Специфика и содержание доказывания по административным делам в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Учебно

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

Континентально-европейские правопорядки иначе подходят к задачам, которые стоят перед судом. Состязательность процесса здесь не предполагает пассивность суда — напротив, суду следует принимать активные действия по установлению истины, содействовать сторонам в реализации их процессуальных прав и обязанностей.

Активная роль суда в континентально-­европейской системе не исключает, а дополняет состязательность процесса и обеспечивает реальное, а не формальное равенство процессуальных возможностей сторон. Безусловно, равенство сторон не может быть абсолютным. Граждане с разным социальным положением обладают разными возможностями по доказыванию своей позиции — что уж говорить о спорах между гражданами и крупными корпорациями или гражданами и органами власти.

Если в таких спорах суды будут занимать пассивную позицию, а законодательство будет игнорировать подобное неравенство — состязательность процесса станет фикцией, которая будет использоваться для ущемления прав граждан под видом «формального равенства».

Поскольку Россия принадлежит к континентально-­европейской системе, то становление и развитие состязательности в административном правосудии шло от пассивной роли суда (ГПК РФ) к активной (КАС РФ).

Судебная практика по административным делам сформировалась с учетом мнений ученых 1 и практиков по итогам апробирования подраздела 3 ГПК РФ, посвященного разрешению публичных споров 2.

Верховный Суд РФ с начала 1990-х гг. обращал внимание на то, что принцип состязательности по данной категории дел не может быть обеспечен гражданско-­процессуальными методами, основанными на равенстве сторон 3. В связи с этим на протяжении практически пятнадцати лет шла полномасштабная работа по формированию

1  См., например: Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-­правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002. С. 139–140.

2  См. например: Подраздел III. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245–261.8 ГПУ РФ, который утратил силу с 15 сентября 2015 г. ФЗ от 08.03.2015 № 23-ФЗ.

3  См. подробнее: Момотов В. Состязательный процесс — наиболее прогрессивная форма судопроизводства. URL: https://legal.report/viktor-­momotov-sostjazatelnyj-­ process-naibolee-­progressivnaja-forma-­sudoproizvodstva (дата обращения: 15.09.2021).

51

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

административно-­процессуальных правил для рассмотрения дел по спорам между гражданами и органами публичной власти.

ВРоссийской Федерации согласно Конституции РФ и федеральному закону (КАС РФ) реализуется состязательная модель административного судопроизводства 1 (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ), законодательно закрепляется целый ряд процессуальных гарантий, обеспечивающих равноправное состязание участников судопроизводства 2.

Порядок осуществления правосудия по административным делам

озащите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, определяется законодательством об административном судопроизводстве.

Вадминистративном судопроизводстве имеется ряд особенностей процесса доказывания, обеспечивающих динамику и эффективность судебного разбирательства 3, в частности:

–  обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом, при этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 КАС РФ);

1  Содержание этого конституционного положения было раскрыто в постановлении Пленума Верховного суда № 8 от 31.10.1995 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», согласно которому суд по каждому делу обеспечивает равенство прав участников судебного разбирательства по представлению и исследованию доказательств и заявлению ходатайств.

2  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 (ред. от 17.12.2020) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

3  См., например: СтепанянШ.У. Особенности административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления судебной власти // Российский судья. 2015. № 11. С. 44–47.

52

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

–  стороны могут заключить соглашение по обстоятельствам, под которым понимается достигнутое в судебном заседании или вне судебного заседания сторонами соглашение о признании ими обстоятельств, которые принимаются судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания (ч. 1–5 ст. 65 КАС РФ);

–  возможность допроса судом одновременно двух свидетелей в целях выяснения причин расхождения в их показаниях (ч. 1 ст. 161 КАС РФ);

–  активная роль суда в процессе доказывания.

Специфика доказывания по административным делам обусловлена правовой природой взаимоотношений сторон, а именно в связи с тем, что они состоят в отношениях власти и подчинения, когда одной стороной спора является субъект публичной власти, который «реализует ад-

министративные и иные публично-­властные полномочия по исполнению и при-

менению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику» 1.

При этом другой стороной спора являются граждане или организации, не обладающие подобными полномочиями, а потому представляющие собой более слабую сторону, для реализации процессуальных прав и обязанностей которой необходимы определенные условия. В этой связи в административном судопроизводстве установлены определенные процессуальные гарантии, направленные на обеспечение равенства спорящих сторон. В полной мере данные гарантии раскрываются в институте доказывания по административным делам.

