Финансовый контроль в Российской Федерации. Использование специальных экономических знаний в правоприменительной деятельности. Учебное пособие

Частное образовательное учреждение высшего образования «Сибирский юридический университет»

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗНАНИЙ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебное пособие

Омск 2021

РАЗДЕЛ I. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 1. Понятие и значение финансового контроля в области государственного управления

Ответственностьгосударствапередобществомзаключаетсявтом числеивобеспеченииэкономическойбезопасности.Ключевуюроль в управлении государством играет качественное управление финансами.Основнымусловиемэффективногораспределенияииспользования финансовых ресурсов является функционирование института финансового контроля.

Финансовыйконтроль,выступаяоднимизвидовгосударственного контроля, пронизывает все сферы общественной жизни и имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях функционирования финансовой деятельности государства1.

Данный тезис подтверждается положениями Лимской декларации, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ –

International Organization of Supreme Audit Institutions), которая определяет финансовый контроль как обязательный элемент управления общественными финансами в силу наличия ответственности перед обществом за успешную реализацию финансовой стратегии и тактики, эффективности распределения и использования финансовых ресурсов, а также обеспечение экономической безопасности2

(прил. 1).

1  О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 // Рос. газ. 1996. 1 авг.

2  Лимская декларация руководящих принципов контроля : принята в г. Лиме 17.10.1977–26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3

Сущностьфинансовогоконтролявыражаетсявтом,чтовпроцессе его проведения проверяются:

1) соблюдение установленных правил при осуществлении финансовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, предприятий, учреждений и организаций, различных орга- низационно-правовых форм и форм собственности;

2) эффективность и экономическая обоснованность осуществляемых хозяйственных операций и финансовой деятельности, их соответствие задачам государства и общества.

Таким образом, финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.

Выделяют следующие основные признаки самостоятельности финансового контроля как вида государственной деятельности:

– осуществляется в сфере финансовых отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов;

– проводится субъектами, наделенными в соответствии с законодательством специальными контрольными полномочиями;

– осуществляется в целях оценки законности, достоверности

иэффективности финансово-хозяйственной деятельности.

Вдоктрине финансового права и в научной литературе понятие финансового контроля рассматривается по-разному. Например, Е. Ю. Грачева определяет финансовый контроль как «регламентированнуюнормамиправадеятельностьгосударственных,муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования»1.

БолееполноепонятиефинансовогоконтроляпредлагаетЭ.Д.Соколова: «Финансовый контроль – это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, действующих

1  Финансовое право / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М., 2008.

С. 36.

4

наразличныхформахсобственности,направленныенаустановление своевременности и правильности финансового планирования, обос­ нованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности,атакженапроверкузаконностииэффективностииспользования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране»1.

А. Н. Козырин в свою очередь указывает, что «под финансовым контролем надо понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-­ хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»2.

Финансовый контроль необходимо рассматривать и как функцию управления, и как стадию управленческого процесса, так как он представляет собой последовательный процесс не только выполнения определенных действий, но и оценки сложившейся ситуации, анализа результатов действий, которые в итоге и называются деятельностью. Исходя из вышесказанного, можно констатировать, что финансовый контроль включает в себя не только действия, но и иные формы управленческой деятельности.

Таким образом, финансовый контроль можно определить как деятельность государственных органов и негосударственных экономическихсубъектов,наделенныхсоответствующимиполномочиями, осуществляемая с использованием специфических организационных форм и методов в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической

1  Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. 264 с. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред.

А. Н. Козырина. М., 2002. С. 63.

5

эффективности хозяйственной деятельности и сохранности разных форм собственности, а также выявления оснований для применения мер юридической ответственности за нарушение финансового законодательства.

С учетом анализа определений понятия финансового контроля можно сделать вывод, что финансовый контроль – это:

1) форма управленческой деятельности; 2) частьфинансовойдеятельностигосударства,котораяосущест-

вляетсяспециальнымисубъектами,втомчисленегосударственными­ ; 3) контроль над законностью и целесообразностью действий вобластифинансовыхправоотношенийсиспользованиемпровероч-

ных мероприятий; 4) основание для применения мер ответственности за нарушение

норм финансового законодательства.

Цель и принципы финансового контроля представляют собой его основные и неотъемлемые элементы.

Международным документом в области финансового контроля, закрепляющим его цель, задачи и основные принципы, является Лимская декларация руководящих принципов контроля. Россия присоединилась к ней в 1995 г. одновременно с вступлением в ИНТОСАИ (Международная организация, объединяющая высшие органы финансового контроля в странах ООН). Очевидно, при осуществлении финансового контроля необходимо руководствоваться целью и принципами, установленными данным документом.

«Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях – привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»1.

1  Лимская декларация руководящих принципов контроля : принята в г. Лиме 17.10.1977–26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).

6

Законодательство Российской Федерации в сфере финансового контроля ориентировано на цели, установленные Лимской декларацией. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) предусматривает, что государственный (муниципальный) контроль осуществляется в целях обеспечения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения. Таким образом, цель обеспечения законности управления публичными денежными средствами и их расходования нашла свое отражение в национальном российском законодательстве.

Финансовый контроль организуется и проводится на основе определенных принципов, основными из которых являются:

1. Законность. Все участники процесса финансового контроля обязуются следовать нормам законодательных актов, регулирующих общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием денежных средств. Любые контрольные действия должны быть компетентны и не выходить из правового поля.

