Туристско-рекреационные кластеры Российской Федерации. Учебное пособие

§ 2.2. Концепции и стратегии развития туризма

Базовыми инструментами развития туризма на современном этапе являются концепция и стратегия.

Чтобы понимать, почему именно эти инструменты являются основополагающими и главным образом ориентированы на перспективу, рассмотрим их определения.

Существуют различные, но близкие трактовки термина

«концепция»:

комплекс связанных между собой взглядов, образующих систему;

определенный способ понимания и интерпретации каких-либо явлений;

основная точка зрения, руководящая идея, которые лежат в основе понимания и разрешения проблемы;

система путей разрешения проблемы.

Однако наиболее близким и точным для применения к туризму как социально-экономической сфере жизнедеятельности будет определение концепции как генерального замысла, основополагающей идеи, определяющих страте-

гию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ.

Итак, концепция является инструментом развития и туризма, и, соответственно, туристско-рекреационных кластеров, потому что:

формулирует содержание и признаки социальноэкономических проблем;

актуализирует понимание и суть назревших реформ для разрешения этих проблем;

обосновывает необходимые целевые ориентиры — результаты, которые должны быть достигнуты в четко обозначенный период;

81

обозначает проекты, программы, планы, сценарии развития;

определяет стратегию действий по реализации реформ.

В каждой концепции определяется и/или уточняется соответствующий терминологический аппарат.

Концепции принимаются на несколько лет, в среднем на пять. Концепции, посвященные одной проблематике, могут иметь продолжение во времени, т. е. после реализации одной концепции может быть принята аналогичная концепция на следующий временной период. При этом в последующей концепции ранее используемый терминологический аппарат может уточняться.

Концепции определяют, как правило, программноцелевой подход и межведомственное взаимодействие для достижения целей.

Так, в 2018 году Правительство Российской Федерации издает распоряжение от 5 мая 2018 года № 872-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 годы)”», в которой определены «важнейшие условия для осуществления государственной политики по вопросам развития туризма»:

стратегическое единство на всех уровнях власти;

государственно-частное партнерство;

преемственность мероприятий ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации

(2011–2018 годы)».

Стратегия выступает как общий план, охватывающий длительный период времени. Экономическая стратегия определяет долговременные, наиболее принципиальные, важные установки, намерения правительства, администрации регионов, руководства предприятий, основанные на востребованости социально-экономических изменений в определенных сферах жизнедеятельности общества, страны.

82

Так, в принятой в 2014 году Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 года № 941-р) сказано: «Стратегия закладывает основу для понимания перспективных задач, стоящих перед отраслью, и является инструментом формирования планов работы органов исполнительной власти и участников туристического бизнеса всех уровней, а также ориентации предпринимательской инициативы граждан в сфере туризма».

Стратегия как государственный документ, так же как и Концепция, обосновывает актуальное состояние туристскорекреационной сферы, показатели, способствующие и тормозящие развитие туристской отрасли в стране; целевые ориентиры; перспективные направления и основные мероприятия; условия развития внутреннего и въездного туризма; виды туризма, развитие которых будет наиболее активно поддерживаться на период реализации стратегии, и другие показатели.

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года ориентирована на «формирование и продвижение качественного и конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем и международном туристских рынках». В данной концепции вводятся основные понятия, определяющие виды туризма, которые в перспективе до 2035 года будут активно поддерживаться и развиваться. В данной стратегии вводятся и новые понятия, и новое понимание инфраструктурных объектов и направлений деятельности с точки зрения развития и туризма, и территорий, на которых предполагается активное развитие туризма.

Так, в Стратегии до 2035 года вводятся такие понятия, как «туристская территория», «точки входа туристского потока», «туристский маркетплейс»51, «экологическая емкость туристской территории» и др.

51 Маркетплейс — платформа электронной коммерции.

83

Но главное, и концепции, и стратегии определяют развитие туристско-рекреационных кластеров как территори- ально-географических и социально-экономических точек роста благосостояния туристских регионов.

Вопросы для самоконтроля

1.Дайте определения понятия «концепция» и «стратегия». В чем их отличия? Назовите концепции и стратегии по развитию туризма в Российской Федерации, которые были приняты.

2.Поясните, почему концепция и стратегия являются инструментами развития туризма?

3.Ознакомьтесь с Концепцией и Стратегией развития туризма (до 2020 года), приведите примеры туристскорекреационных кластеров, которые перечисляются в этих документах как перспективные.

4.Назовите виды туризма, которые планируется развивать по мере реализации Стратегии туризма в Российской Федерации до 2035 года.

5.Назовите основные направления деятельности по реализации п. 3, раздела II «Планирование развития туристских территорий» Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года.

Рекомендуемая литература

1. Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 годы)» (утв. распоряжением Правительства РФ от 05.05.2018 № 872-р) // Доступ из СПС «Гарант».

84

2.Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 31.05.2014 № 941-р (с изм. от 21.03.2019). // Доступ из СПС «Гарант».

3.Стратегия развития въездного и внутреннего туризма в РФ до 2035 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р) // Доступ из СПС «Гарант».

§2.3. Федеральные и региональные целевые программы развития туризма

Что такое федеральная целевая программа?

Одно из первых определений федеральной целевой программы (ФЦП) дано в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 (ред. от 30 октября 2020 года) «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”».

В постановлении сказано: «Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социальноэкономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики» (в ред. постановления Правительства РФ от

14 ноября 2009 года № 927).

