Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации. Учебное пособие

Глава 1

циативы; общественные советы; гражданские обсуждения законопроектов1.

Две группы институтов непосредственной демократии, которые могут одновременно рассматриваться в качестве форм взаимодействия государства и гражданского общества, выделяет С.А. Авакьян: 1) императивные, где выражение воли народа носит окончательный и обязательный характер (референдум, выборы, отзыв депутата и др.); 2) консультативные, где официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления (публичные слушания, народные (общественные) обсуждения проектов нормативных правовых актов и иных общественно значимых вопросов, народные правотворческие инициативы, коллективные обращения граждан (петиции), наказы избирателей, опросы населения, законодательные предложения и др.)2.

В. В. Комарова помимо императивной выделяет регулятивную, консультативную и комплексную группы форм непосредственной демократии. К императивным формам непосредственного народовластия она относит референдум, выборы, отзыв, сход, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования. Формами непосредственного народовластия регулятивной группы, по её мнению, являются: обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан.

В консультативную группу форм непосредственного народовластия В. В. Комарова включает митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, обсуждения, публичные слушания, опросы граждан, консультативный референдум, обсуждения. Комплексную группу форм непосредственного народовластия, по мнению В. В. Комаровой, составляют территориальное общественное самоуправление и политические партии3.

А.А. Ильин подразделяет формы непосредственной демократии на императивные и неимперативные, в которым он относит, например, простые опросы граждан, собрания и конференции, народную правотвор-

1 Пиманова М. А. Правовой статус государственно-общественных объединений: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: Тюмень, 2007.

2 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 82.

3 См.: Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. С. 144.

31

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ческую инициативу, обращения граждан, публичные слушания, обсуждения нормативных правовых актов и т. п.1

Формы непосредственной демократии, по мнению А. Бучаковой и Т.Е. Грязновой, целесообразно дифференцировать в зависимости от характера принимаемых решений на формы, имеющие принудительновластный характер, и формы, имеющие рекомендательный, консультативный характер2.

Заслуживает внимания точка зрения В. В. Гриба о том, что к числу форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации следует отнести такие институты непосредственной демократии как: выборы, референдум, отзыв выборного должностного лица; правотворческая инициатива; общественной контроль; обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления; публичные слушания; общественные обсуждения3. По его мнению, ключевой формой взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества является деятельность общественных советов (палат)4.

К числу институтов гражданского общества на муниципальном уровне публичной власти Н. С. Вавилов относит местные общественные палаты, добровольные дружины по охране общественного порядка, добровольные пожарные дружины, общественные советы при органах местного самоуправления, общественные палаты (совет) муниципального образования, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля муниципального образования, сельских старост5.

1 См.: Ильин А. А. Правовые основы императивных форм непосредственной демократии: региональный аспект // Вестник Чувашского государственного педагогического университета им. И. Я. Яковлева. 2013. № 4/3. С. 74–79.

2 См.: Бучакова А., Грязнова Т. Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омск. ун-та. Серия «Право». 2013. № 2 (35). С. 12–20.

3 Не трудно заметить, что речь идёт об институтах непосредственной демократии, которые предусматривают детально регламентированные юридические процедуры выявления воли, интересов, инициатив граждан.

4 См.: Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов граж-данского общества в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Моно-графия. 2-е изд. М.: Юрист, 2011. С. 144.

5 См.: Вавилов Н. С. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2016. С. 8, 9.

32

Глава 1

И.В. Иванов выделяет такие формы взаимодействия государства

игражданского общества, направленные на общественное обсуждение вопросов публичного характера как: письменные обращения граждан, общественные объединения, профессиональные сообщества, собрания, конференции, митинги, публичные слушания, деятельность Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, организация теле-, радиопередач, публикации в средствах массовой информации, размещение информации на специальных сайтах, официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления в сети «Интернет»1.

