Финансовый контроль в Российской Федерации. Использование специальных экономических знаний в правоприменительной деятельности. Учебное пособие

Орезультатахпроведенныхконтрольныхиэкспертно-аналитиче- ских мероприятий Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и учреждений.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях нормативных правовых актов Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам.

При выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектоваудита(контроля),наносящихущербгосударствуитребующихвсвязисэтимбезотлагательногопресечения,присозданиипрепятствий для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата вправе направить руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской ­Федерации.

В представлении контролирующий орган указывает следующую информацию1:

– данные о проверке (основание, название, объекты проверки); – выявленные нарушения (с указанием правовых актов, положе-

ния которых нарушены); – выявленные недостатки и риски, которые они влекут;

1  Часть 3 ст. 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ, п. 5 ст. 34 Регламента Счетной палаты (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 г. № 3ПК), п. 7.3.1 СГА 101 «Стандарт внешнего государственного аудита(контроля).Общиеправилапроведенияконтрольногомероприятия»(утв.постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 сентября 2017 г. № 9ПК) (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).

21

– требования об устранении выявленных недостатков и нарушений, их причин и условий;

– требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба(вслучаеегоналичия)ипривлечениикответственностилиц (виновных в нарушениях);

– сроки представления ответа по результатам выполнения представления.

Решение о направлении учреждению по результатам проверки представления принимает Коллегия Счетной палаты и подписывает аудитор Счетной палаты, председатель или заместитель председателяСчетнойпалаты(тот,ктоотвечаетзапроведениепроверки).Представление Счетной палаты должно быть выполнено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его внесения в объект аудита (контроля). Срок выполнения представления может быть продлен по решению Коллегии Счетной палаты, но не более одного раза.

При невыполнении или ненадлежащем выполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласова-

нию с Государственной Думой принять решение о приостановле­

нии всех видов финансовых платежных и расчетных операций

по счетам объектов аудита (контроля) (рис. 2).

Рис. 2. Действия Счетной палаты РФ при выявлении нарушений

22

Негосударственный финансовый контроль реализуется через: 1. Внутрихозяйственный контроль, правовой базой для кото-

рого является Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»1, ст. 19 которого обязывает экономических субъектов организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. Организация внутреннего контроля экономических субъектов подробно регламентирована Информацией Минфина России № ПЗ-11/2013 «Организация и осуществление экономическим субъектом внутреннего контроля совершаемыхфактовхозяйственнойжизни,ведениябухгалтерскогоучета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности»2.

Внутрихозяйственныйконтрольпроводитсявсамойорганизации специально созданными службами. Проведение внутреннего финансового контроля обычно возлагается на сотрудников структурных подразделений учреждения (например, на работников бухгалтерии или финансовых служб).

Внутренний контроль, как правило, осуществляют: а) органы управления экономического субъекта; б) ревизионная комиссия (ревизор) экономического субъекта;

в) главный бухгалтер или иное должностное лицо экономического субъекта, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета (физическоеилиюридическоелицо,скоторымэкономическийсубъект заключил договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета);

г) внутренний аудитор (служба внутреннего аудита) экономического субъекта;

д) специальные должностные лица, специальное подразделение экономического субъекта, ответственные за соблюдение правил внутреннего контроля, предусмотренного иными федеральными законами;

е) другой персонал и подразделения экономического субъекта. Такомуконтролюотводитсяособаярольвосуществлениифинан­ сово-хозяйственной деятельности, в том числе и в бюджетной сфере, в силу того, что внешний финансовый контроль выявляет

1  Рос. газ. 2011. 9 дек.

2  Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23

в­основном уже свершившиеся правонарушения, хищения, нецелевое и неэффективное использование денежных и материальных ресурсов и, наконец, элементарные ошибки. Тогда как внутренний аудит исполняет роль предварительного контроля. Международный опытпоказывает,чтоименновнутреннемуконтролюотводитсяроль основного инструмента для предупреждения различных нарушений

вфинансово-хозяйственной деятельности.

2. Общественный контроль. Особое место в системе общественного контроля занимает общественный финансовый конт­ роль, что объясняется заинтересованностью гражданского общества в выполнении государством социальных обязательств, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Возможность граждан и их общественных формирований осуществлять проверку деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их решений, давать оценку этой деятельности

сточки зрения общественных интересов выступает одним из самых эффективных механизмов обеспечения прозрачности деятельности публичной ­власти1.

