Уголовное право и криминология. Актуальные проблемы взаимодействия

Криминологические исследования как фактор развития уголовного права…

ГД ФС РФ, который принимается непосредственно и по усмотрению Государственной Думы, — что в целом затрудняет выработку обязательных норм и правил в вопросе обоснованности вносимых в ГД проектов федеральных законов, в том числе по проблемам развития уголовного законодательства и непосредственно УК РФ.

Во-вторых, материальная сторона вопроса, а именно то, что,

несмотря на развитость криминологии в России в целом и множественность и многообразие проводимых криминологических исследований в стране, российская криминология, строго говоря, до сих пор не предложила законодателю комплексной концепции криминологической экспертизы в законодательной деятельности — не только и не столько в «процессуальном» аспекте, но, скорее, в «материальном» выражении — как общей методики, так и конкретных решений по криминологической экспертизе по вносимым проектам законов в рамках федерального законодательного процесса.

Во всяком случае, один из важнейших и базовых вопросов в рассматриваемом аспекте, который требует своего научно-практи- ческого решения, это вопрос, должна ли криминологическая экспертиза в законотворчестве касаться только вопросов внесения изменений и дополнений в действующий УК РФ либо криминологическая экспертиза должна проводиться в связи с любыми вносимыми на рассмотрение законодателя проектами федеральных законов в Российской Федерации в сфере уголовного права, т. е. носить комплексный, межотраслевой, системный характер. В зависимости от ответа на этот вопрос должна быть сформирована соответствующая процедура и методика криминологической экспертизы в законодательном процессе, которые, очевидно, должны получить соответствующее отражение в Регламенте Государственной Думы ФС РФ и иных актах, применяющихся в связи с осуществлением законодательной деятельности в Российской Федерации.

Если с точки зрения обозначенных позиций проанализировать, например, Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы1, можно отметить, что согласно Приложению к постановлению Государственной Думы ФС РФ от

1 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(sitelist)?OpenAgent&primprogv

51

Глава II

11 января 2017 г. № 654-7 ГД Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ в период весенней сессии 2017 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению1, включает 135 законопроектов, 2 из которых (т. е. менее 2%) касаются вопроса внесения изменений и дополнений в УК РФ. Это проект ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации”», внесенный Правительством РФ (законо- проект№47591-7), рассмотренныйСоветомГосударственнойДумы 20.12.2016 г.2; и проект ФЗ «О внесении изменения в статью 171-2 Уголовного кодекса Российской Федерации» (в части усиления ответственности за незаконные организацию и проведение азартных игр), внесенный Правительством РФ (законопроект № 1093493-6) и принятый в первом чтении 02.12.2016 г.3

Проект ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона ”О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации”» входит в пакет проекта ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» и в частности предусматривает включение в Главу 28 УК РФ статьи 274-1 «Неправомерное воздействие на критическую информационную инфраструктуру Российской Федерации». В Пояснительной записке авторы указывают, что «в настоящее время ответственность за такие деяния может наступать на основаниях, предусмотренных статьями 272–274 Уголовного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая необходимость повышенной уголовно-правовой защиты безопасности критической

1Там же.

2Пп. 1.12 Примерной программы; подробнее см.: URL: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=47591-7&02

3Пп. 1.17 Примерной программы; подробнее см.: URL: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=1093493-6&02

52

Криминологические исследования как фактор развития уголовного права…

информационной структуры Российской Федерации целесообразно выделение составов посягательств на критическую информационную инфраструктуру Российской Федерации в отдельную статью». Соответствующим образом, как указывается в Пояснительной записке, «учитывая высокую общественную опасность деяний, причиняющих вред безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации или создающих угрозу его причинения», санкции за эти деяния предусматривают более строгое наказание по сравнению с установленными статьями 272–274. На этом, по существу, обоснование вносимых изменений в УК исчерпывается, в том смысле, что авторы ограничиваются простой констатацией высокой общественной опасности соответствующих деяний, и предлагают без каких-либо дополнительных комментариев меры наказания за соответствующие деяния.

