Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

Глава 4

ственной палаты. И это будет уже не диалог государства с гражданами, а монолог, который государство будет вести само с собой»1.

Помимо Общественной палаты РФ, площадками для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов и проведения их общественной экспертизы являются общественные палаты субъектов РФ.

Например, Общественная палата города Москвы создана в соответствии с указом Мэра Москвы от 23 января 2013 г. № 4-УМ в целях продолжения планомерного развития институтов городского сообщества, выработки и внедрения новых правовых механизмов и форм его взаимодействия с органами исполнительной власти города. Ее правовое положение закреплено в Законе города Москвы от 4 июля 2012 г. № 34. В соответствии с этим Законом Общественная палата города Москвы призвана проводить независимые общественные экспертизы проектов правовых актов города Москвы и проектов правовых актов органов местного самоуправления, а также осуществлять мониторинг законодательства города Москвы, правовых актов органов местного самоуправления и правоприменительной практики (действия или бездействия) органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления.

Независимая общественная экспертиза проектов правовых актов города Москвы и проектов правовых актов органов местного самоуправления — исследование, проводимое в целях анализа и оценки качества указанных проектов (за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну) с точки зрения: целесообразности их принятия; однозначности их понимания; наличия положительных и негативных последствий для жителей города Москвы (ст. 28 Закона города Москвы от 4 июля 2012 г. № 34).

Независимая общественная экспертиза проводится Общественной палатой по решению совета Общественной палаты либо по предложению Мэра Москвы, Московской городской Думы, органов местного самоуправления.

Общественная палата осуществляет независимую общественную экспертизу проектов законов города Москвы о бюджете на очередной фи-

1 См.: Einfilhrung in das russische Recht / Hrsg. A. Nussberger. Munchen: C. H. Beck, 2010. S. 157.

121

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

нансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, проекта Генерального плана города Москвы, проектов иных правовых актов города Москвы.

Срок проведения независимой общественной экспертизы проектов правовых актов города Москвы не может превышать 15 календарных дней (не считая нерабочих праздничных дней) со дня их размещения для свободного доступа на официальных сайтах органов государственной власти города Москвы в сети «Интернет» (ч. 4 ст. 28 указанного Закона).

По результатам независимой общественной экспертизы принимается мотивированное решение Общественной палаты в форме заключения, которое размещается на официальном сайте Общественной палаты в сети «Интернет», а также направляется в соответствующие органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления для рассмотрения ими в установленном порядке.

Согласно ст. 29 этого же Закона общественный контроль осуществляется Общественной палатой по собственной инициативе или в связи с обращениями граждан, некоммерческих организаций в следующих формах:

•мониторинга, анализа и оценки реализации правовых актов города Москвы, правовых актов органов местного самоуправления органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными организациями, осуществляющими деятельность на территории города Москвы, и гражданами;

•исследования фактов нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

По результатам общественного контроля принимается мотивированное решение Общественной палаты в форме заключения, которое размещается на официальном сайте Общественной палаты в сети «Интернет», а также направляется в соответствующие органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления для рассмотрения ими в установленном порядке.

Для осуществления деятельности по проведению независимой общественной экспертизы проектов правовых актов города Москвы и проектов правовых актов органов местного самоуправления, а также — мониторингу законодательства города Москвы, правовых актов органов местного самоуправления и правоприменительной практики

122

Глава 4

органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, указанный Закон наделяет Общественную палату полномочиями по:

•направлению запросов и получению от органов государственной власти и органов местного самоуправления информации для реализации задач Общественной палаты (за исключением информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну), а также планов правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

•внесению в Московскую городскую Думу, Правительство Москвы мотивированных предложений (подлежащих обязательному рассмотрению органами государственной власти с информированием Общественной палаты о результатах рассмотрения) по принятию, изменению или отмене правовых актов города Москвы;

•информированию органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, Уполномоченного по правам человека в городе Москве о нарушениях на территории города Москвы федерального законодательства и законодательства города Москвы;

•приглашению представителей органов государственной власти на заседания Общественной палаты и ее органов;

•направлению членов Общественной палаты для участия в работе Московской городской Думы, Правительства Москвы, совещательных и консультативных органов при Правительстве Москвы, коллегиальных органов иных органов исполнительной власти города Москвы, органов местного самоуправления в порядке и формах, установленных регламентами этих органов и (или) правовыми актами города Москвы и соглашениями, заключенными Общественной палатой с указанными органами.