Анализ различных точек зрения по поводу форм (институтов) взаимодействия государства и гражданского общества позволяет их классифицировать по содержанию и характеру принимаемых по результатам их осуществления решений и выделить следующие их группы (виды):

• императивные формы (референдум, выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования), которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю гражданского общества (местного сообщества) (подробнее об указанных формах см. гл. 2 данного учебного пособия);

• консультативные формы, позволяющие органам публичной власти выявить мнение, интересы гражданского общества (местного сообщества) и учитывать их в правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти (публичные слушания; консультативные опросы; собрания, сходы конференции (собрание делегатов) граждан; территориальное общественное самоуправление; обсуждение региональных и местных проблем в средствах массовой информации) и др. (подробнее об этом см. гл. 3);

• формы, направленные на развитие гражданской правотворческой инициативы, расширение возможностей для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, проведение их обще-

1 См.: Иванов И. В. Общественное обсуждение как конституционно-правовой институт в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. С. 12.

33

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ственной экспертизы общественными палатами и советами, создаваемыми при органах публичной власти (подробнее см. гл. 4).

М.А. Липчанская в этой группе форм взаимодействия государства

игражданского общества особо выделяет Общественную палату РФ, осуществляющую свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ, и общественные палаты субъектов РФ, поскольку они выступают опосредованной формой участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства1;

• формы, регламентирующие юридические процедуры обращения граждан в органы публичной власти, к должностным лицам2, в том числе

винтерактивной форме «электронной демократии»3, и оспаривания их решений, действий (бездействия) путем предъявления административного искового заявления гражданином, организацией, иными лица, которые могут обратиться в суд, в случаях, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (подробнее см. гл. 5).

Порядок и юридические процедуры такого рода оспаривания регулируются гл. 22. «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными

1 См.: Липчанская М. А. Правовые основы институционализации Общественной палаты Российской Федерации в гражданском обществе современной России // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст.: к 75-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. Т. Кабышева. Саратов. 2013. С. 75–82.

2 См.: Соловьев С. Г., Попов И. Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. № 2 (71). С. 139–144.

3 К числу несомненных недостатков правовой регламентации форм «электронной демократии» следует отнести практически полное отсутствие юридических процедур, призванных не только регламентировать демократический порядок выявления общественного мнения, объективность и беспристрастность его устроителей, но обеспечить учёт мнения гражданского общества при осуществлении органами власти правотворческой и правоприменительной деятельности. В результате этого органы власти получают возможность манипулировать общественным мнением, значительно упрощается процесс выявления общественного мнения, необходимого в соответствии с требованиями Конституции РФ и законодательства для принятия соответствующих решений в соответствии непосредственным волеизъявлением народа.

34

Глава 1

полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ:

•протестные формы публичных мероприятий, призванные привлечь внимание власти к существующим проблемам (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.) (подробнее см. гл. 6 данного пособия).

Многие авторы публичные мероприятия, которые организуются и проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», относят к числу протестных форм взаимодействия государства и гражданского общества, поскольку считают, что такие формы призваны обеспечить населению возможность выразить свое мнение по тем или иным вопросам общественной и политической жизни, гармонизировать взаимодействие общества и институтов власти в целях решения существующих, прежде всего, на региональном и местном уровнях публичной власти, таких социально-экономических проблем, как рост тарифов в области жилищно-коммунального хозяйства, безработица, коррупция, рост преступности, экологические проблемы и др.1

Развитие форм (конституционно-правовых институтов) взаимодействия государства и гражданского общества находит свое отражение в нормативных правовых актах, определяющих стратегию развития и совершенствования государственного управления, например, Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденных Правительством РФ 14 мая 2015 г.; Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313. и др.

Например, в вышеупомянутом Указе Президента РФ предусматриваются такие формы взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти в рамках российской общественной инициативы, как:

1 Например, см.: Авакьян С. А. Демократия протестных отношений: конституци- онно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 3–17; Лимонцева В. А. Протестные формы выражения общественного мнения // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 2. С. 3–5.

