Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

Глава 2

циального государства, в которых находят отражение важнейшие постулаты и ценности гражданского общества в России1.

В данном случае о такого рода единстве следует говорить не только применительно к близкому к 100% волеизъявлению жителей Крыма, но и общности и единству истории становления и развития конституционности и государственности в России и Крыму, что стало важнейшей предпосылкой для их воссоединения и восстановления исторической справедливости.

Несмотря на очевидный и справедливый для большинства граждан РФ и особенно тех из них, которые проживают в Крыму, с исторической, политической, правовой и иных точек зрения характер решения о признании Республик Крым и города Севастополя в качестве субъектов РФ, данный факт до сих пор вызывает негативную политическую реакцию как со стороны Украины, так и большинства стран мира.

Негативное отношение в мире к произошедшему событию прежде всего формируется на основе Заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) на её 98-м пленарном заседании (Венеция, 21–22 марта 2014 г.) по вопросу «Соответствует ли решение, принятое Верховным Советом Автономной Республики Крым в Украине об организации референдума о том, чтобы стать субъектом Российской Федерации или восстановить Конституцию Крыма 1992 г. конституционным принципам». Главным доводом, который был положен в обоснование такого рода несоответствия Венецианской комиссией, является то, что согласно ст. 73 Конституции Украины прямо только на всеукраинском референдуме могут решаться вопросы об изменении территории Украины, а ст. 138.2 этой Конституции прямо ограничивает компетенцию Автономной Республики Крым «организацией и проведением местных референдумов»2.

1 Подробнее об этом см.: Писарев А. Н. Единство публичной сущности и основных конституционно-правовых характеристик гражданского общества и государства в России как основа для развития форм (конституционно-правовых институтов) их взаимодействия // Институты гражданского общества: Колл. монография / Под общ. ред. Д. А. Пашенцева. М. 2017. С. 34, 35.

2 См.: Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) по вопросу «Соответствует ли решение, принятое Верховным Советом Автономной Республики Крым в Украине об организации референдума о том, чтобы стать субъектом Российской Федерации или восстановить Конституцию Крыма 1992 г. конституционным принципам», принятое Венецианской комиссией на её 98-м пленарном заседании (Венеция, 21–22 марта 2014 г.) // Официаль-

61

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Можно выделить следующие основные факторы и предпосылки, оказывавшие решающее влияние на формирование процессов воссоединения Крыма и России:

1)с момента вхождения Крыма в состав России они имели единую, общую историю конституционного развития и государственности;

2)советские конституции Крыма полностью отражали содержание

иидеологию конституций СССР и РСФСР, положительные и отрицательные моменты развития государственности в различные годы советской власти;

3)специфика состава населения Крыма, его национальное многообразие и тесные хозяйственные связи различных национальных групп с однородными хозяйственными функциями требовали проведения крайне дифференцированной национальной политики. Попытки жесткой украинизации Крыма и централизации государственной власти в рамках унитарного государства, проведение национальной политики без учета связей русского населения Крыма со своей исторической Родиной вызывали крайне негативное отношение большинства населения Крыма по отношению к государственной власти Украины;

4)результаты общекрымского референдума 16 марта 2014 г. стали актом восстановления исторической справедливости, поскольку решение о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в нарушение требований Конституции СССР и Конституции РСФСР принималось без согласия Верховного Совета РСФСР

ибез учета мнения населения Крыма;

5)интересы и чаяния крымчан о воссоединении с исторической Родиной были проявлены ещё на общекрымском референдуме 20 января 1991 г., на котором решался не только вопрос о воссоздании Крымской Автономной Советской Социалистической Республики, но и её самостоятельности от Украины как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора;

6)развитие конституционного законодательства и государственности Крыма указывает на наличие там традиционной политической автономии, которая предоставляет субъекту государственности обширные самостоятельные полномочия в области государственного управления в рамках федеративных отношений. Фиктивный характер автоно-

ный сайт Европейской комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). Mode of access: venice.coe.int

62

Глава 2

мии Крыма, провозглашенной Конституцией Украины 1998 г., и фактическое его превращение в административно-территориальную единицу Украины, полностью зависимую и подконтрольную центральным органам власти, вызывало резко негативное отношение крымчан, что и нашло свое выражение в результатах крымского референдума 16 марта 2014 г., по итогам была возрождена крымская государственность в рамках федеративного государства1.

