Финансовый контроль в Российской Федерации. Использование специальных экономических знаний в правоприменительной деятельности. Учебное пособие

3. Ведомственный контроль – это финансовый контроль, осуществляемый контрольно-ревизионными подразделениями министерств и ведомств над подведомственными организациями.

К негосударственному финансовому контролю относятся: 1. Внутрихозяйственный финансовый контроль (самоконтроль­ ) –

финансовый контроль, осуществляемый службами экономических субъектов. Объектом контроля в данном случае выступает собственная финансовая деятельность экономического субъекта.

2. Независимый финансовый контроль – контроль, осуществляе-

мый аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. 3. Общественный финансовый контроль (Общественная палата,

саморегулируемые организации и другие различные объединения, например – Общероссийское общественное движение «Народный фронт “За Россию”» (Общероссийский народный фронт (далее – ОНФ).

Классификация форм и методов финансового контроля возможна по различным признакам.

1. В зависимости от времени проведения выделяют следующие формы:

– предварительный финансовый контроль, который проводится до совершения хозяйственных операций, поэтому он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, служащие основанием для осуществления финансовой деятельности (проекты бюджетов, финансовые планы и сметы и т. п.);

– текущий финансовый контроль – это контроль в процессе со-

вершения хозяйственных операций; – последующий финансовый контроль – это контроль, осущест-

вляемый после совершения финансовых операций. В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются

еенарушения, пути предупреждения и меры по их устранению. Такиеформыконтролясвойственныдеятельностивсехконтроли-

рующих органов.

2. В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений и требований законодательства существуют:

– обязательный контроль, который проводится:

11

а) в силу требований законодательства (например, контроль со стороны органов власти за исполнением бюджета по итогам за год; обязательный аудит и т. п.);

б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов);

– инициативный финансовый контроль, осуществляемый по са-

мостоятельному решению хозяйствующих субъектов (например аудиторская проверка по решению собственников экономического субъекта или руководителя организации).

3. В зависимости от объема различают:

– сплошной контроль – предусматривает проверку каждого документа, отражающего проверяемую хозяйственную операцию;

– выборочный контроль – предусматривает проверку отдельных документов.

4. В зависимости от направления выделяют:

– полный финансовый контроль – предусматривает проверку всей финансово-хозяйственной деятельности организации;

– тематический контроль – проверка отдельных направлений (сегментов) деятельности организации. Например, проверка только одного вида деятельности из нескольких или проверка только эффективности использования денежных средств.

5. В зависимости от метода осуществления различают: – фактический контроль –проводитсявцеляхпроверкиналичия

и состояния имущества организации. Основным методом фактического контроля является инвентаризация;

– документальный контроль, который заключается в проверке финансово-хозяйственной деятельности организации путем изучения (анализа) различных документов экономического субъекта (регистрационные документы, первичные бухгалтерские документы, отчетность и т. п.);

– комбинированный контроль – включает в себя методы фактического и документального контроля. Основным методом комбинированного контроля являются ревизии различных видов.

В литературе используются и другие признаки для классификации видов и форм контроля. Так, в зависимости от сферы возникно-

12

вения финансовых правоотношений выделяют: бюджетный, налоговый, банковский, валютный, страховой контроль и др.

Тема 3. Организация и правовые основы финансового контроля в Российской Федерации

СистемаоргановфинансовогоконтроляРоссиисостоитиззначительного количества субъектов, наделенных специальными контрольными­ полномочиями. Финансовый контроль в Российской Федерации реализуется двухзвенной системой: государственный и негосударственный.