35

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

•публичное представление предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети «Интернет»;

•рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве РФ после их проработки экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представителей бизнес-сообщества;

•публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов на всех стадиях их подготовки;

•предварительное обсуждение на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти;

•публичные консультации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;

•расширение перечня выборных муниципальных должностей;

•оценка гражданами, в том числе с использованием информаци- онно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований;

•формирование общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации при обязательном участии общественных палат и независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заин-

тересованных общественных организаций.

Кроме этого, различные формы взаимодействия государства и гражданского общества предусмотрены в нормативных правовых актах субъектов РФ.

Например, в Государственной программе г. Москвы «Открытое правительство на 2012–2016 г.», утвержденной постановлением Пра-

36

Глава 1

вительства Москвы от 22 февраля 2012 г. № 64, к числу таких форм отнесены:

•гражданский контроль за выполнением решений органов исполнительной власти;

•прозрачная публичная оценка населением деятельности органов исполнительной власти по реализации закрепляемых за ними полномочий, в том числе путём системы социологических опросов и исследований;

•обеспечение беспрепятственного доступа населения г. Москвы к информации, раскрываемой Правительством г. Москвы, в том числе путём дальнейшего развития геоинформационного портала «Наш город. Программа развития Москвы»;

•участие местных сообществ — групп населения, объединенных единой территорией проживания (жители подъезда, дома, микрорайона и т. д.), в разработке и реализации всех тех проектов, которые напрямую затрагивают их интересы (благоустройство дворовых территорий, ремонт, реконструкция нежилых помещений жилого дома и т. д.);

•привлечение органов местного самоуправления к участию в городском управлении, в частности, путём их участия в реализации правовых механизмов обеспечения «обратной связи» с москвичами и непосредственного участия жителей столицы в решении вопросов улучшения состояния микрорайонов, дворов, домов

и подъездов1.

Нетрудно заметить, что в указанных федеральных и региональных правовых актах формы взаимодействия государства и гражданского общества не в полной мере соотносятся с выделенными выше формами (конституционно-правовыми институтами) непосредственной демократии, которые, как уже неоднократно отмечалось ранее, могут быть одновременно рассмотрены в качестве таких форм2.

К выводу о тождественности такого рода институтов и форм можно прийти на основе анализа положений указанной выше Государственной программы г. Москвы «Открытое правительство на 2012–2016 г.» о том,

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 14 (Приложение 2).

2 См. об этом подробнее: Писарев А. Н. Правовое обеспечение реформирования государственного управления в городе Москве: актуальные проблемы теории и практики осуществления: С. 70–96.

37

Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

что формы взаимодействия городского сообщества и органов исполнительной власти регламентируются в целях обеспечения участия населения г. Москвы в управлении городом1.

Необходимыми условиями на пути совершенствования демократических процессов в Российской Федерации и повышения эффективности взаимодействия государства и гражданского общества могут служить:

1)четкое формулирование в федеральных и региональных законах перечня и понятия тех форм непосредственной демократии, которые следует рассматривать в качестве форм взаимодействия гражданского общества и государства;

2)законодательная регламентация форм непосредственной демократии, которые одновременно являются формами взаимодействия государства и гражданского общества, позволяющими выявлять и учитывать мнения граждан при принятии органами исполнительной власти правовых актов, управленческих решений и осуществлении мероприятий по их реализации;

2)рассмотрение указанных форм в качестве конституционно-пра- вовых институтов, призванных регулировать качественно однородные общественные отношения, возникающие в процессе реализации членами гражданского общества своего права на волеизъявление в установленных законом формах непосредственной или представительной демократии.

1.2. Правовые основы взаимодействия государства и гражданского общества. Общемировой опыт и основные концепции

Конституционное законодательство зарубежных стран исходит из различных подходов государств к учету мнения гражданского общества при реализации своих функций. Можно выделить здесь два основных кардинально различающихся подхода. Первый состоит в учете общественного мнения в целях предупреждения социальных потрясений, недовольства населения проводимой политикой. Для него характерно негативное отношение государства к институтам гражданского общества; государственно-властные структуры предпочитают в большей мере руководствоваться мнением уполномоченных должностных лиц, призванных в силу исполнения служебных обязанностей принимать раз-

1 См.: Там же.