Нарушение законодательства может иметь негативные финансовые последствия для проверяемой организации, в том числе прекращение деятельности, санкции, ущерб, судебные разбирательства.

2. Объективность. Основное требование правового и этического характера – отсутствие корысти, предвзятости, зависимости и других подобных отношений по поводу исполнения контроля и его достоверности.

Ни один неисследованный факт не может быть предметом разбирательства, а результаты проверок, даже если они не установили нарушений законодательства, должны быть подтверждены и обос­ нованы. Гарантией объективности является соблюдение участниками процесса финансового контроля нормативных правовых актов, методических указаний, инструкций, планов проведения контроля, регулирующих процесс контроля.

3. Независимость. Означает, что должностные лица, выполняющие контрольные действия, не должны организационно, материально или по каким-либо другим причинам зависеть от проверяемых. Наэтихдолжностныхлицниктонедолженоказыватьдавлениявцелях изменения выводов проверяющих.

7

Деятельность органов финансового контроля осуществляется строговпределах,предоставленныхимзакономилидоговоромправ и обязанностей.

4. Гласность. Реальное финансовое положение проверяемых субъектов хозяйствования – центральный элемент экономических отношений. Результаты финансового контроля должны быть доступны широкому кругу пользователей, а не только ограниченному числу участников процесса финансового контроля. Материалы проверки необходимо публиковать в средствах массовой информации. Сокрытие результатов финансового контроля обесценивает финансовую проверку, нивелирует ее значение для предотвращения, иско- ренениянегативныхфактовфинансово-хозяйственнойдеятельности организаций и учреждений.

5. Конфиденциальность. Информация, полученная контролером

входе проверки, может быть использована или передана третьим лицам лишь в соответствии с законодательством РФ. Контролеры обязаны обеспечивать сохранность документов, получаемых или составляемых ими в ходе ревизий и проверок, и не вправе передавать эти документы или их копии (как полностью, так и частично) третьимлицам.Контролерыневправебезсогласиясобственника(руководителя) экономического субъекта устно разглашать содержащиеся

вних сведения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Принцип конфиденциальности должен соблюдаться неукоснительно, невзирая на то, что разглашение или распространение информации об экономическом субъекте не наносит ему, по мнению проверяющих, материального или иного ущерба. Соблюдение этого принципа обязательно, вне зависимости от продолжения или прекращения отношений с организацией и без ограничения по времени. Проверяющий не вправе использовать для своей выгоды или в интересах третьих лиц конфиденциальную информацию о делах проверяемой организации, ставшую ему известной при решении профессиональных задач.

6. Ответственность участников. Все участники процесса фи-

нансового контроля несут ответственность за некомпетентность, проявленную при его проведении. Например, в случае неквалифицированного выполнения проверки, впоследствии приведшей к убыткам­

8

для проверяемого, должностные лица несут дисциплинарную, гражданскую, административную и уголовную ответственность­ .

7. Эффективность (экономичность). Контроль способен приноситьфинансовыйрезультат,которыйможетбытьисчисленсопоставлением расходов на контроль с расчетными доходами, определяемыми по результатам контроля.

8. Обязательность. Финансовый контроль должен быть обязательным в течение определенного времени, на определенной территории и в отношении конкретных должностных лиц, структурных подразделений организаций.

9. Системность. В Российской Федерации существуют бюджетная, налоговая, таможенная, банковская, страховая, аудиторская, внутренняя и другие системы контроля, действующие на разных уровняхуправленияэкономикой.Вцеломониосуществляютфинансовый контроль, представляя разные ветви и уровни государственной власти, предпринимательскую деятельность, но при этом системообразующий элемент – соблюдение законодательства.

Элементы финансового контроля: – объект; – предмет; – субъект; – методы;

– правила (стандарты); – ответственность.

Объект контроля – юридические и физические лица, деятельность которых подлежит контролю со стороны контролирующих органов и лиц.

Предмет контроля – количественные и качественные показатели финансово-хозяйственной деятельности.

Субъект контроля – контрольные органы, должностные лица, группа специалистов, осуществляющих контрольные мероприятия.

Методы контроля – конкретные способы проведения контрольных мероприятий.

Правила (стандарты) контроля – утвержденные уполномочен-

ными органами нормы и правила проведения контрольных меро­ приятий.

Ответственность – система мер воздействия в виде санкций.

9

Тема 2. Виды, формы и методы финансового контроля

В системе финансового контроля можно выделить два основных звена: государственный и негосударственный финансовый конт­ роль (рис. 1).

Виды финансового контроля в зависимости от субъектов его осуществления

Рис. 1. Виды финансового контроля

Государственный контроль реализуется через: 1. Общегосударственный, муниципальный контроль, осуществля-

емый органами государственной власти и органами местного само­ управлениявсоответствиисзаконодательнонаделеннымиполномочиями(КонтрольноеуправлениеПрезидентаРФ,Федеральноесобрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, правительства и администрации субъектов РоссийскойФедерации­ ).

2. Вневедомственный контроль, осуществляемый специальными финансовыми органами, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палатаРоссийскойФедерации,ЦентральныйбанкРоссийскойФедерации (Банк России), Министерство финансов Российской Федерации, а также созданные в 2004 г. федеральные службы: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу.

10