые общественные организации;

•ассоциации производителей и общества потребителей;

•конфессиональные общности;

•этнические общности;

•землячества и культурно-национальные организации и центры;

•творческие союзы и организации;

•спортивные объединения;

•религиозные организации и объединения и др.

При этом эти элементы призваны активно участвовать в обще- ственно-политической жизни страны, взаимодействовать с органами государственной власти в соответствии с конституционными основами

ипринципами. Конституционное право закрепляет основы народовластия во всех этих аспектах, в том числе, с точки зрения упорядочения правовых основ гражданского общества и форм его взаимодействия с государством.

Вместе с тем заслуживает внимания точка зрения А. В. Лагуткина

иЛ. Ю. Грудцыной о том, что Конституция РФ 1993 г., хотя и является документом прямого действия, в настоящее время не обеспечивает в полном объеме реальное, адекватное сотрудничество государства и общества во многом из-за того, что в ней отсутствует отдельная глава, посвященная гражданскому обществу, имевшаяся в первоначальном конституционном проекте 1992 г., разработанном Конституционной комиссией1.

Рассмотренные выше конституционные характеристики Российской Федерации как демократического, правового и социального государства, как во многом ориентированные на них ценности и основы гражданского общества, выступают в качестве абсолютных идеалов, перспектив, целей их развития.

Следует согласиться с В. В. Субочевым, считающим, что «рассмотрение гражданского общества в качестве непременно свободного демократического правового общества, в котором человек со своими

1 См.: Лагуткин А. В., Грудцына Л. Ю. Конституция как правовой инструмент управления гражданским обществом // Ученые записки Академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 3 (38). С. 25.

24

Глава 1

противоречивыми интересами и многочисленными потребностями занимает центральное место, признается высшей ценностью, а его права и свободы защищаются всеми доступными законными средствами, само государство обеспечивает условия для динамичного развития экономики и политических свобод граждан, когда под контролем общества и его организаций находится государственная и общественная жизнь, опирающаяся на идеалы справедливости, демократии и общего блага, представляется идеальным и в определенной степени утопическим»1.

В целях преодоления такого рода идеализма и ухода от идеальных конструктов, затрудняющих объективное исследование состояния гражданского общества в государстве, обеспечения реальности их формирования в России, в том числе исходя из приведенных выше конституционных характеристик правового государства и гражданского общества, в этой сфере необходимо осуществление соответствующей правовой политики2.

Таким образом, исходя из вышесказанного можно сформулировать следующее определение гражданского общества.

Гражданское общество — общественно полезная (публичная) деятельность, осуществляемая гражданами индивидуально или в составе созданных ими в соответствии с законодательством организаций в целях охраны и защиты основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, реализации конституционных положений, определяющих Российское государство как демократическое, правовое, социальное и светское.

Понятие «гражданское общество» тесно связано с юридической дефиницией «местное сообщество», оно производно от него и обозначает население муниципального образования в качестве единого, сплоченного общими интересами коллектива.

Введение в научный оборот термина «местное сообщество», считает

Е.В. Гриценко, объясняется необходимостью отличать понятие насе-

1 Субочев В. В. Гражданское общество и государство: опыт деструктивного диалога // Право и управление. XXI век. 2015. № 3 (36). С. 71.

2 См. об этом: Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные

проблемы. М., 2000. С. 59.

25

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ления как некой социально-территориальной общности от простой совокупности граждан, проживающих на определенной территории1.

По мнению М. М. Курячей, местное сообщество представляет собой население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории одного или нескольких поселений, объединенное общими условиями жизни и необходимостью решения общих вопросов местного значения2.

Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ население является главным субъектом местного самоуправления, призванным самостоятельно решать вопросы местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

При этом термин «местное сообщество» в Конституции РФ и федеральном законодательстве отсутствует. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), избегая упоминаний о местном сообществе, при определении субъектов осуществления местного самоуправления использует термины «граждане» и «население» применительно к отдельным видам муниципальных образований. В результате в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием на территории.

Упоминание о местном сообществе как о населении, проживающем на территории муниципального образования и объединенном общими интересами в решении вопросов местного значения, можно найти в законодательстве таких субъектов РФ, как, например, Московская, Калужская, Новгородская области, Республика Бурятия и др. При этом употребление юридического термина «местное сообщество» во многом продиктовано необходимостью подчеркнуть его тождественность с понятием «население муниципального образования» и дать ему более точную публично-правовую характеристику.

К примеру, согласно п. 2 ст. 67 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. № 55/96-ОЗ население, проживающее на территории му-

1 Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма (Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 286.

2 Курячая М. М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 10.

26

Глава 1

ниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество.

Понятие «местное сообщество» использует и Конституционный Суд РФ. Так, в его постановлениях: от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» (п. 3); от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» (п. 3) муниципальная власть определена как власть местного общества. Данное понятие Конституционный Суд РФ использовал и в Постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области» (п. 11), в Определении от 21 февраля 2002 г. № 26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Термин «местное сообщество» признан в качестве категории науки муниципального права ведущими российскими государствоведами.

Так, например, Н. С. Бондарь полагает, что «…положение человека как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории “муниципальное образование”. Этим целям больше соответствует понятие “местное сообщество”»1.