Площадками для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов и проведения их общественной экспертизы должны также стать общественные советы, создаваемые при федеральных и региональных органах исполнительной власти.

В Послании Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. деятельность таких советов названа в качестве одной из важнейших форм взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти, они должны «выступать в роли экспертов, а порой

123

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

иконструктивных оппонентов ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции»1.

Всоответствии с постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» такие

советы могут быть созданы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты РФ.

Состав общественного совета формируется федеральным органом исполнительной власти совместно с Общественной палатой РФ.

Всостав общественного совета включаются члены Общественной палаты РФ, не зависимые от органов государственной власти РФ эксперты, представители заинтересованных общественных организаций

ииные лица. Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета. Члены общественного совета исполняют свои обязанности на общественных началах2.

Порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, определен в Указе Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842.

Признавая важность работы общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, Правительство РФ в постановлении от 1 сентября 2012 г. № 877 определило следующий состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях таких советов:

1 См.: Российская газета. 2013. 13 дек. № 282.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 32. Ст. 3322.

124

Глава 4

•нормативные правовые акты, которые включены в план законопроектной деятельности Правительства РФ на очередной год;

•нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами РФ, с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»;

•нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств;

•государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588, за исключением государственных программ Российской Федерации, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера;

•федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594, за исключением федеральных целевых программ, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера;

•нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение

которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства РФ (п. 6).

Примером рассматриваемых общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти может служить Экспертный совет при Правительстве РФ, образованный в соответствии с постанов-

125

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

лением Правительства от 26 июля 2012 г. № 774 «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации».

Этим же постановлением утверждено Положение о данном Экспертном совете, в соответствии с которым он является совещательным органом и создается с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правительственных, межведомственных комиссий и советов, а также с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства РФ и по его поручению — с федеральными органами исполнительной власти.

Основными задачами Экспертного совета являются:

1.Обеспечение участия экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти путем:

• привлечения членов Экспертного совета к разработке и внедрению принципов и механизмов системы «Открытое правительство» в деятельность Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

• экспертной оценки проектов решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, результатов их исполнения, а также экспертного мнения по вопросам компетенции Экспертного совета.

2.Обеспечение общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в форме:

• участия в разработке ключевых показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и предоставления заключения о результатах их исполнения;

• осуществления мониторинга эффективности расходов федерального бюджета;

• участия в обсуждении перечней консультационных и научно-ис- следовательских работ, осуществляемых в интересах федеральных органов исполнительной власти, государственных органов, а также в обобщении и анализе результатов указанных работ;

• участия в разработке методических рекомендаций и стандартов функционирования общественных советов и экспертных групп при федеральных органах исполнительной власти и контроля за их выполнением;

126

Глава 4

•рассмотрения и оценки общественных инициатив;

•участия в разработке и осуществлении процедур оценки внедрения принципов и механизмов системы «Открытое правительство» (п. 5 Положения об Экспертном совете).

В целях проведения общественной экспертизы проектов региональных нормативных правовых актов и их публичного обсуждения общественные советы могут создаваться и при региональных органах исполнительной власти, например, Общественный совет города Москвы, созданный в соответствии с указом мэра Москвы от 10 июня 2008 г.

№41-УМ.

