Специфика и содержание доказывания по административным делам в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Учебно

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

протоколы совершения отдельных процессуальных действий и приложения к ним (схемы, карты, планы, чертежи).

Согласно ч. 2 ст. 70 КАС РФ письменные доказательства представляются

всуд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если

крассматриваемому административному делу имеет отношение только часть документа, может быть представлена заверенная выписка из него. При этом ч. 3 ст. 70 КАС РФ предусмотрено: подлинники документов представляются в суд

вслучае, если в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда, если невозможно разрешить административное дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию.

Всоответствии с подп. 25 п. 3.1 ГОСТ Р 7.0.8–2013 «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утвержденных приказом Росстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст, заверенная копия документа — копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставлены реквизиты, обеспечивающие ее юридическую значимость.

Согласно п. 5.26 «ГОСТ Р 7.0.97–2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-­распорядительная документация. Требования к оформлению документов», утвержденных Приказом Росстандарта от 08.12.2016 № 2004-ст, при заверении соответствия копии документа подлиннику ниже реквизита «Подпись» проставляют заверительную надпись: «Верно»; должность лица, заверившего копию; личную подпись; расшифровку подписи (инициалы, фамилию); дату заверения. При этом допускается копию документа заверять печатью, определяемой по усмотрению организации.

Копии документов, не заверенные надлежащим образом, а также документы, не содержащие обязательных реквизитов, суды не принимают в качестве доказательств.

Заверение соответствия копии документа подлиннику возможно лишь в случае, если уполномоченное должностное лицо, устанавливающее правильность копии документа, располагает подлинником доку-

61

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

мента. Как отмечается в литературе, надлежащим образом заверенной копией документа является такая копия, которая полностью соответствует оригиналу, и верность копии свидетельствует уполномоченное лицо. Верность копий подлинникам документов может свидетельствовать руководитель организации, который от ее имени действует без доверенности, а также иное лицо, которому такое право предоставлено по доверенности или локальным актом организации 1.

Следует отметить, что в ст. 64 и 65 КАС РФ, в отличие от ГПК РФ

иАПК РФ (п. 5 ст. 61, ст. 186 ГПК РФ, п. 5 ст. 69, ст. 161 АПК РФ), не содержится такого основания освобождения от доказывания, как обстоятельства, подтвержденные нотариусом при совершении нотариального действия, если подлинность нотариально оформленного документа не опровергнута в порядке, установленном соответствующим процессуальным кодексом, или не установлено существенное нарушение порядка совершения нотариального действия. Однако, учитывая наличие у нотариуса предоставленных государством специальных полномочий по заверению копий документов, совершению исполнительной надписи на письменных документах, а также тенденцию к расширению их компетенции в сфере досудебного урегулирования споров, представляется верным использовать такой правовой инструмент как аналогию права и применять те же правила по освобождению от доказывания обстоятельств, подтвержденных нотариусом при совершении нотариального действия, что установлены ГПК РФ и АПК РФ.

Таким образом, особая, активная роль суда в доказывании по административным делам обусловлена правовой природой спора в рамках властеотношений, а также неравным положением сторон этого спора,

инаправлена на реализацию процессуальных прав и обязанностей лиц, участвующих в деле, обеспечение состязательности и равноправия в административном процессе.

В соответствии с ч. 2 ст. 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее

1  Бычков А.И. Надлежащее заверение копий документов. URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2021). В настоящее время действует «ГОСТ Р 7.0.97-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-­ распорядительная документация. Требования к оформлению документов» (утв. Приказом Росстандарта от 08.12.2016 № 2004-ст).

62

2.1. Сущность и содержание доказывания по публичным спорам в рамках состязательности

арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относя-

щиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

При применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы публичной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т. п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов.

Оставляя за рамками рассуждений вопрос о том, какова судьба доказательства, истребованного судом по собственной инициативе

врамках состязательного процесса, рассмотрим следующий вопрос:

может ли суд в состязательном процессе посодействовать стороне

вреализации ее процессуальных прав и истребовать доказательство у ее процессуального оппонента? Т.е. помочь «добыть» доказательство

вотношении тех фактов, бремя доказывания которых лежит на одной стороне, а само доказательство находится у другой стороны 1?

