Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

ГЛАВА 1. Основные теоретико-правовые характеристики форм взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации и зарубежных странах

1.1. Единство публичной сущности и основных конституционноправовых характеристик гражданского общества и государства в России как основа для развития форм их взаимодействия

Конституция РФ не употребляет термин «гражданское общество», а в отечественном законодательстве отсутствуют легальное определение данного понятия и характеристика его элементов и форм взаимодействия с государством. Вместе с тем в обществе и государстве есть устойчивое понимание важности и необходимости становления и развития институтов гражданского общества и предпринимаемые в этом направлении органами государственной власти РФ определенные шаги.

Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» основными задачами деятельности этого консультативного органа при Президенте РФ определены: содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества; подготовка предложений Президенту РФ по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества и расширения участия граждан в модернизации страны, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества и др.

Следует признать, что в отечественной науке гражданское общество до последнего времени в основном исследовалось в контексте проблематики политологии, социологии, философии, истории. Среди ученых, в том числе правоведов, развернулась дискуссия о содержании термина «гражданское общество». В ходе ее некоторые исследователи стали высказывать ошибочное мнение о том, что общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования гражданского общества, не только не имеют конституционно-правовой природы, но и не могут регулироваться нормами публичного права, в котором, как известно, одним из субъектов правоотношений является орган публичной власти.

12

Глава 1

Например, М. В. Баглай, с одной стороны, признает, что «конституционное право создает необходимые условия для гражданского мира

исогласия, сдерживая борьбу за власть различных политических, в том числе экстремистских и реставраторских, сил в рамках цивилизованных правил поведения», с другой — утверждает, что «в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, конституционное право не может регулировать и устанавливать отношения человека с обществом, основы общественного строя, принципы гражданского общества, поскольку гражданское общество независимо от государства

истоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей, как в политической, так и в экономической областях»1.

Вэтом же контексте Н. С. Бондарь считает, что гражданское общество — это не юридическая и не государственно-правовая категория; государство не может, не способно «учредить», «декретировать», «установить» своими законами желательный для него образ гражданского общества, поскольку гражданское общество — это порядок реальных общественных отношений, который складывается объективно2.

Актуальность системно-правового исследования проблематики взаимодействия государства и гражданского общества в целом и конститу- ционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования отдельных институтов такого общества — в частности, значительно возрастает: в последнее время мы стали очевидцами государственных антиконституционных переворотов в странах Ближнего Востока и странах бывшего СССР,

осуществленных как раз в результате проведения массовых протестных акций гражданского неповиновения.

Особенно показательными в этом смысле являются события Евромайдана — массовой многотысячной многомесячной протестной акции в центре Киева, начавшейся 21 ноября 2013 г., в результате которой в стране произошел антиконституционный вооруженный государственный переворот, следствием которого стал раскол украинского общества, переросший в полномасштабную гражданскую войну, отделение от Украины отдельных её частей, расцвет в государстве националистической идеологии, падение уровня жизни основной части населения,

1 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2013. С. 18. 2 См.: Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспече-

ние прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 29.

13

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

снижение экономического производства и другие негативные для всего украинского общества и государства явления.

При этом США и ведущие европейские государства в событиях Евромайдана увидели проявления происходящих на Украине демократических процессов, связанных со становлением и развитием там институтов гражданского общества, законным, по их мнению, выражением гражданского протеста против действующей государственной власти, которая не смогла удовлетворить насущные интересы определенной части общества, попыткой противопоставить свое мнение политической доктрине, сформированной государственным аппаратом, выступлением против сложившегося бюрократического порядка и т. д.

В этой связи прав В. В. Субочев, считающий, что развитие гражданского общества в определенных направлениях, даже в рамках реализации правомерной активности его членов, может самым негативным образом сказаться на государстве и его институтах, поэтому «взаимодействие государства и гражданского общества — чрезвычайно актуальный вопрос, который должен иметь четко прописанные правовые рамки»1.

При определении таких публично-правовых рамок необходимо исходить их того, что государство и гражданское общество имеют единую публичную сущность. В. И. Даль в понятие «публичный» вкладывал два значения: во-первых, общеизвестность, гласность («всенародный, оглашенный, явный» и т. д.); во-вторых, общественно полезная, в интересах общества, народа деятельность («для публики, общества устроенный, народный, общенародный, всенародный, вселюдный, всеми обывателями сообща, всей гражданской общине принадлежащий. Публичное гулянье. Публичные здания, больницы, театр. Публичный нотариус, писец. Публичное право — часть правоведения о народных и международных правах и обязанностях и т. д.»)2.

Представляется, что именно второе из указанных значений определяет единые публичные сущность, основные цели, задачи государства и гражданского общества и формы (конституционно-правовые институты) их взаимодействия. Их основу составляют положения ст. 2 Конституции РФ о том, что «человек, его права и свободы являются выс-

1 См.: Субочев В. В. Гражданское общество и государство: опыт деструктивного диалога // Право и управление. XXI век. 2015. № 3 (36). С. 76.