Таким образом, если оценить проект с точки зрения рассматриваемой нами проблематики, можно отметить, что, во-первых, в пояснительной записке следовало бы подробнее обосновать высокую общественную опасность указанных деяний — т. е. указать, в чем именно, по мнению субъекта права законодательной инициативы, высокая общественная опасность состоит и чем она может быть фактически подтверждена на сегодняшний день — что, надо отметить, может быть весьма существенным для последующего развития правоприменения в указанном вопросе, так как позволит судам при необходимости осуществлять правильное субъектив- но-историческое толкование соответствующих норм; во-вторых, субъектом права законодательной инициативы никак не обоснован выбор мер наказания за указанные деяния — кроме того, что они по факту предусмотрены строже, чем в иных действующих ст. 272– 274. С нашей точки зрения, если бы указанные моменты были развернуто отражены в пояснительной записке к соответствующему законопроекту, это позволило бы осуществить более предметное рассмотрение проекта Государственной Думой, с одной стороны, а впоследствии, в случае его принятия, послужило бы повышению качества и эффективности правоприменения в указанном вопросе, соответственно, с другой стороны.

53

Глава II

Проект ФЗ «О внесении изменения в статью 171-2 Уголовного кодексаРоссийскойФедерации» (вчастиусиленияответственности занезаконныеорганизациюипроведениеазартныхигр), запланированный к рассмотрению в весенней сессии 2017 г. Государственной Думой, такжекакипроектФЗ«ОвнесенииизмененийвУголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации”», был внесен Правительством РФ.

Проектпредусматриваетвнесениеизмененийвст. 171-2 УКРФ во исполнение, как это указывается в Пояснительной записке, Перечня поручений Президента Российской Федерации от 12 августа 2015 г. № Пр-1626 и Поручения Правительства Российской Федерации от 19 августа 2015 г. № ИШ-П13-5672, и направлен на усиление уголовной ответственности за незаконную организацию и проведение азартных игр, в том числе за систематическое предоставление помещений для осуществления такой деятельности.

Правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории РФ определены ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», и за несоблюдение установленных ограничений и запретов действующим законодательствомРФ предусмотрена уголовная и административная ответственность.

Вместестем, какэтоуказываетсяавторамиПроекта, действующих мер оказывается недостаточно: в Пояснительной записке приводятся статистические данные, свидетельствующие «о тенденции к увеличению количества рассматриваемых преступлений, а также отом, чтосудызаихсовершение, какправило, назначаютнаказание в виде штрафа». Кроме того, авторы проекта отмечают, что ряд деяний, подпадающих в настоящее время, согласно действующему законодательству в указанном вопросе, под нормы административной ответственности (в частности, это касается ответственности граждан, должностных и юридических лиц за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских

54

Криминологические исследования как фактор развития уголовного права…

конторах и тотализаторах без лицензии, установленной частью 2 статьи 14.1-1 КоАП) в настоящее время «не являются уголовно наказуемыми, что, учитывая степень их общественной опасности, представляется не вполне обоснованным».

В связи с этим Проект, согласно Пояснительной записке, предполагает «в статье 171-2 УК установить нижние пределы основного наказания в виде штрафа, а также предусмотреть ответственность за организацию и (или) проведение азартных игр без полученной в установленном порядке лицензии на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорной зоны и за предоставление (в том числе систематическое) помещений для незаконной организации и (или) проведения азартных игр».

Речь, такимобразом, идетотом, чтоесливдействующейредакции ст. 171-2 УК нижний предел штрафа не установлен — установлен только верхний предел штрафа, в предлагаемом Проекте устанавливается нижний предел такого штрафа, причем верхний предел штрафа, предусмотренный Проектом, совпадает с положениями, определенными в действующей редакции ст. 171-2 УК РФ. Кроме того, Проект проводит криминализацию по отдельным элементам состава по сравнению с действующим регулированием.

Таким образом, если оценивать данный проект с точки зрения рассматриваемой нами проблематики, можно отметить, что обоснование предлагаемых изменений в УК произведено в нем исходя из опыта правоприменительной практики, в том числе с учетом тенденций в указанной связи. Вместе с тем, на наш взгляд, недостаточное внимание авторами проекта уделено анализу сопряженной с вопросом проблематики Проекта социально-экономической статистики — например, есть ли тенденция к росту или снижению в количественном выражении фактов организации и проведения азартных игр на законных основаниях, размеры и динамика извлекаемого от них дохода, насколько массовым является участие граждан в азартных играх и какие последствия для них имеет — в том числе в динамике последних лет и т. п.