Местные референдумы, прежде всего, проводятся по вопросам:

•преобразования муниципальных образований и изменения их статуса

(в качестве примера можно привести местные референдумы, прошедшие: 6 марта 2016 г. в двух городских поселениях Карабудахкентского района Республики Дагестан, на которых жители проголосовали за их преобразование в сельские поселения; 13 сентября 2015 г. в единый день голосования были проведены 55 местных референдумов и голосований по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в восьми субъектах РФ (Республика Коми, Алтайский, Пермский края, Иркутская, Кировская, Ленинградская, Оренбургская и Ростовская области). Например, в Республике Коми по вопросу преобразования муниципального образования городского поселения, образуемого в результате объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района «Вуктыл» (городское поселение «Вуктыл», сельское поселение «Дутово», сельское поселение «Подчерье», сельское поселение «Лемтыбож», сельское поселение «Усть-Соплеск») и наделения вновь образованного муниципального образования статусом городского округа2;

•введения самообложения граждан для решения различных вопросов местного значения (например, только 20 марта 2016 г. подобный референдум прошел в более чем ста населенных пунктах восьми муниципальных районов (Чистопольский, Черемшанский, Тетюшский, Сармановский, Нурлатский, Новошешминский, Мензелинский, Елабужский) Республики Татарстан3;

1 Подробнее см.: Писарев А. Н. Общность и единство истории становления и развития конституционного законодательства и государственности в России и Крыму как важней-шая предпосылка их воссоединения // Российское государствоведение. 2016. № 5. С. 7–17.

2 См. об этом: ЦИК России. Режим доступа: http://www.cikrf.ru/

3 Подробнее см.: Чернышев А.И. Практика проведения местных референдумов в России // Актуальные вопросы развития современного общества: Сб. тр. Курск, 2016. С. 353.

63

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

•о закрытии или реконструкции вредных производств на территории муниципального образования и др. Например, 14 сентября 2014 г. в муниципальном образовании «Рахьинское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области прошел местный референдум, на который был вынесен вопрос о закрытии полигона твердых бытовых отходов, располо-

женного на его территории. 90,6% избирателей ответили «да»1. Отсутствие в федеральном и региональном законодательстве четко

определенного перечня вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться соответствующего уровня референдумы создает возможность использовать на практике вместо императивных форм взаимодействия государства и гражданского общества различного рода консультативные, например, опросы, публичные слушания, собрания и др. Указанные консультативные формы позволяют выявить и учитывать интересы лишь определенной части населения.

Такая практика во многом является созвучной позиции некоторых советских ученых-государствоведов, которые обосновывали необходимость существования социалистического референдума и показывали его отличия от буржуазного. Так, например, Н. Кумыкин утверждал: «Советский референдум в новом своем значении по сравнению c референдумом в условиях буржуазной демократии совершенно правильно называется в новой Конституции Союза ССР “всенародным опросом”, а не всенародным голосованием, как он называется в буржуазном законодательстве и литературе. Термин “опрос” правильно подчеркивает, что в порядке референдума выявляется мнение народных масс, законодательную же санкцию проекту в этих случаях дает Верховный Совет Союза ССР — единственный его законодательный орган»2. В. Т. Кабышев, исследуя данный вопрос, также указывает на то, что отдельные формы социалистического референдума не обязательно должны быть связаны c голосованием. Он, как и большинство советских ученых, отождествлял такие формы непосредственной демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение3.

1 Об этом и о 236 местных референдумах, проходивших в этот день в России, см.: ЦИК России. Режим доступа: http://www.cikrf.ru/

2 См.: Кумыкин Н. Всенародный опрос (референдум) по сталинской Конституции // Советское строительство. 1937. № 1 (126). С. 36.