2 Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М.: Русский язык, 1979. Т. 3. С. 535.

14

Глава 1

шей ценностью1. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Петр Столыпин говорил: «Прежде всего надлежит создать гражданина, и, когда задача эта будет осуществлена, гражданственность сама воцарится на Руси. Сперва гражданин, а потом гражданственность. А у нас обыкновенно проповедуют наоборот»2.

Преобразования, происходящие ныне в Российской Федерации, можно считать только в том случае оправданными, если они осуществляются в интересах личности. В правовом демократическом государстве баланс во взаимоотношениях государства и личности достигается только при ограничении власти в пользу прав и свобод человека3.

И. А. Василенко единую публичную сущность государства и гражданского общества связывает с тем, что любые реформы государственного управления должны осуществляться в интересах гражданского общества. С ее точки зрения, любым оправданием таких реформ может являться «такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов»4.

Г. В. Атаманчук единство публичной сущности, целей и задач государства и гражданского общества видит в том, что создаваемая в соответствии с конституционными основами и принципами система органов государственной власти позволяет определить «необходимый уровень подчинения управленческой деятельности общественному влиянию и тем самым обеспечить достижение баланса интересов власти и общества»5.

1 Применительно к рассматриваемой проблематике можно продолжить это конституционное положение и указать, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью для государства и гражданского общества».

2 Рос. газета. 2008. 6 ноября.

3Как справедливо отмечает один из разработчиков проекта Декларации прав

исвобод человека и гражданина, который в 1991 г. принял Верховный Совет РСФСР, С. Франк: «Так называемое правовое государство отличается от государства полицейского или деспотического только тем, что само себя ограничивает рядом постоянных норм, которые оно в своих собственных интересах решается соблюдать» (Франк С. О декларации прав российского гражданина // Полярная звезда. 1906. № 4. С. 244).

4 Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.,

2006. С. 249, 250.

5 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 520.

15

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Таким образом, исходя из единой публичной сущности государства

игражданского общества, можно сказать, что эффективность государственного управления, во многом зависит о того, насколько оно функционирует на благо гражданского общества без внешних импульсов

ивстрясок.

Оединстве и неразрывной взаимосвязи в Российской Федерации государства и гражданского общества можно говорить применительно к основным конституционным характеристикам демократического, правового, социального государства, в которых находят своё отражение важнейшие постулаты, ценности, цели, гражданского общества в России.

В частности, такого рода характеристики России как демократического государства связаны с официальным признанием:

• народа в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, в силу чего все устройство государства и его деятельность должны соответствовать воле народа, а государственные властные решения приниматься большинством народа (или его представителей) при уважении к воле меньшинства и правам человека и гражданина;

• периодической сменяемости избираемых населением органов публичной власти на основе всеобщего равного в основном прямого избирательного права и выдвижения кандидатов на выборные должности на альтернативной основе, а также применения

вразличных сочетаниях мажоритарной и пропорциональной избирательной систем;

•широкого перечня, содержания и гарантий реализации политических и иных прав граждан, политической свободы и равноправия граждан, а также форм народовластия — непосредственного и представительного, осуществляемого на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления;

•идеологического и политического плюрализма, многопартийности;

•стремления государства к расширению его социальной базы,

а также обязательств государства действовать в рамках демократического политического (государственного) режима, характеризуется свободой печати, отказом от цензуры, приоритетом прав человека перед правами государства, его органов.

Проблема, состоит в том, что с формально-юридической точки зрения все эти основные признаки демократии в России конститу-

16

Глава 1

ционно закреплены, однако на практике они не всегда находят свое отражение в полном объеме в действующем законодательстве и практике правоприменительной деятельности органов публичной власти.

Вэтой связи представляется, что гражданское общество, ставящее перед собой задачи построения в России демократического государства, отвечающего указанным конституционным характеристикам, должно

вэтих целях взаимодействовать с органами публичной власти в различных формах представительной и непосредственной демократии, определяемых в действующем законодательстве.

Провозглашение Российской Федерации правовым государством, означает, что правовая система такого государства должна быть ориентирована прежде всего на понимание права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости. Критерием здесь выступает сам человек, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов государственной власти, в том числе и суда.

Вправовом государстве должно обеспечиваться верховенство правового закона путем неукоснительного соблюдения следующих правил:

• законодательные (представительные) органы государственной власти не могут принимать законы, которые не согласуются с основными правами человека и гражданина;

• исполнительная власть, как и местное самоуправление, в своей правоприменительной деятельности должны руководствоваться положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»;

• судебная власть, призванная осуществлять правосудие, является главной гарантией соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе от возможных покушений на них со стороны законодательной и исполнительной власти.

Очевидно, что перечисленные основные конституционные характеристики Российской Федерации как правового государства должны выступать одновременно в качестве ориентиров и основных направлений деятельности гражданского общества.

Вэтом смысле представляется точным вывод В. Н. Влазнева о том, что «уже давно стало общепризнанным, что правовое государство воз-

17

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

можно только в содружестве с гражданским обществом и без последнего превращается в декорацию»1.