По мнению Л. А. Нудненко, если учитывать демографический фактор, то у местного сообщества и у населения одна социальная основа — жители определенного муниципального образования. И в этом смысле эти две категории конституционного и муниципального права тождественны. Вместе с тем для местного сообщества характерно на-

1 Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 67, 68.

27

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

личие общих интересов, осознание своих прав и возможностей влиять на ход жизни в нем и ответственности за него. Учитывая это, она считает предпочтительным для обозначения совокупности людей, проживающих совместно на территории муниципального образования, имеющих общие интересы и права, использовать термин «местное сообщество»1.

Юридическое описание субъекта местного самоуправления посредством категории «местное сообщество» представляется оптимальным, поскольку такая категория, в отличие в категории “население”, соединяет в себе организационно структурированную, системную деятельность индивидов, групп, коллективов.

«Местное сообщество, — верно замечает А. А. Гордиенко, — возникает, когда люди организуются, чтобы совместно решать те или иные проблемы своей жизни. Формирование структуры местного сообщества происходит на основе общественной самоорганизации и институционализации различных инициатив местного сообщества»2.

Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. в ч. 1, ст. 3 для характеристики всей совокупности жителей города Москвы (москвичей) — граждан Российской Федерации, имеющих место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности, использует термин «городское сообщество», а для жителей внутригородского муниципального образования — «местное сообщество»3.

Единые публично-правовая природа и социальная направленность осуществляемых в городе Москве государственной власти и местного самоуправления находят отражение в положениях ч. 1 ст. 7 Устава города Москвы, закрепляющих их главную цель — обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения.

1 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного само-управления: проблемы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 173.

2 Гордиенко А. А. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе: Монография. Новосибирск, 2005. С. 12.

3 Об основных правовых формах взаимодействия городского сообщества и органов исполнительной власти города Москвы (подробнее см.: Писарев А. Н. Правовое обеспечение реформирования государственного управления в городе Москве: актуальные проблемы теории и практики осуществления: Монография. М.: Юрлитинформ. 2014. С. 70–96).

28

Глава 1

Е. В. Гурнак рассматривает городское общество в качестве субъекта градостроительной деятельности, обоснованно полагая, что «задача органов муниципальной власти состоит не просто в формальном выявлении мнения населения по вопросам градостроительства, а прежде всего в формировании такого мнения. Если муниципалитеты не будут предпринимать усилий по формированию такого мнения, население может неадекватно воспринять складывающиеся проблемы в сфере градостроительной деятельности, в результате чего мнение населения будет деформированным, что может привести к неблагоприятным социальным последствиям»1.

При определении основных форм взаимодействия государства и гражданского общества необходимо ориентироваться на выделенные выше важнейшие постулаты, ценности, цели гражданского общества, вытекающие из его публичной сущности и во многом совпадающие с основными конституционными характеристиками демократического, правового, социального государства в России2. Такого рода взаимодействие должно осуществляться прежде всего в детально регламентированных в Конституции РФ и законодательстве формах непосредственной демократии.

Формы взаимодействия государства и гражданского общества — регламентированные в нормах конституционного законодательства основные институты (формы) непосредственной и представительной демократии, направленные на реализацию важнейших постулатов и ценностей, вытекающих из конституционных характеристик демократического, правового, социального государства в России.

Важно отметить, что несмотря на понимание важности правового регулирования институтов непосредственной демократии в качестве важнейших форм взаимодействия государства и гражданского общест-

1 Гурнак Е. В. Городское сообщество как субъект градостроительной деятельности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11 (42) С. 98.

2 Подробнее об этом см.: Писарев А. Н. Конституционно-правовые основы определения основных направлений административной реформы в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы) // Вестник Академии права и управления. 2014. № 34. С. 24.

29

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ва в отечественной юридической науке и практике до настоящего времени не сложилось четкого представления о соотношении указанных институтов и форм.

Врезультате этого, по точному замечанию Г.В. Атаманчука, «отечественные институты взаимодействия общества и государства, без наличия которых конструктивное реформирование невозможно, пока еще не стали эффективными инструментами формирования демократического механизма государственного управления. На пути создания такого механизма имеются значительные преграды в виде отсутствия или игнорирования научной концепции построения такого механизма и структуры управления, состояние политической и правовой культуры, наследие долгого идеологически устойчивого господства государственных интересов над приоритетами гражданского общества»1.

Водних случаях к формам взаимодействия государства и гражданского общества относят такие институты непосредственной демократии, как выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, опросы населения2, в других — выборы органов государственной власти

идолжностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчёты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, шествий, демонстраций

ипикетирования3.

М. А. Пиманова выделяет две группы прямого демократического взаимодействия государства и гражданского общества: 1) институты непосредственной демократии, связанные с реализацией таких конституционных прав и свобод, как: право избирать и быть избранным; право голосовать за (или против) кандидатов; 2) такие институты непосредственной демократии, которые предусматривают соответствующие юридические процедуры, а именно: референдум; публичные встречи; гражданские форумы, дебаты; гражданские ини-

1 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 12, 13.

2 Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 588.

3 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.

30