АвторыПроектаникакнеобосновываютвыбориопределениев Проекте нижнего предела наказания в виде штрафа и не обсуждают

55

Глава II

верхний предел штрафа, установленный в действующей редакции ст. 171-2 УК. Между тем, если отмечается общественная опасность, а также на фоне роста количества преступлений и осужденных по данной статье, следовало бы, как представляется, более основательно отнестись к определению наказания, в том числе его криминологическому обоснованию.

Тем не менее, если сравнивать два обозначенных проекта, находящихся на рассмотрении ГД на данный момент, нельзя не отметить, что во втором случае проект и сопроводительные документы представлены более основательно и конкретно, нежели в первом из приведенных примеров, в котором практически отсутствует какоелибо внятное обоснование вообще. В этом смысле примеры отражают вполне типичную ситуацию в современном российском законотворчестве, которая оставляет очевидный потенциал для своего развития, в том числе в части интегрирования криминологических исследований в соответствующих сферах и вопросах.

Несмотря, однако, на существующие проблемы в части научнопрактического определения и оформления взаимодействия криминологии и уголовного права в ходе правотворческой (законодательной) деятельности, исключительно важную роль в развитии данного вопроса может сыграть наметившийся в последние годы своего рода особый порядок рассмотрения законопроектов, связанных с внесением изменений и дополнений в УК РФ — на базе ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» от

13 июня 1996 г. № 64-ФЗ1.

Так, первоначально данный ФЗ разрабатывался и принимался для целей определения порядка введения в действие УК РФ — взамен действовавшего до его принятия УК РСФСР. За период действия, по ходу реализации перехода к системе действующего УК РФ,

вФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» были внесены отдельные изменения и дополнения —

восновном юридико-технического характера. Однако такое положение вещей было изменено в связи с внесением в ФЗ «О вве-

дении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации»

1 URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/9556

56

Криминологические исследования как фактор развития уголовного права…

новой статьи — ст. 8 — в связи с принятием ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации”» от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ1, согласно которой проекты ФЗ о внесении изменений и дополнений в УК РФ могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ. В 2015 г. указанная статья была дополнена вторым абзацем, на основании ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона “О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации” и Федеральный закон “О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации”» от 13 июля 2015 г. № 266-ФЗ2, согласно которому внесение изменений в УК РФ, признание утратившими силу положений УК РФ осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты РФ или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

Положениест. 8 ФЗ«ОвведениивдействиеУголовногокодекса Российской Федерации» в части обязательного наличия официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ к проектам ФЗ о внесении изменений и дополнений в УК РФ было внесено группой депутатов ГД ко второму чтению по законопроекту — поэтому точных пояснений законодателя касательно избранного в

1ФЗ«ОприведенииУголовно-процессуальногокодексаРоссийскойФедерации

идругих законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации”» от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ // Российская газета. 16 декабря 2003 г.; СЗ РФ. 2003.

№50. Ст. 4847.

2ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона “О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации” и Федеральный закон “О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации”» от 13 июля 2015 г. № 266-ФЗ // Российская газета. 17 июля 2015 г.;

СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4392.

57

Глава II

данном случае подхода на сегодняшний день получить практически невозможно1, но необходимо при этом отметить, что собственно такой подход в свое время подвергся в целом справедливой, с нашей точкизрения, критике— например, состороныС.Ф. Милюкова, указавшего на явную недемократичность данного положения: с одной стороны, в силу того, что Правительство приобретает полномочия влиять в интересах исполнительной власти на принятие изменений

идополнений в УК, и, с другой стороны, в силу того, что введением такой нормы подрывается независимость суда, поскольку судебные структуры вовлекаются таким образом в процесс нормотворчества в качестве контрольной инстанции2.

Касательно дополнений ст. 8 ФЗ «О введении в действие УголовногокодексаРоссийскойФедерации», внесенныхпоинициативегруппыдепутатовГДв2015 г., основныммотивомихвведения, согласно Пояснительной записке к соответствующему законопроекту3, было, в целях предотвращения случаев внесения изменений

идополнений несистемного, фрагментарного характера в УК РФ и УПК РФ, намерение обеспечить наиболее эффективное проведение работы по реформированию УК РФ и УПК РФ.

