Специфика и содержание доказывания по административным делам в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Учебно

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

ных фондов, органов местного самоуправления, государственных корпораций, должностных лиц, а также административного искового заявления об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации: для физических лиц — 300 руб.; для организаций — 4 500 руб. При подаче административного искового заявления об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка РФ, государственных внебюджетных фондов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами:­­ для физических

лиц — 300 руб.; для организаций — 4 500 руб1.

Следующее обстоятельство, подлежащее доказыванию — лицо, имеющее право обратиться с административным иском. Это лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом в доказательственную деятельность включается административная процедура проверки условий возможности подача этими лицами административного иска. Следовательно, нужно выяснить факт наличия правоприменительного акта к данному лицу либо факт гипотетической возможности нарушения прав, свобод и законных интересов данного лица данным нормативным правовым актом.

Важный аспект предмета доказывания составляет определение объекта оспаривания. Понятие и признаки, форма и содержание, позволяющие определить правовой акт как нормативный, в общем виде изложены в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Далее предмет доказывания требует проверить срок действия нормативного правового акта, в течение которого может быть подан административный иск о признании нормативного правового акта недействующим. Таким образом, административное исковое заявление об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих

1  П. 6 ч. 1 ст. 333.19 НК РФ.

71

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

разъяснения законодательства и обладающих нормативными свой­­ ствами, может быть подано в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Предметом тщательного исследования является также соблюдение содержания административного искового заявления. В ст. 209 КАС РФ установлены специальные требования к данным видам исковых заявлений.

Впоследующем суду следует выявить необходимость мер предварительной защиты и в соответствии с правилами ст. 85 КАС РФ может быть применен запрет на применение оспариваемого нормативного правового акта.

Вобязанность суда вменяется проверка целесообразности объединения административных дел в одно производство по факту оспаривания одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных частей, положений данного акта.

КАС РФ устанавливает правило об обязательности участия в деле представителя, имеющего высшее юридическое образование, при оспаривании нормативного правового акта. Факт наличия этого представителя и диплома о высшем юридическом образовании подлежит обязательному установлению. Причем гражданин может сам вести дело, но при этом у него также должно быть высшее юридическое образование. Если административным истцом не будет выполнено данное требование, то административное исковое заявление остается без движения.

Суд проверяет факт привлечения прокурора по делу об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, как особого участника процесса.

Поскольку суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания, поскольку данный факт обязательно проверяется перед началом судебного разбирательства.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неод-

72

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

нократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В этой связи в ходе рассмотрения административного дела суд проверяет законность нормативного правового акта. Подлежат выяснению: порядок принятия нормативного правового акта; полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда: процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями); нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50% от числа избранных депутатов (ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» (с последующими изменениями).

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Феде-

73

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

рации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных

ксовместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо,

в частности, учитывать тот факт, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного

самоуправления и их должностных лиц1.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальное опубликование нормативного правового акта —

публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

1  См. п. 18, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

74

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Специфика доказывания по судебному административно-­ санкционирующему делу. В ч. 3. ст. 1 КАС РФ выделены, в частности, следующие судебные административно-­санкционирующие дела — дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Казалось бы, чего проще — осуществить судье доказывание по административному делу о выдаче судебного приказа. Практика показала — административный процесс по данной категории дел по доказательственной сущности ничем не отличается от обычного административного дела, судебное разбирательство которого осуществляется с участием сторон по делу. Однако зачастую судьи испытывают затруднение в осуществлении доказывания по административным делам не только потому, что не анализируют положения процессуального закона, но и не могут составить перечень предмета доказывания по судебному административно-­санкционирующему делу — делу о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Во-первых, обратимся к положениям ст. 128 КАС РФ. Для категории судебного административно-­санкционирующего дела — дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц самым первым пунктом в предмет доказывания является доказывание факта, предусмотренного ч. 3.1 ст. 1 КАС РФ, т. е. требование основано на долге, возникше-

75

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

го из обязательных платежей и санкций, установленных законом РФ. Для этого подбираем и анализируем соответствующие нормативные акты, где может быть предусмотрена соответствующая обязанность 1. Например, положения НК РФ, ФЗ от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и другие.