Понятие общественного контроля определено в ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»2.

Под общественным контролем в законе понимается деятельность субъектовобщественногоконтроля,проводимаявцеляхнаблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии

сфедеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. В соответствии

сФедеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный контроль могут осуществлять следующие субъекты:

1  Дементьев А. Н., Дементьева О. А. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4. С. 32–37.

2  Рос. газ. 2014. 23 июля.

24

– общественная палата РФ и региональные общественные палаты; – общественные советы, создаваемые при государственных и му-

ниципальных органах; – общественные объединения; – отдельные граждане.

Основные правовые алгоритмы института общественного конт­ роля заложены в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ как одной из форм реализации права на участие граждан в управлении делами государствакакнепосредственно,такичерезсвоихпредставителей,атакже в Федеральных законах от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», от 4 апреля 2005г.№32-ФЗ«ОбОбщественнойпалатеРоссийскойФедерации»1. Термин «общественный контроль» встречается в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, в Федеральных законах от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»2, от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, от 5 апре- ля2013г.№44-ФЗ«Оконтрактнойсистемевсферезакупоктоваров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4 и др.

К наиболее активным представителям общественных объединений, осуществляющих финансовый контроль, с учетом достигнутых результатов, следует отнести Общероссийский народный фронт. Последние годы эта тенденция успешно развивается, что в известной степени доказывается деятельностью Общероссийского народного фронта. Так, проект ОНФ «За честные закупки» был запущен в сентябре 2013 г. Это открытая площадка, которая объединила 9 тыс. активистов по всей стране, занимающихся борьбой с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере государственных закупок и закупок госкомпаний. Результатом работы проекта стала отмена и устранение нарушений

1  Рос. газ. 2005. 7 апр. 2  Там же. 1995. 28 нояб. 3  Там же. 1996. 4 дек.

4  Там же. 2013. 12 апр.

25

в государственных закупках на 270 млрд рублей. При этом на закупкахпредметовроскоши,автомобилей,чартерныхперелетовидорогой мебели удалось сэкономить порядка 20 млрд рублей. Каждый сигнал активиста проекта ОНФ «За честные закупки» – это работа от единичного случая до системного решения1. Еще одним немаловажным направлением деятельности Общероссийского народного фронтаявляетсяборьбаскоррупцией.АктивистыОНФпродолжают мониторинг эффективности бюджетных расходов, опираясь на Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 гг., который был утвержден указом Президента Российской Федерации В. В. Путина2.

3. Независимый (аудиторский) контроль.

Правовые основы регулирования аудиторской деятельности в РФ определяетФедеральныйзаконот30декабря2008г.№307«Обауди­ торской деятельности»3. Помимо этого, аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 1 декаб­ ря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»4, Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», другими федеральными законами, а также принимаемыми

всоответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Кподзаконным нормативным правовым актам в сфере рассмат­ риваемыхотношенийможноотнести:постановлениеПравительства РФот30июня2004г.№329«ОМинистерствефинансовРоссийской Федерации»5, приказ Минфина России от 6 декабря 2010 г. № 161н «Об утверждении Порядка выдачи квалификационного аттестата аудитора и формы квалификационного аттестата аудитора»6, приказ Минфина России от 19 марта 2013 г. № 32н «Об утверждении

1  ОНФ продолжит мониторинг эффективности бюджетных трат в соответствии с Нацпланом противодействия коррупции // Информационный ресурс Общероссийского народного фронта : сетевое издание. URL: https://onf. ru/2018/07/03/onf-prodolzhit-monitoring-effektivnosti-byudzhetnyh-trat-v-sootvetstvii- s-nacplanom/

2  Доступ из СПС «Гарант».

3  Рос. газ. 2008. 31 дек. 4  Там же. 2007. 6 дек. 5  Там же. 2004. 31 июля. 6  Там же. 2011. 28 янв.

26

Положения о порядке проведения квалификационного экзамена на ­получение квалификационного аттестата аудитора»1.