Сущность доказывания по публичным спорам в рамках состязательности состоит в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Как уже отмечалось, доказывание в административном судопроизводстве как правовой термин обозначает познавательную деятельность судьи, осуществляемую по процессуальным правилам. Следовательно, в содержание доказывания включаются следующие виды деятельности: познавательная и удостоверительная деятельность; информацион-

1  П. 1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

53

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

ная деятельность; практическая деятельность субъекта доказывания; мыслительно-­логическая деятельность; процессуальная деятельность 1.

Механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ включает такие основные элементы, как:

–  субъекты доказывания (суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, ч. 2 ст. 1 КАС РФ);

–  объекты доказывания (сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, ст. 59 КАС РФ);

–  законодательство об административном судопроизводстве (ст. 2 КАС РФ);

– методы процессуального доказывания через критерии оценки доказательств (ст. 60 КАС РФ — относимость доказательств, ст. 61 КАС РФ — допустимость доказательств, ч. 4 ст. 84 КАС РФ — достоверность доказательств, ч. 3 ст. 84 КАС РФ — достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности), принципы административного судопроизводства (ст. 6 КАС РФ).

Большое значение для доказывания по публичным спорам в рамках состязательности имеют принципы административного судопроизводства.

Принципы административного судопроизводства (ст. 6 КАС РФ):

1) независимость судей; 2) равенство всех перед законом и судом; 3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; 4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; 5) гласность и открытость судебного разбирательства; 6) непосредственность судебного разбирательства; 7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

1  Фокина М.А. Доказывание в административном судопроизводстве: проблемы эффективности правового регулирования // Современное право. 2017. № 3. С. 75–79.

54

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

Раскроем данные принципы через специфику доказывания по административным делам. Для административного правосудия очень важно раскрытие процесса доказывания по административным делам через связку принципов, обозначенных в ст. 6 КАС РФ. Итак, доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда

(п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ). Указанная триада выражается в том числе

впринятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе суда доказательств в целях правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 63, ч. 8, 12 ст. 226, ч. 1 ст. 306 КАС РФ) 1.

КАС РФ, в отличие от ГПК РФ и АПК РФ, наряду с принципом состязательности, закрепил в качестве одного из принципов административного процесса активную роль суда. Данный принцип, раскрытый

вч. 2 ст. 14 КАС РФ, охватывает собой самые разные функциональные полномочия суда при рассмотрении административных дел и отражает его активную роль. В частности, суд наделен рядом полномочий, позволяющих формировать ему предмет доказывания, истребовать самостоятельно доказательства, обеспечивать равенство правовых возможностей сторон и т. д. Такой вывод следует из формулировки п. 7 ст. 6 КАС РФ о том, что принципами административного судопроизводства являются состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда 2.

Представляется, что данный принцип в определенной мере направлен на обеспечение состязательности и равноправия сторон в административном процессе

Так, активная роль суда раскрывается в полномочиях последнего по определению состава лиц, участвующих в деле. Частью 1 ст. 43 КАС РФ предусмотрено: право суда при установлении факта подачи админист-

ративного иска не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, в отсутствие согласия административного истца на его замену на надлежащего административного ответчика, самостоятельно привлечь нужное

1  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 г. Москва «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

2  Административное судопроизводство: учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 49 (автор главы — В.В.Ярков).

55

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

лицо в качестве второго административного ответчика. Данные действия судом должны производиться в порядке подготовки дела к судебному разбира-

тельству (п. 3 ч. 3 ст. 135 КАС РФ.

Также активная роль суда выражена в праве суда на истребование и исследование по собственной инициативе доказательств для проверки доводов сторон, закрепленном в ст. 63 КАС РФ.

В научной литературе такое решение законодателя нашло поддержку, поскольку активная роль суда «может заключаться не только в возможности реализации отдельных дискреционных полномочий, но и в обязанности суда проверять доказательство, не отозванное стороной вопреки заявлению о его фальсификации» 1. Следует отметить, что ч. 2 и 3 ст. 63 КАС РФ предусмотрено, что при необходимости по

запросу суда истребуемое доказательство может быть выдано на руки лицу, имеющему соответствующий запрос. При этом лицо, у которого находится истребуемое судом доказательство, может направить его непосредственно

в суд либо выдать его на руки лицу, имеющему соответствующий запрос, для представления в суд. Данное положение позволяет в некоторых случаях ускорить исполнение судебного запроса, поскольку заинтересованное лицо (сторона или иное лицо, участвующее в деле) может при необходимости в кратчайшие сроки вручить запрос суда соответствующему лицу, не дожидаясь направления запроса почтой, а также в таком же порядке получить ответ и (или) доказательство и представить их суду.