Снашей точки зрения, ст. 8 ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» создает основания для развития законодательного регулирования основ особого порядка рассмотрения законопроектов, связанных с внесением изменений и дополнений в УК РФ, крайне существенного как для качественного

1См.: ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Феде-

рации»» (Законопроект № 369515-3). URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28 SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=369515-3&02

2Подробнее см.: Милюков С.Ф. Ревизия УК РФ: проблемы социально-полити- ческой обоснованности. С. 79–80.

3См.: ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона “О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации” и Федеральный закон “О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации”» (Законопроект № 811630-6). URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.ns f/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=811630-6&02

58

Криминологические исследования как фактор развития уголовного права…

и эффективного развития уголовного права, так и для криминологопрофилактического законодательства.

Так, несмотря на то, что действующий порядок нельзя признать удовлетворительным, в особенности в части обязательного наличия официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ к проектам ФЗ о внесении изменений и дополнений в УК РФ, это положение со временем, в конечном счете, возможно, будет изменено либо исключено из данного законодательного акта — мы полагаем, что в данном случае открывается возможность внести норму об обязательном наличии заключения криминологической экспертизы по всем проектам законов о внесении изменений и дополнений в УК РФ, установить требования к такой экспертизе, возможно ввести обязательное общественное обсуждение по такого рода проектам законов, на законодательном уровне определить принципы и установить критерии по криминализации и декриминализации деяний и многое другое — словом, сформировать качественный фундамент, на процедурном уровне позволивший бы в перспективе развить и должным образом обеспечить качество развития уголовного законодательства, в том числе на основании и с применением достижений криминологии.

Былобыправильным— наперспективу— институционализировать независимую криминологическую экспертизу по проектам законов о внесении изменений и дополнений в УК. Несмотря на то, что опыта независимой экспертизы законопроектов, который можно было бы признать безоговорочно успешным, истории современной России неизвестно, представляется, что в целом можно былобыопиратьсяиотчастииспользоватьопытОбщественнойпалаты РФ и общественных палат субъектов РФ, опыт деятельности СчетнойпалатыРФиОНФ— впланеразвитияметодик— сучетом особенностей уголовно-правовой сферы, обратиться к зарубежному опыту, например, организации и деятельности так называемых Комиссий по правовой реформе, действующих в Великобритании, либо такого института, как Американский институт права, учреждение и деятельность которых регулируются законодательством,

59

Глава II

а работы, используются в развитие правотворчества и правоприменения, в том числе в вопросах уголовного права и др.1

2.2.Криминологические исследования

вразвитие уголовного права и законодательства

всвязи с правоприменительной деятельностью

Помимо того, что развитие уголовного законодательства происходит прямо и непосредственно в правотворческой (законодательной) деятельности, на практике уголовное право получает дополнительное развитие в ходе и в связи с правоприменительной деятельностью. В этом аспекте криминологические исследования — также каквсфереправотворчества— играютсущественнуюрольиимеют значение, которого нельзя недооценивать.

Так, применение норм уголовного законодательства сложный и многоплановый процесс, в ходе которого складываются общие для данного юридического сообщества подходы в связи с толкованием

иприменением действующих норм уголовного права, разрабатыва-

1См., например, подробнее о деятельности Американского института права

(American Law Institute) (https://www.ali.org), в отношении которого надо, в част-

ности, отметить, что отечественные исследователи уже обращали внимание на его подходы и методы — в уже упоминавшейся работе (Уголовный закон: опыт теоретического моделирования / Под ред. В.Н. Кудрявцева и С.Г. Келиной), исследователи прямо указывают, что избранный ими подход опирается на известные примеры, в частности опыт модельных кодексов ALI (С. 4–5) и др.; в качестве образца работы британской Комиссии по правовой реформе можно указать, например, на доклад о субъективной стороне преступления (Report on the Mental Element in Crime // Law Com. N 89. London, 1978), подготовленный для преставле-

ния в парламенте лордом-канцлером и др. Здесь же, проводя своего рода возможную аналогию, нужно указать, что в РФ в свое время был учрежден и действует Исследовательский центр частного права имени С.С. Алексеева при Президенте РФ, который, на основании указов Президента РФ, уполномочен и проводит научную разработку реформы гражданского законодательства — и, с нашей точки зрения, было бы совершенно неправильно действовать по аналогии в плане реформы УК: вопросы развития уголовного права должны решаться ни в коем случае не «монопольно» — но коллегиально, с участием представителей ведущих научноисследовательских центров, в том числе с широким вовлечением региональных учреждений, в том числе различного ведомственного подчинения.

60