Не возникает и больших сомнений по поводу возможности истребования доказательств от лиц, не участвующих в деле. Такие лица не имеют самостоятельного интереса в исходе дела, непредставление такими лицами доказательств по запросу суда суть акт неуважения к суду.

Интереснее обстоит дело в случае, когда доказательство истребуется от ответчика, т. е. лица, который имеет самостоятельный интерес

вделе, притом прямо противоположный интересу истца, на которого законом возлагается обязанность доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований или возражений.

Можно ли сказать, что истребование доказательств у процессуального оппонента нарушает принцип состязательности сторон?

Всудебном правоприменении мнения на сей счет разделились 2. Часть судов говорит о том, что истребование доказательств у процессуального оппонента идет вразрез с принципами равноправия и состязательности 3.

1  К вопросу об истребовании доказательств у процессуального оппонента. URL: https://zakon.ru/blog/2020/10/28/k_voprosu_ob_istrebovanii_dokazatelstv_u_processualnogo _opponenta (дата обращения: 05.12.2020).

2  Там же.

3  Решение АС Костромской области от 20.03.2020 по делу № А31-15215/2019 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.12.2020).

63

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

В частности, в соответствии со ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом суд обращает внимание, что в соответствии со ст. 66 АПК РФ суд не вправе истребовать доказательства у ответчика, поскольку предоставление документов является правом, а не обязанностью стороны по делу (ст. 41 АПК РФ). Заявляя ходатайство об истребовании доказательств у ответчика, истец фактически возлагает на ответчика обязанность доказывания собственных исковых требований, что противоречит принципу состязательности сторон, установленному ст. 9 АПК РФ. На основании изложенного, суд отказывает в удовлетворении ходатайства истца об истребовании доказательств.

Судебной практике непросто дается понимание состязательности. Суды не различают случаи, когда: а) сторона не представляет доказательства в своих собственных интересах. Действительно, истца или ответчика нельзя обязать доказывать, потому что доказывание — это право, а не обязанность; б) бремя доказывания лежит на одной стороне, однако доказательство находится у другой стороны — в таком случае суд по ходатайству стороны обязан истребовать доказательство у процессуального оппонента, поскольку непредставление процессуальным оппонентом этого доказательства (даже изобличающего его) является препятствием в отправлении правосудия и может существенно затруднить установление истины по делу.

Руководствуясь идеей о том, что суд действует в интересах законности, сторона, которая по объективным причинам не может самостоятельно реализовать свои процессуальные права, должна иметь возможность обратиться за содействием к судебной власти, и судебная власть должна это содействие оказать (ч. 2 ст. 14, ч. 6 ст. 13 КАС РФ, ч. 3 ст. 9 АПК РФ, ч. 2 ст. 12 ГПК РФ).

Истребование доказательств от процессуального оппонента по ходатайству противоположной стороны в КАС РФ направлено на достижение главной цели правосудия, заключающейся в защите нарушенных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Поэтому частный интерес процессуального оппонента, кроющийся в собственном «неизобличении», должен преломляться сквозь цели правосудия не только в административном, но и в арбитражном, и в гражданском процессе.

Анализ исследования по вопросу сущности и содержания доказывания по публичным спорам в рамках состязательности показал, что сущ-

64

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

ность доказывания по публичным спорам в рамках состязательности состоит в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Активная роль суда в административном судопроизводстве не исключает, а дополняет состязательность процесса и обеспечивает реальное, а не формальное равенство процессуальных возможностей сторон. В свою очередь, механизм доказывания по административным делам многогранен и находит проявление во взаимодействии субъективных

иобъективных признаков доказывания субъекта (компетентного суда).

2.2.Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

Согласно современной концепции административного процесса все судебные административные дела делятся на три группы:

65

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

Судебные административно-­деликтные дела объединяют две категории административных дел:

1)судебные дела об административных правоотношениях, в том числе дела о привлечении к административной ответственности, дела об оспаривании действий и решений административно-­публичных органов по привлечению к административной ответственности 1.