Статья 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» предусматривает осуществление аудиторской деятельности в соответствии с международными стандартами, которые являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, саморегулируемых организаций аудиторов и их работников, а также со стандартами аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов.

Обязательными условиями осуществления аудиторской деятельности выступают наличие квалификационного аттестата аудитора и участие в саморегулируемой организации аудиторов.

Квалификационный аттестат аудитора выдается при условии, что лицо, претендующее на его получение:

1) сдало квалификационный экзамен; 2) имеет на дату подачи заявления о выдаче квалификационного

аттестата аудитора стаж работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности, не менее трех лет. Не менее двух лет из последних трех лет указанного стажа работы должны приходиться на работу в аудиторской организации.

Ведение реестра аудиторов и аудиторских организаций осуществляет СРО аудиторов в отношении своих членов, ведение контрольного экземпляра реестра – Минфин России.

Аудиторские проверки могут быть обязательными и инициативными. Инициативный аудит проводится по решению экономического субъекта. Обязательный аудит проводится ежегодно в случаях, установленных законодательством, в частности ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», в соответствии с которой обязательному аудиту подлежат:

1) акционерные общества; 2) организации, объем выручки которых за предшествующий от-

четному год превышает 400 млн рублей или сумма активов баланса на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 млн ­рублей;

1  Рос. газ. 2013. 26 июня.

27

3) общественно-значимые хозяйствующие субъекты (организации, в коммерческую деятельность которых вовлечены денежные средстванеограниченногокругалиц).Ктакимсубъектам,например, относятся кредитные, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды и т. п.

Результаты аудиторской проверки оформляются аудиторским заключением. Требования к форме и содержанию заключения регламентированы стандартами аудиторской деятельности.

Аудиторская деятельность, являясь деятельностью предпринимательской, не подменяет контроля, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами.

28

РАЗДЕЛ II. ФОРМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗНАНИЙ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Тема 1. Общая характеристика форм и видов использования специальных экономических знаний

вправоприменительной деятельности

Вюридической практике используются специальные экономические знания в различных формах, выбор которых зависит от обстоятельств конкретного дела, сложности поставленных задач и доказательственного значения получаемых результатов. При необходимости лицо, обладающее специальными экономическими знаниями, привлекается правоприменителем к участию для выявления и расследования экономических преступлений, рассмотрению дел в арбитражном процессе и судах общей юрисдикции.

Традиционновправоприменительнойдеятельностиспециальные экономические познания используются как в непроцессуальных, так и в процессуальных формах.

Процессуальная форма – установленный нормами процессу-

ального законодательства порядок осуществления процессуальной деятельности и документального оформления ее результатов. Таким образом, применение такой формы предусматривает подробную нормативную регламентацию поведения субъектов процессуальных действий.

Процессуальная форма определяет:

– порядок производства по делу в целом, а именно состав, содержание, последовательность этапов и стадий процесса, а также условий движения по этапам и стадиям;

– порядок осуществления отдельных процессуальных действий, условия их совершения, состав, содержание и варианты возможных процессуальных решений;

29

– процессуальные документы, их номенклатуру, назначение и содержание.

Другими словами, процессуальная форма устанавливает что, где и когда нужно совершить, а закон отвечает на вопрос, как это необходимо совершить.

К процессуальным формам использования специальных экономических знаний относятся:

1) привлечение специалиста к производству первоначальных следственных действий;

2) назначение судебно-экономической экспертизы. Процессуальные формы регламентируются процессуальным за-

конодательством, в частности Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – ГПК РФ), Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – АПК РФ), Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Непроцессуальную форму использования специальных знаний в расследовании преступлений можно рассматривать как деятельность сведущих лиц, которая не закреплена в процессуальном законодательстве, но не противоречит закону.

Непроцессуальными формами использования специальных экономических знаний являются:

– привлечение консультанта; – проведение ревизий и документальных проверок по инициати-

ве правоохранительных органов; – исследование документов; – аудит.

Специальные экономические знания, в том числе и в области бухгалтерского учета, могут быть использованы в правоприменительной деятельности юристами самостоятельно, при производстве как непроцессуальных (наведение справок, исследование предметов и документов – пп. 2, 5 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»1, так и процессуальных действий (осмотр – ст.ст. 176, 177 УПК РФ;

1  Рос. газ. 1995. 18 авг.

30