В частности, по делам об оспаривании действий органа местного самоуправления по отказу в предоставлении земельного участка лицу, являющемуся собственником расположенного на этом участке объекта капитального строительства, запрос суда об истребовании выписки из Единого государственного реестра недвижимости либо кадастрового дела может быть направлен в соответствующий орган через административного истца. Также в некоторых случаях ответ на судебный запрос об истребовании оригиналов документов у нотариуса также может быть вручен сотрудником суда (помощником судьи или секретарем судебного заседания), а истребуемые документы — переданы

нотариусом также через этого сотрудника.

Активной ролью суда в административном судопроизводстве обусловлен и механизм доказывания по административным делам. Относительно особенностей механизма доказывания по администра-

1  БалашовА.Н. Активная роль суда в реализации задач административного су - допроизводства // Администратор суда. 2017. № 2. С. 33–38.

56

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

тивным делам, в отличие от механизма доказывания по гражданским делам, в научной литературе отмечается, что «структурно элементы механизма доказывания по гражданским и административным делам совпадают (нормы доказательственного права и правоположения судебной практики; процессуальные правоотношения определенного отраслевого типа, субъекты, их права и обязанности; юридические процессуальные факты; правосознание субъектов доказывания; методы (способы, приемы) доказывания; доказательства)» 1. Вместе с тем имеется и своя специфика, вытекающая из неравного положения сторон в структуре властеотношений.

Согласно общему правилу распределения бремени доказывания по административным делам, закрепленному в ч. 1 ст. 61 КАС РФ, лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений. Как видно из формулировки, данное правило практически слово в слово повторяет положения ч. 1 ст. 56 ГПК РФ и ч. 1 ст. 65 АПК РФ. Однако ч. 2 и 3 данной статьи и нормами особенной части КАС РФ предусмотрено перераспределение бремени доказывания по отдельным категориям дел.

Так, согласно ч. 2 ст. 62 КАС РФ именно на соответствующие орган, организацию и должностное лицо возлагается обязанность доказыва-

ния законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами,­­ решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны: 1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); 2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нару-

1  Фокина М.А. Совершенствование правового регулирования доказывания по гражданским делам: вопросы унификации // Современное право. 2015. № 9. С. 101– 111.

57

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

шены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; 3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Например, по административному делу по иску Ш. о признании незаконным действий филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по РС (Я) по снятию земельного участка с кадастрового учета и возложении обязанности восстановить сведения о земельном участке 1 административным истцом не доказано, что оспариваемым действием (приостановлением государственной регистрации) нарушаются ее права, свободы или охраняемые законом интересы, либо созданы препятствия к осуществлению ее прав, свобод и реализации законных интересов или на нее незаконно возложены какие­­ -либо обязанности. Так, доказательств того, что у истицы либо у лица, поставившего земельный участок на кадастровый учет, имелось какое­­ -либо право на данный земельный участок либо на строение, расположенное на нем, не представлено. Доказательств того, что до снятия земельного участка с кадастрового учета истица или лицо, поставившее земельный участок на кадастровый учет, хотя бы предпринимали какие­­ -то действия по оформлению в установленном порядке своих прав на этот объект недвижимости или на находящееся на нем строение, не представлено. С учетом изложенного, доводы истицы о нарушении оспариваемым действием ее права на равный доступ к земельным участкам, перераспределение, оформление своих

прав на названный земельный участок, судом отклонены как необоснованные.

Исходя из положений КАС РФ, суду предоставлено больше полномочий (по сравнению с ГПК РФ) по назначению экспертизы по собственной инициативе. Наряду со случаями, прямо предусмотренными законом, а также необходимостью проведения экспертизы для проверки заявления о фальсификации, дополнительной или повторной экспертизы суд может назначить проведение экспертизы в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами (ч. 2 ст. 77 КАС РФ). Данная формулировка позволяет суду неограниченно назначать экспертизу по собственной инициативе 2. Как показывает судебная практика, данное полномочие судами используется достаточно редко.