3 См.: Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 49.

64

Глава 2

Смысл всех такого рода рассуждений сводился к тому, чтобы принизить роль референдума как высшего института непосредственной демократии и исключить обязательный для публичной власти характер решений, принятых в результате всенародного голосования. Социалистическому референдуму придавался статус консультативного референдума, в ходе которого органы государственной власти могли выявить мнение народа по важному государственному вопросу или законопроекту.

Представляется, что закрепление в законодательстве четкого перечня вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться федеральный, региональный и местный референдумы, является важнейшей политической гарантией, не позволяющей сковывать те инициативы граждан, которые не совпадают c интересами политической элиты, а также способствующей ликвидации идеологических барьеров, препятствующих свободному выражению воли граждан в процессе голосования.

2.2. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования — императивные институты (формы) взаимодействия местного сообщества и органов местного самоуправления

Как отмечалось ранее, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в гл. 5 к числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления помимо рассмотренных в параграфе 1.2 местного референдума и муниципальных выборов также относит:

•голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24);

•голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 4 ст. 24);

•сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25);

•сход граждан (ст. 25.1).

65

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

Голосование избирателей по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления является важной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формой прямого народовластия.

Отзыв — отрицательное отношение избирателей к противоправным решениям или действиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженное в процессе голосования за досрочное прекращение полномочий таких лиц.

Институт отзыва призван обеспечить реализацию предусмотренной законом ответственности выборных лиц перед населением.

В советский период правовой статус депутата предполагал тесное взаимодействие народных избранников с избирателями посредством таких форм, как обязательное проведение регулярных отчетов депутатов перед населением, дача избирателями наказов своим депутатам, досрочный отзыв выборных лиц избирателями. Все эти формы являлись элементами императивного мандата депутата.

Право на отзыв депутатов появилось вместе с рождением Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. В. И. Ленин придавал исключительно большое значение праву избирателей отзывать своих депутатов: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей, — отмечал он, — может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных». Это высказывание не потеряло своей актуальности и в современный период.

Советское законодательство предоставляло право возбуждения вопроса об отзыве депутата общественным организациям, трудовым коллективам, общим собраниям граждан по производственным подразделениям колхозов, совхозов, по селам и другим сельским населенным пунктам. Мотивы постановки вопроса об отзыве сообщались депутату, который был вправе дать объяснения по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. Назначал проведение голосования об отзыве депутата соответствующий местный Совет. Вопрос об отзыве обсуждался и решался открытым голосованием

66

Глава 2

большинством голосов граждан на собраниях избирателей округа. Депутат считался отозванным, если за отзыв проголосовало большинство избирателей данного избирательного округа.

В постсоветский период возобладало мнение о неприменимости императивного депутатского мандата в условиях демократической России. Современный российский законодатель пошел по пути закрепления на федеральном и региональном уровне свободного мандата депутата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов перед избирателями.

Об этом свидетельствуют прежде всего положения Конституции РФ 1993 г., в которой отсутствуют правовые институты наказов, отчетов и отзыва депутата, присущие императивному мандату.

Несмотря на существующий в законодательстве РФ очевидный приоритет свободного мандата депутата над императивным, до настоящего времени представители правовой науки не едины в понимании справедливой общественной ценности того или иного вида мандата, особенно, когда речь идет о правовом статусе депутата представительного органа местного самоуправления. Одни считают, что только императивный мандат депутата отвечает интересам демократии и формам ее реализации, предоставляет избирателям наибольшие возможности для формирования представительного органа, который будет действовать в интересах народа, что демократический характер деятельности представительного органа напрямую зависит от закрепления в законодательстве повышенной позитивной ответственности депутата1.

Другие полагают, что императивный мандат депутата создает только видимость народовластия и порождает зависимость парламентария в первую очередь от региональных органов власти2.