С. С. Алексеев, говоря о необходимости государственно-правового регулирования деятельности гражданского общества, подчеркивал, что «правовое гражданское общество — словосочетание, которое одновременно является наиболее показательным определением исследуемого феномена, непритязательно свидетельствующее о связи последнего с государством. Право является мерой свободы (не читать — вседозволенности) индивида, это — практически аксиома. Право координирует данную свободу и в условиях существования гражданского общества»2.

О единстве основных целей и задач государства и гражданского общества, вытекающих из указанных выше основных конституционных характеристик Российской Федерации как правового государства, также свидетельствуют положения ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и принятого на его основе приказа Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», в которых обращено особое внимание на необходимость привлечения к деятельности по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод соответствующих институтов гражданского общества.

Системно-правовой анализ указанных нормативных правовых актов позволил А. Г. Галкину и А. С. Каинову выделить такие формы взаимодействия институтов гражданского общества и прокуратуры, как:

•совместное проведение научно-практических конференций, «круглых столов» по вопросам укрепления законности и правопорядка;

•информирование населения о роли прокуратуры и институтов гражданского общества в защите прав и свобод человека и гражданина, о состоянии законности в стране и принимаемых мерах по ее укреплению;

•правовое просвещение населения в виде консультаций, лекций, бесед, правовых викторин о правах, обязанностях, ответственности за правонарушения, в т. ч. посредством размещения разъяснений законодательства в средствах массовой информации;

1 См.: Влазнев В. Н. Гражданское общество как предмет конституционно-право- вого исследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13.

2 См.: Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 167.

18

Глава 1

•совместное расследование нарушений прав человека институтами гражданского общества и прокуратурой;

•участие правозащитных организаций в судебных разбирательствах по уголовным и гражданским делам в целях осуществления общественного контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов подозреваемого, обвиняемого или подсудимого;

•привлечение институтов гражданского общества к правотворче-

ской деятельности и др.1 Основные ценности и направления деятельности гражданского об-

ществе в социальной области во многом совпадают с основными кон-

ституционными характеристиками Российской Федерации как социального государства.

Их основу составляют положения ч. 1 ст. 7 Конституции РФ об обязанностях социального государства проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Указанная цель социального государства должна реализовываться по определенным в ч. 2 указанной статьи направлениям (сферам) проведения социальной политики Российского государства:

•охрана труда и здоровья людей;

•установление гарантированного минимального размера оплаты труда;

•обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

•развитие системы социальных служб;

•установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Важно подчеркнуть, что гражданское общество не восприняло навязывавшуюся ему в период разработки проекта Конституции РФ 1993 г. концепцию «государства — ночного сторожа», свободного от социальных функций и обязанностей по формированию условий для достойной жизни своих граждан. Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию не только правовым, но и социальным государством, несу-

1 См.: Галкин А. Г., Каинов А. С. Взаимодействие институтов гражданского общества и прокуратуры // Вестник Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова. 2016. Т. 22. № 5. С. 246–249.

19

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

щим обязанности по отношению к личности, объединениям граждан, обществу в целом во всех сферах социальной действительности1.

К сожалению, в современной России продолжает существовать социальное неравенство и расслоение между различными социальными группами, вызванное в ряде случаев факторами неэкономического происхождения. По мнению В.Е. Чиркина, «в России самый высокий уровень неравенства в доходах — 10% населения имеют 84,8% богатства общества. Разрыв между богатыми и бедными огромен. Для статистики обычно берется сравнение доходов 10% тех и других, по официальной статистике последних лет разрыв между ними в России составляет 14–18 раз (по неофициальной статистике исследователей-экономистов — гораздо больше), а в западной Европе — 6–8 раз»2.

Несомненно, что социальная политика демократического государства должна быть направлена прежде всего на сглаживание неизбежно суще-ствующих в любом обществе социальных противоречий. Если такой политики не проводится, то возникает неминуемый социальный взрыв, происходят революции, гражданские войны и т. д.

Для всего мира самым ярким примером такой закономерности является Октябрьская революция 1917 г. в России, которая для многих цивилизованных стран стала толчком для коренного изменения проводимой в стране социальной политики. Например, немецкое государство

вэтот же период нашло пути сглаживания социальных конфликтов

всоздании социального законодательства, которое благодаря институциализации социальных проблем делало их доступными регулированию и контролю, сокращая поле для экстремального (революционного) способа их решения.

Вполном соответствии с приведенными выше положениями Конституции РФ сегодня в России реализуется целый ряд важнейших для всего гражданского общества в целом и для каждого его отдельного

1 Об актуальных проблемах формирования в России конкретных государствен- но-правовых механизмов реализации социальной политики государства, призванных обеспечить переход от общих призывов о необходимости обеспечения заботы и благополучия народа, к реализации конкретных юридических обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц за реальное повышение жизненного уровня народа (см.: Писарев А. Н. Актуальные проблемы конституционного права Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: РГУП, 2016. С. 138–143).

2 Чиркин В. Е. Основы конституционного строя как фактор устойчивого развития России // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1 (33). С. 114–118.

20