Во-вторых, суду следует доказать, что место жительства или место пребывания должника находится в пределах Российской Федерации.

В-третьих, это проверка полномочий органа, обратившегося с требованием о взыскании обязательных платежей и санкций, т. е. выполнить обязанность предусмотренную ч. 6 ст. 289 КАС РФ.

Так, в ст. 287 КАС РФ закреплено, что заявление о вынесении судебного приказа подписывается руководителем уполномоченного контрольно-­надзорного органа. Однако в ст. 54 (ч. 8) КАС РФ имеется указание о том, что от имени органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов.

В этой связи в судебной практике возникло два подхода по оценке полномочий органа, обратившегося с требованием о взыскании обязательных платежей и санкций. Согласно первому подходу, под таким заявлением необходима только подпись руководителя в заявлении о выдаче судебного приказа. Второй подход обусловлен требованием в заявлении о выдаче судебного приказа в качестве обязательных реквизитов ставить как подпись руководителя, так и представителей органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, т. е. представитель органа определяется в зависимости от вида обязательного платежа (федеральный, региональный, местный). ФОРМУЛИРОВКА? Данный факт явно не способствует единообразию правоприменению и нуждается в официальном разъяснении.

В-четвертых, предметом доказывания станет факт определения начального периода течения срока для подачи административного искового заявления. Например, требование об уплате налога должно быт без-

условно исполнено по правилам ст. 69 НК РФ. А именно. Не позднее 8 дней

1  См. например: «Разъяснение КРМФО (IFRIC) 21 «Обязательные платежи» (введено в действие на территории Российской Федерации Приказом Минфина России от 28.12.2015 № 217н). URL: http://www.minfin.ru/ (дата обращения: 09.02.2016).

76

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

с даты получения требования об уплате налога, если законом не установлено

иное.

В-пятых, предмет доказывания связан с требованием проверить — не истек ли 6-месячный срок для подачи административного искового заявления (ч. 2 ст. 286 КАС РФ). Если мировой судья устанавливает, что срок истек, но есть ходатайство о его восстановлении, то в этом случае пятый пункт предмета доказывания получает часть вторую — необходимо проанализировать уважительность причины пропуска для подачи административного искового заявления. В данном случае на помощь судье придут положения п. 60 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации». В частности, не

могут рассматриваться в качестве уважительных причин пропуска указанных сроков необходимость согласования с вышестоящим органом (иным лицом) вопроса о подаче налоговым органом в суд соответствующего заявления, нахождение представителя налогового органа в командировке (отпуске), кадровые перестановки, смена руководителя налогового органа (его нахождение в длительной командировке, отпуске), а также иные внутренние организационные

причины, повлекшие несвоевременную подачу заявления

В-шестых, в некоторых случаях судье необходимо проверить минимальную сумму взыскания. Так, налоговый орган обращается в суд, если общая сумма недоимки по различным налогам и сборам достигнет трех тысяч рублей. При этом положения КАС о минимальной сумме взыскания ничего не говорят 1.

В-седьмых, будет проверка факта бесспорности материально-­ правового требования. Практическую помощь в данном аспекте окажет п. 49 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Бесспор-

ными являются требования, подтвержденные письменными доказательствами, достоверность которых не вызывает сомнений, а также признаваемые долж-

ником.

В-восьмых, заявление о выдаче судебного приказа должно содержать обязательные сведения, указанные в ст. 123.3 КАС РФ. Судья обя-

1  См. подробнее: СтариловЮ.Н., МанохинаС.Н., РогачеваО.С. Административное судопроизводство. М., 2019. С. 470.

77

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

зан проверить наличие всех элементов и при необходимости решить вопрос о возвращении заявления о вынесении судебного приказа.

В-девятых,  наличие документов, свидетельствующих о направлении должнику копий копии заявления о выдаче судебного приказа и прилагаемых к нему документов. Судебная практика знает случаи, когда в качестве доказательств принимаются расписки о личном получении пакета документов, реестр почтовых отправлений, квитанции об отправке заказных почтовых отправлений и другое.