1  Кузьмина М.А. Роль суда в доказывании по административным делам. URL: http://jakutsky.jak.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=3&did=7 (дата обращения: 07.08.2021.

2  ФокинаМ.А. Доказывание в административном судопроизводстве: проблемы эффективности правового регулирования. С. 75–79.

58

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

Познание природы какого-либо явления невозможно без понимания характерных свойств (признаков или критериев) этого явления. Не составляет исключения в данном тезисе и такое правовое явление как, доказательства 1.

Оценка доказательств по наличию имеющихся признаков является необходимой для правильного осуществления всего процесса доказывания в частности и для всего административного судопроизводства. Исходя из важности доказательств в системе доказывания, которое,

всвою очередь, является неотъемлемым (центральным) элементом всего производства по административному делу, необходимо рассмотреть процессуальные признаки доказательств более подробно, указать на критерии и порядок определения данных признаков, их функции и значение, а также взаимосвязь признаков доказательств между собой.

Следует отметить, что вопрос закрепления качественного и количественного определения процессуальных признаков (свойств) доказательств в научном сообществе остается открытым и дискуссионным 2. Проведенным анализом научной литературы установлено, что, несмотря на некоторое отличие взглядов ученых по данному вопросу, прослеживается четкая тенденция во мнении, согласно которому к процессуальным свойствам доказательств относят относимость, допустимость, достоверность каждого в отдельности доказательства и достаточность всех доказательств в совокупности 3.

Вчасти регламентации критериев оценки доказательств КАС РФ,

вотличие от ГПК РФ и АПК РФ, более детально определил понятие допустимого доказательства. Согласно ч. 1 ст. 61 КАС РФ доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным

вст. 59 КАС РФ. Обстоятельства административного дела, которые со-

1  Костенко Р.В. Теоретические, законодательные и правоприменительные аспекты понятия уголовно-­процессуальных доказательств: монография. Краснодар, 2005. С. 128.

2  См., например: ПолынцовК.А., РуденкоА.В. Доказывание в делах об административных правонарушениях: монография. Симферополь, 2020.

3  См.: КостенкоР.В. Оценка уголовно-­процессуальных доказательств: монография. М., 2010. С. 20; БелкинА.Р. Теория доказывания: научно-­методическое пособие. М., 1999. С. 189; ОрловЮ.К. Проблемы теории доказательств в уголовном процессе: монография. М., 2009. С. 64–65; ШейферС.А. Доказательства и доказывание по уголовным делам: проблемы теории и правового регулирования: монография. М., 2009. С. 33; АртамоноваЕ.А.ФирсовО.В. Основы теории доказательств в уголовном процессе России. М., 2018. С. 40; ПоповЛ.Л. Административное право. М., 2021. С. 639.

59

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

гласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами. Кроме того, в КАС РФ впервые закреплено полномочие суда по признанию доказательств недопустимыми по письменному ходатайству лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе (ч. 2 ст. 61 КАС РФ). Также ч. 3 данной статьи установлены правила доказывания при рассмотрении ходатайства об исключении доказательств из административного дела ввиду их недопустимости: бремя доказывания обстоятельств, на которых основано такое ходатайство, возлагается на лицо, заявившее ходатайство. Однако КАС РФ не содержит описание процедуры по включению исключенного ранее доказательства в совокупную массу при отсутствии критериев недопустимости.

В части относимости доказательств следует отметить, что по административным делам об оспаривании решений органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка и административный истец, и административный ответчик зачастую представляют судебные постановления по другим подобным административным делам и просят их приобщить к делу в качестве письменных доказательств своих доводов. Между тем данные письменные документы не могут быть признаны относимыми доказательствами по делу, поскольку вынесены по другим делам. Более того, поскольку правовая система Российской Федерации не относится к прецедентной, постольку данные письменные документы не могут быть признаны доказательством по делу.

Принцип судебного руководства в административном судопроизводстве проявляется также в полномочиях суда по проверке представленных доказательств на предмет фальсификации. Представляется, что данное полномочие является и обязанностью суда, направленной на обеспечение законного и справедливого разрешения спора.

В соответствии с ч. 1 ст. 70 КАС РФ письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для административного дела, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, в том числе с использованием информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет», по каналу видеоконференц-­связи (при наличии технической возможности для такой передачи документов и материалов) либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа. К письменным доказательствам относятся также судебные акты, протоколы судебных заседаний,

60