Субъектами государственного финансового контроля являются государственные контролирующие органы: Минфин России, КазначействоРоссии,Росфинмониторинг,СчетнаяПалатаРоссийскойФедерации и др. Негосударственный финансовый контроль подразделяется на муниципальный, внутрихозяйственный, независимый (аудиторский) и общественный. Субъектами муниципального контроля выступают представительные и исполнительные органы местного самоуправления, в том числе контрольно-­счетные органы муниципальных образований. Внутрихозяйственный контроль осуществляется непосредственно самим хозяйствующим субъектом, т. е., по сути, является самоконтролем собственной деятельности­ . Аудиторский контроль реализуется аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. Субъектом общественного контроля­ является гражданское общество, так как такой контроль непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или общественных объединений в любой областижизнедеятельности­ .

Контрольнаядеятельностьперечисленныхсубъектоврегулируется отдельными нормативными правовыми актами.

Основное место в системе государственного финансового контроля занимают органы специальной компетенции:

1. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти, действующим на основании Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлениемПравительстваРФот1декабря2004г.№703«ОФедеральном казначействе»1. Отдельные полномочия ­Федерального

1  Рос. газ. 2004. 8 дек.

13

казначейства в сфере бюджетного контроля определены в ст.ст. 1661, 2691 БК РФ.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственноичерезсвоитерриториальныеорганы,подведомственныефедеральныеказенныеучреждениявовзаимодействиисдругими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

В сфере финансового контроля Федеральное казначейство осу- ществляетполномочияпоконтролюинадзорувфинансово-бюджет- ной сфере в порядке1, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а именно:

– контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

– контроль за соответствием содержания проводимой операции коду вида расходов бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

– контрользаналичиемдокументов,подтверждающихвозникно- вение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

– контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством

1  О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по конт­ ролювфинансово-бюджетнойсфере:постановлениеПравительстваРос.Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 (вместе с «Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере») : в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 27 августа 2016 г. № 851 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 49, ч. 7, ст. 6435 ; 2016. № 36, ст. 5408.

14

Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за своевременностью и полнотой устранения объектами контроля нарушений законодательства Российской Федерации и (или) возмещения причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также ведет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

2. Федеральная налоговая служба (далее – ФНС России) явля-

ется федеральным органом исполнительной власти, действующим на основании Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г.

№5061.

ФНСРоссиинаходитсявведенииМинистерствафинансовРоссий-

скойФедерациииосуществляетсвоюдеятельностьнепосредственно

ичерез свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями. Служба

иее территориальные органы – управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам безрайонного деления, инспекции Службы межрайонного уровня – составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Обеспечение экономической безопасности возможно только при формировании достаточной доходной части бюджета, а также рациональном и эффективном расходовании денежных фондов

1  Рос. газ. 2004. 6 окт.

15

государства­ . Поскольку налоги составляют основную доходную часть бюджета, становится очевидным значение налогового контроля при его формировании. Налоговый контроль, несомненно, представляет один из видов государственного финансового контроля

ипронизывает те сферы общественной жизни, в которых функционируют экономические субъекты, являясь налогоплательщиками.

Налоговый контроль определяется Налоговым кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ) как деятельность уполномоченных органов по контролю соблюдения налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками страховых взносов законодательства о налогах и сборах.

ФНС России осуществляет контроль и надзор:

1) за соблюдением законодательства о налогах и сборах; 2) за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью

внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносовииныхобязательныхплатежейвслучаях,предусмотренных законодательством Российской Федерации;

3) за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники;

4) за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

5) за полнотой учета выручки денежных средств в организациях

иу индивидуальных предпринимателей.

Также ФНС России осуществляет функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Полномочия налоговых органов по налоговому контролю определены в НК РФ.

3. Федеральная служба по финансовому мониторингу (далее– Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, действующим на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу»)1.

Руководит деятельностью Росфинмониторинга Президент Российской Федерации.

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 25, ст. 3314.

16

Росфинмониторинг осуществляет свою деятельность: 1) непосредственно и (или) через свои территориальные органы; 2) во взаимодействии с другими федеральными органами ис-

полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Росфинмониторингреализуетфункциипопротиводействиюлегализации(отмыванию)доходов,полученныхпреступнымпутем,финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики инормативно-­правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центрапооценкеугрознациональнойбезопасности,возникающихврезультате совершения операций (сделок) с денежными средствами или инымимуществом,иповыработкемерпротиводействияэтимугрозам.