Следует обратить внимание на требование ч. 5 ст. 123.3 КАС РФ о том, что к заявлению о вынесении судебного приказа прилагается документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, если ее уплата предус-

мотрена законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Это будет в классическом понимании десятый пункт доказательственной деятельности по судебному административно-­санкционирующему делу — делу о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Как видим, предусмотренная КАС РФ возможность упрощенного и ускоренного рассмотрения дел о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц не умаляет сложность и специфичность доказывания обстоятельств административного дела. И в этом проявляется общая тенденция процесса доказывания по административным делам, которые характеризуются собственным административно-­ процессуальным многообразием и различием.

Для сравнения рассмотрим другой вид административно-­ санкционирующего дела — о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях в недобровольном порядке. У суда в первую очередь возникает потребность в формировании таких представлений как:

1)является ли лицо, подающее административное исковое заявление надлежащим представителем медицинской организации, в которую помещен гражданин;

2)соблюдены ли правила подведомственности при предъявлении административного искового заявления по месту нахождения медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в стационарных условиях, в которую помещен гражданин;

3)обладает ли заключение комиссии врачей-­психиатров надлежащей формой и содержанием;

78

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

4) имеется ли сомнение в достоверности документов, подтверждающих факт отказа гражданина от госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в добровольном порядке;

5) какой будет состав участников судебного разбирательства, а именно, определение круга лиц, возможных представителей гражданина, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в недобровольном порядке;

6)является ли заболевание гражданина тяжелым психическим расстройством;

7)смоделировать ситуацию, при которой выяснить, если гражданин будет оставлен без психиатрической помощи, то будет ли реальная опасность для самого гражданина и окружающих как последствие отказа в принудительной госпитализации;

8)возможно ли обследование и лечение гражданина в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в амбулаторных или полустационарных условиях;

9)являются ли действия (бездействие) гражданина фактом отказа или уклонения от госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в добровольном порядке;

10)иные представления в зависимости от особенностей индивидуального административно-­санкционирующего дела.

В последующем судья последовательно начинает полномасштабное доказывание обстоятельств, имеющих значение для разрешения административного спора и вынесения решения с учетом правил КАС РФ.

Врамках доказательственного процесса у судьи формируются суждения относительно относимости, допустимости, достоверности, полноты и достаточности как конкретного доказательства, так и всей совокупности доказательств.

При формировании суждений по такому административному делу как административно-­санкционирующему делу — о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке — оценка доказательств начинается с анализа формы и содержания административного искового заявления в рамках требований ст. 125, 275 КАС РФ.

Когнитивная деятельность судьи в рамках разрешения админис- тративно-санкционирующего дела — о госпитализации гражданина

79

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

вмедицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке — обязательно потребует достаточное количество суждений относительно диагноза и тяжести психиатрического расстройства гражданина, а также критериев его определения. Оценка содержания заключения комиссии врачей-­психиатров позволит сформировать когнитом о потенциальной возможности гражданина, имеющего психическое расстройство, лично участвовать в судебном заседании.

Суждения судьи относительно полноты и достаточности оснований для госпитализации должны исключить любые сомнения в возможности обследования и лечения гражданина в медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь в амбулаторных или полустационарных условиях.

Для разрешения административно-­санкционирующего дела — о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке — не последнюю роль сыграют суждения по критериям оценки доказательств (относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности) относительно непосредственной опасности для самого гражданина и окружающих как последствие отказа

впринудительной госпитализации, если гражданин будет оставлен без психиатрической помощи. Судья должен спрогнозировать по итогам анализа заключения комиссии врачей-­психиатров ситуацию, когда гражданин, имеющий тяжелое психическое расстройство, может оказаться в беспомощном состоянии, либо его психическое состояние может значительно ухудшиться. Рассуждения о гипотетической реальности угрозы существенного вреда для самого гражданина и окружающих как последствие отказа в принудительной госпитализации, как правило, становятся решающим звеном в цепочке доказательственных фактов.

Представленный спектр представлений и суждений судьи по рассмотрению административно-­санкционирующего дела — о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке — должен быть четким, обстоятельным и срочным, поскольку для разрешения дела отводится очень краткий срок — 5 дней со дня принятия административного искового заявления к производству суда. При этом мотивированное решение судьи должно быть изготов-

80