85

Целевые программы определяются как «одно из важнейших средств реализации структурной, научно-техни- ческой и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие, и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научнотехнических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти» (в ред. постановления Правительства РФ от 14 ноября 2009 года № 927).

Итак, для федеральной целевой программы характерны следующие признаки:

1.Принятие и реализация ФЦП происходят на высшем уровне, через принятие постановлений Правительства Российской Федерации.

2.Участие Российской Федерации в реализации ФЦП означает включение таких программ в целевое финансирование из бюджета РФ и активную организационную и иную поддержку со стороны различных федеральных органов исполнительной власти, которые обеспечивают взаимодействие субъектов кластерного развития и непосредственно участвуют в реализации этих программ.

3.Направленность на решение системных проблем, относящихся к компетенции федеральной исполнительной власти.

4.Взаимоувязанный комплекс задач, ресурсов, сроков и мероприятий по решению системных проблем.

5.Крупномасштабность проектов, обеспечивающих мультипликативный (взаимоувязанный, комплексный) со- циально-экономический эффект, направленный на системные положительные изменения в социальной, экономической и иных сферах жизнедеятельности людей и страны в целом.

86

6. Инновационность проектов, обеспечивающих развитие не только отрасли, на которую направлена целевая программа, но и экономики в целом.

Федеральная целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках конкретно принятой целевой программы. Такое деление на подпрограммы происходит в зависимости от масштабности и сложности решаемых проблем.

Порядок разработки, согласования и утверждения федеральных целевых программ

Согласно постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 (в ред. от 30 октября 2020 года) разработка и утверждение федеральной целевой программы (а на ее основе — региональных программ) осуществляются в согласованные и утвержденные сроки и включают следующие основные этапы:

разработка проекта концепции ФЦП;

принятие решения о разработке проекта программы и утверждение концепции целевой программы;

разработка проекта целевой программы;

предварительное обсуждение проекта целевой программы на заседаниях общественного совета;

согласование проекта целевой программы;

экспертиза проекта целевой программы;

рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;

доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;

утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.

87

Федеральные целевые программы в сфере туризма

28 июля 2011 года на заседании Президиума Правительства Российской Федерации была утверждена феде-

ральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)»,

утвержденная постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 года № 644.

Федеральное агентство по туризму Российской Федерации отмечает, что «целью программы являлось повышение конкурентоспособности российского туристского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах».

Достижение цели программы было обеспечено решением следующих основных задач:

1.Развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации.

2.Повышение качества туристских услуг.

3.Продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Реализация программы позволила достичь следующих результатов:

повысить конкурентоспособность отечественного туристского рынка;

создать условия для развития туристской инфраструктуры;

привлечь инвестиции в отрасль;

повысить эффективность продвижения национального туристского продукта на внутреннем и международном рынках;

совершенствовать систему подготовки кадров. Важным шагом в развитии туристско-рекреационных

кластеров явилась государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года

88

№ 317) с изменениями и дополнениями. В ней объединены две взаимосвязанные между собой сферы жизнедеятельности людей и общества по удовлетворению социокультурных потребностей — культура и туризм, что и определило двуединую цель: «реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания для формирования гармонично развитой личности, укрепления единства российского общества и российской гражданской идентичности, а также комплексное развитие туризма для приобщения граждан Российской Федерации к культурному и природному наследию с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах Российской Федерации». Основное внимание в программе уделено росту внутренних и въездных туристских потоков, увеличение числа поездок иностранных граждан в Российскую Федерацию; интеграции российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство; росту доли международного туристского рынка, занимаемого российскими компаниями; улучшению образа России как страны, благоприятной для туризма; повышению информированности зарубежных граждан о возможностях и преимуществах российского туристского комплекса.

Приоритетными административно-географическими направлениями развития культуры и туризма были определены Дальневосточный федеральный округ, Байкальский регион, Северо-Кавказский федеральный округ, Калининградская область, Республика Крым и г. Севастополь, Арктическая зона Российской Федерации.

5 мая 2018 года Правительство Российской Федерации издает распоряжение № 872-р, согласно которому утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 годы)», разработанная на базе организационнометодических основ и результатов реализации федеральной

89

целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)».

Главной целью ФЦП на 2019–2025 годы является «комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах России». Въездной и внутренний туризм выступают в качестве катализатора социально-экономичес- кого развития российских регионов.

В Концепции федеральной целевой программы предложено «дальнейшее использование кластерного подхода при определении стратегических ориентиров развития сферы туризма в субъектах Российской Федерации <…> наряду с принципами государственно-частного партнерства и координации региональных программ развития туризма».

Программа ориентирована на следующие социальноэкономические результаты:

развитие системы внутреннего туризма;

развитие доступной и комфортной туристской среды;

повышение качества и конкурентоспособности российского туристского продукта на внутреннем и мировом рынках;

стимулирование предпринимательских и общественных инициатив в сфере туризма;

стимулирование предпринимательских инициатив в формате малых форм бизнеса и микропредприятий;

развитие въездного туризма как доли несырьевого экспорта.

Итак, федеральные целевые программы являются одним из эффективных инструментов развития туристскорекреационных кластеров, так как в этих документах определяется комплекс задач, ресурсов, сроков, условий, объемов финансирования, направленный как на создание ТРК, так и на развитие территорий в целом с учетом обеспечения их экономического и социально-культурного развития в течение длительного периода.

90