Такого рода споры, возникающие не только в теории, но и в практике правового регулирования деятельности депутатов, требуют ответа на конкретный вопрос: в какой мере российскому законодателю, несмотря на изменившиеся социально-политические и экономические условия, следует продолжить тенденцию прошлых лет по закреплению

1 См., например: Гранкин И. В. Парламент России. М.: Консалтбанкир, 1999. С. 17; Щербакова Н. В. К вопросу о сущности представительной власти // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 31.

2 См., например: Дмитриев С. В. Императивный депутатский мандат в России // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 1. С. 39; Щербакова Н. В. Указ. соч. С. 30, 31.

67

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

внациональном законодательстве императивного мандата депутата

или отдельных его элементов?

Компромисс между сторонниками и противниками императивного и свободного мандата депутата может быть найден только в случае выявления особенностей, отличающих народное представительство на местном (муниципальном) уровне от народного представительства на государственном (парламентском) уровне. В отличие от парламентария депутат представительного органа муниципального образования:

а) избирается относительно небольшим количеством избирателей, которые могут сформулировать наказы по решению конкретных вопросов местного значения и спросить со своего избранника по поводу их исполнения;

б) призван решать понятные, известные населению конкретные вопросы управления местным хозяйством только c учетом интересов населения;

в) постоянно проживает в своем муниципальном образовании, а поэтому имеет возможность систематически осуществлять прием граждан, как правило, по их личным вопросам или вопросам, затрагивающим интересы небольшой группы людей;

г) законодательство, помимо различных форм работы указанного депутата c избирателями, предусматривает и досрочное прекращение депутатской деятельности путем его отзыва, что представляется вполне реальным правовым механизмом c учетом приведенных выше особенностей.

Таким образом, несмотря на то, что Конституция РФ 1993 г. не содержит присущие императивному мандату правовые институты наказов избирателей, отчетов и отзыва депутата, данные правовые институты имеют и некоторые положительные моменты, которые могут быть использованы в современном законодательстве РФ.

В частности, в советский период отчеты депутатов местных Советов перед избирателями являлись весьма эффективным средством информирования избирателей, трудовых коллективов и общественных организаций о жизни соответствующей территории, работе местных органов власти. Они позволяли гражданам через своих избранников влиять на деятельность органов государственной власти. Важной формой народовластия рассматривались также наказы избирателей.

Закрепленное в советском законодательстве право отзыва депутатов местных Советов, в том числе по инициативе избирателей, признава-

68

Глава 2

лось действенным средством эффективной работы депутата, его связи с избирателями и выражения интересов населения.

Конституция РФ и федеральные законы не регламентируют право отзыва парламентария. Данный подход соответствует международным стандартам в области парламентского права.

Вместе c тем федеральными и региональными законами может предусматриваться процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. По мнению Конституционного Суда РФ, изложенному в его Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации», такие нормы права не противоречат Конституции РФ c точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ.

Впервые в Российской Федерации рассматриваемая процедура нашла своё отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем данный Закон только указывал на возможность установления уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18).

ВПостановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г.

№7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”, принятом в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева, отмечается, что отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва не допустима.

Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что за отзыв выборного должностного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем при его избрании. Постановка

69

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

вопроса об отзыве возможна тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения кандидата на выборах. Основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке. Конституционный Суд не указал, что основанием отзыва может быть только правонарушение. Однако юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, может наступать только за правонарушение.

Важно отметить, что в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении была предпринята попытка более подробной регламентации этих вопросов в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 24).

Указанный Закон закрепляет ряд принципиальных положений, касающихся процедуры отзыва:

а) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления проводится только по инициативе населения;

б) порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному законодательством для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом;

в) основания для отзыва и процедура отзыва выборных лиц закрепляются в уставе муниципального образования;

г) основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица. Одно из таких оснований предусмотрено в ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

д) противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица должны быть подтверждены в судебном порядке;

е) отзываемому лицу обеспечивается возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;

ж) голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

з) выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муни-

70