Функции Росфинмониторинга:

– осуществляетконтрольнаддеятельностьюгражданиорганиза- ций в части соблюдения законов РФ о противодействии операций по отмыванию доходов, полученных нелегальным способом и финансированию террористических течений;

– привлекаетданныхлицкответственностиприобнаружениита- ковых правонарушений в соответствии с законодательством России­ ; – собирает, обрабатывает и анализирует данные об операциях

и сделках, которые подлежат контролю; – выявляет операции, свидетельствующие о незаконности осущест-

вления сделок с имуществом или операций с денежными средствами, связанных с террористической деятельностью и отмыванием доходов; – ведет учет организаций, реализующих сделки с имуществом или операции с денежными средствами, в сфере деятельности кото-

рых нет органов надзора; – разрабатывает и осуществляет разнообразные меры по предот-

вращению нарушений законов РФ о противодействии легализации доходов, которые получены противозаконным способом;

– взаимодействует и производит обмен информацией с международными организациями, компетентными службами иностранных государств;

17

– направляет полученные данные в правоохранительные органы по их запросам в части противодействия легализации доходов и финансированию террористической деятельности.

Росфинмониторинг взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти. Так, он имеет достаточно отлаженный механизм по сбору информации о сделках с денежными средствами, полученными из бюджетов разных уровней бюджетной системы. Такие данные чрезвычайно важны для налоговых и таможенных органов, Центрального банка, Счетной палаты Российской Федерации и других органов системы финансового контроля при осуществлении контрольных мероприятий.

Казначейство России, Росфинмониторинг и ФНС России обмениваются информацией в рамках казначейского сопровождения средств путем межведомственного взаимодействия1.

4. Значительная роль в системе государственного финансового контроля отводится органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Правовое положение Счетной Палаты Российской Федерации определено Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»2.

Правовое регулирование организации и деятельности конт­

рольно-­счетных органов субъектов и муниципальных образо­ ваний Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-­счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»3.

1  Директор Росфинмониторинга Ю. А. Чиханчин и руководитель ФНС России М. В. Мишустин подписали Соглашение о межведомственном сотрудничестве. URL: http://fedsfm.ru/releases/1760

2  Рос. газ. 2013. 10 апр. 3  Там же. 2011. 11 февр.

18

Счетная палата Российской Федерации, как и контрольно-счет- ные органы субъектов и муниципальных образований Российской Федерации, является постоянно действующим высшим органом внешнегогосударственногоаудита(контроля). Врамкахзадач,определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палатаобладаеторганизационной,функциональной,атакжефинансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена,

втом числе в связи с роспуском Государственной Думы или в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

Задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами

впределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета,атакжеоценказаконностипредоставлениягосударственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другимиспособамипосделкам,совершаемымюридическимилицами ииндивидуальнымипредпринимателямизасчетфедеральныхииных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

6) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов

19

государственных­ внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; 7) контрользазаконностьюисвоевременностьюдвижениясредств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; 8) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противо-

действию коррупции.

Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми Счетной палатой стандартами внешнего государственного аудита (контроля).

Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитиче- ской деятельности являются:

1. Камеральные и выездные проверки. Камеральная проверка проводится по месту нахождения Счетной палаты на основании документов, представленных по запросу Счетной палаты, выездная – по месту нахождения объекта аудита (контроля).

2. Ревизия – применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

3. Анализ –применяетсявцеляхисследованияотдельныхсторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования. Результаты анализа оформляются заключением.

4. Обследование – применяется в целях анализа и оценки состоя­ ния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля). Результаты обследования оформляются заключением.

5. Мониторинг – применяется в целях сбора и анализа информацииопредметеидеятельностиобъектааудита(контроля)насистемной и регулярной основе.

20