38

Глава 1

личные решения при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности.

Такой подход тормозит развитие институтов гражданского общества, ограничивает желание граждан участвовать в управлении государством. Этот подход больше характерен для тех развивающихся стран государств, где только начинают формироваться демократические институты, создаваться и конституционно закрепляться формы публичной оценки деятельности органов государственной власти.

Второй подход прямо противоположен вышеописанному. В соответствии с ним, государственная управленческая деятельность должна осуществляться, опираясь прежде всего на волю и мнения граждан. Такой подход упрощает смысл управленческой деятельности в государстве, поскольку идеализирует значение общественного мнения как индикатора здоровья общественных отношений.

Наиболее рациональным видится реальное влияние гражданского общества на государственно-властную деятельность, в том числе в реформе государственного управления. При таком подходе органы государственной власти должны быть заинтересованы и обязаны учитывать мнение населения, выражаемое посредством реализации различных форм непосредственной демократии, развивать взаимовыгодное сотрудничество с гражданским обществом, использовать общественное мнение в целях позитивного влияния на выработку и реализацию ими управленческих решений, в том числе в области реформирования государственного управления.

Несомненно, что плодотворное сотрудничество государства и гражданского общества возможно только в случае создания и эффективного функционирования в указанных целях специальных политико-право- вых центров, призванных на основе повседневного изучения общественного мнения разрабатывать теоретические и практические рекомендации по развитию и совершенствованию правовых механизмов и форм указанного сотрудничества.

Развитие сотрудничества государства и гражданского общества возможно только при поддержке обеих сторон путём, во-первых, осознания общественностью своих возможностей участия в управлении государством, повышения активности и зрелости институтов гражданского общества; во-вторых, смены «облика» исполнительной власти в целях преодоления негативного отношения к институтам гражданского общества и поддержки взаимодействия с ними.

39

Формы взаимодействия государства и гражданского общества

вРоссийской Федерации

Вразвитых демократических государствах дальнейшее развитие различных форм и механизмов общественного участия является прямой обязанностью государства: вопросы общественного участия в деятельности органов государственной власти достаточно детально определяются в конституциях, законах, кодексах, а также в специальном законодательстве об общественном участии, например, в законах о референдумах, регламентах работы органов государственной власти и местного самоуправления.

К числу наиболее известных институтов непосредственной демократии, которые в зарубежных государствах обеспечивают различные формы гражданского участия в деятельности органов государственной власти, традиционно относят:

• переговоры групп граждан, общественных организаций с органами государственной власти;

• разработка и подписание соглашений между органами государственной власти и общественными организациями; обращения граждан;

• обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности;

• общественные экспертизы социальных и технологических проектов, гражданские форумы, конференции, слушания и др.1

Придание этим институтам особой роли в системе взаимодействия государства и гражданского общества можно расценивать как установку на развитие делиберативной демократии (от англ. «deliberation» в значении «обсуждение», «дискуссия»), основанной на следующей предпосылке: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении»2.

1 Подробнее см.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2010; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 17-е изд. М.: Статут, 2013..; Сафонов В. Е., Миряшева Е. В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник М., 2013.

2 См., например: Бусова Н. А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 4. С. 51; Ляхович-Петракова Н. В. Идеи делиберативной демократии как концептуальная база общественной экспертизы в оценке публичной политики // Вучоныя Запіскі Брэсцкага дзяржаўнага універсітэта імя А. С. Пушкіна. 2011. № 7. Ч. 1. С. 33–39; Посконин В. В., Посконина О. В. Значимость понятия «дискурс» в модели делиберативной демократии // Вестник Удмурт. ун-та. 2007. № 6. С. 41–56.

40