Основными задачами Совета согласно данному акту являются:

•содействие дальнейшему укреплению гражданского общества, созданию новых общественных институтов, организации их взаимодействия;

•анализ и экспертная оценка проектов законов, нормативных правовых актов РФ, правовых актов города Москвы в социальной сфере по вопросам поддержки и развития общественных институтов в городе Москве, защите конституционных прав, свобод и законных интересов москвичей, общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций;

•содействие осуществлению общественного мониторинга и общественной экспертизы правоприменительной практики законодательства РФ и законодательства города Москвы в сферах деятельности общественных институтов;

•подготовка и публикация в средствах массовой информации ежегодного доклада Совета о состоянии гражданского общества в городе Москве и др. (п. 2.2.12).

Для решения указанных задач Общественный совет наделен следующими функциями:

•по организации и обеспечению выполнения функций общественного контроля и общественной экспертизы социальных программ, проектов законов, правовых актов города Москвы и проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, подготовке практических рекомендаций для органов государственной власти, органов местного самоуправления;

•проведению мониторинга, осуществлению общественной экспертизы и общественного контроля за реализацией Генерального плана развития города Москвы, программ экономического и со-

127

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

циального развития города Москвы и отдельных территорий города Москвы, иных мероприятий социальной политики города Москвы, законопроектов, правовых актов Правительства Москвы и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов москвичей, поддержки и развития общественных институтов.

Для проведения мониторинга и осуществления такой экспертизы Общественный совет вправе:

•привлекать специалистов, коллективы и организации;

•создавать комиссии и рабочие группы;

•организовывать работу общественных приемных;

•запрашивать у органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, организаций, граждан информацию, необходимую для работы Совета;

•вносить предложения в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций, рекомендации, аналитические и информационные материалы, проекты распорядительных документов по вопросам, находящимся в компетенции Совета;

•приглашать на свои заседания представителей органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций при обсуждении вопросов, решение которых входит в их компетенцию;

•проводить общественные слушания по наиболее важным и острым социальным проблемам в городе Москве;

•делегировать своих членов (представителей) для участия в заседаниях, коллегиях, консультативных совещаниях, общественных советах, комиссиях при рассмотрении городских целевых программ и программ экономического и социального развития города Мо-

сквы и отдельных территорий города Москвы в целях обеспечения гражданского участия в формировании и реализации социальной политики в городе Москве (п. 3.1–3.9 вышеназванного указа мэра города Москвы).

Таким образом, исходя из вышесказанного в гл. 4 данного учебного пособия можно сделать следующие выводы.

128

Глава 4

1.Понятия «гражданская инициатива» и «гражданская правотворческая инициатива» в рамках современной науки конституционного права имеют принципиально разное конституционно-правовое содержание и отличаются как общее и частное. Вместе с тем указанные понятия не всегда четко различаются в федеральном законодательстве. Неопределенность в правовой регламентации гражданской правотворческой инициативы во многом является причиной того, что такая форма взаимодействия государства и гражданского общества на практике фактически не реализуется. В связи с этим представляются обоснованными предложения о необходимости ее детальной регламентации в едином федеральном законе.

2.В науке конституционного права, федеральном и региональном законодательстве используются такие базовые юридические понятия (категории), как «гражданская законодательная инициатива» и «правотворческая инициатива граждан». Первое понятие используется применительно к региональному уровню государственной власти, а второе — к муниципальной власти.

3.Правотворческая инициатива представляется более широким понятием, чем законодательная инициатива, поскольку в теории государства и права законотворчество традиционно рассматривается в качестве одного видов правотворчества.

4.В связи с тем, что согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» референдум РФ может проводиться только по проекту новой конституции РФ, проекту нормативного правового акта или вопросам, предусмотренным международным договором РФ, справедливо полагать, что фактически федеральный референдум прекратился в правотворческую (законодательную) инициативу граждан.

5.Правотворческая инициатива граждан — форма прямой демократии, содержанием которой является внесение подготовленного инициативной группой граждан в порядке, предусмотренном федеральным законом и нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, проекта муниципального правового акта на рассмотрение органа или должностного лица местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие такого акта.

6.Правотворческая инициатива граждан как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и форм взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества

129