2)судебные дела о нарушениях обязательных требований, в том числе дела о восстановлении нарушенных обязательных требований, дела об оспаривании контрольно-­надзорных действий и решений административно-­публичных органов. В п. 1 и 2 ч. 3 ст. 1 КАС РФ данные дела обозначены как «административные дела, связанные с осуществ-

лением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных адми-

нистративных властных требований к физическим лицам и организациям».

А именно: дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии; дела о прекращении деятельности средств массовой информации; дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису; дела о признании информации, размещенной в информационно-­ телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено; дела о признании информационных материалов экстремистскими. Судебные административно-­санкционирующие дела также предусмотрены КАС РФ и получили законодательное название «административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям»

Вч.3.ст.1КАСРФвыделеныследующиесудебные административно-­ санкционирующие дела:

–  дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;

–  дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

1  Данные дела рассматриваются по правилам КоАП РФ и не будут предметом настоящего исследования по параграфу.

66

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

–  дела о госпитализации граждан в недобровольном порядке; –  дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом

обязательных платежей и санкций с физических лиц; –  дела о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного

в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного предста-

вителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

Предмет судебных дел об урегулировании административно-пра- вовостановительных споров, которые выделяются в нормах КАС РФ: оспариваемые решения, действия (бездействие) публичной администрации, иных административно-­публичных органов, административно-­ публичных должностных лиц, которые препятствуют реализации прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций, так как с точки зрения заявителя нарушают либо ущемляют прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.

В КАС РФ данные юридические дела имеют законодательное название «административные дела о защите нарушенных или оспариваемых правах, свободах и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций» (ч. 2–5 ст. 1 КАС РФ).

Суд рассматривает достаточно широкий круг правовосстановительных административных дел. К самым важным из них согласно данным правоприменительной практики относятся дела об оспаривании нормативных и ненормативных административно-­правовых актов федеральных административно-­публичных органов и организаций 1.

Судебный контроль 2 за соответствием нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, будь то административное или конституционное судопроизводство, предполагает право суда проверить оспариваемые акты не только по содержанию, но и по порядку их принятия. Это связано с тем, что порядок принятия нормативных правовых актов урегулирован актами более высокой юридической силы или принятыми по их прямому предписанию и составляющими с ними нормативное единство положениями актов по вопросам организации деятельности нормотворческих органов.

Поскольку такой контроль представляет в определенном смысле «вмешательство» судебной власти в деятельность законодательной

1  Порываев С.А. К вопросу о понимании и систематизации судебных административных дел в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2020. № 11. С. 32–36.

2  Ч. 1 ст. 1 КАС РФ.

67

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

и исполнительной ветвей власти, постольку возникает вопрос о допустимых и обоснованных пределах контроля судов в вопросы внутренней деятельности нормотворческих органов 1. Как справедливо указывает В. В. Ершов, «рассматривая судебное правоприменение с позиции системного анализа, необходимо исследовать объективно происходящие процессы не только взаимного сдерживания, но и взаимодействия

вопределенных пределах саморегуляции и влияния на процессы правоприменения и правотворчества» 2.

Регулирование, предусмотренное КАС РФ, демонстрирует преемство с действовавшими до его принятия положениями Гражданского процессуального кодекса РФ (главы 23 и 24) и практикой их применения, которая была обобщена и приведена к единому знаменателю

вправопреемстве и долгой практике! Можно даже утверждать, что содержание приведенных положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вобрало в себя соответствующие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ и они сохраняют свою актуальность для судов и в настоящее время 3.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять

порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; если суд

1  Один из основополагающих принципов конституционного строя РФ закреплен в ст. 10 Конституции РФ: государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций др. ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

2  Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Российское правосудие. 2006. № 1. С. 43.

3  См., например: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30.03.2016 № 29-АПГ16-4.

68

2.2. Правовые ориентиры доказательственной деятельности по некоторым категориям административных дел

установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17 ) 1.

Верховный Суд РФ также обратил внимание, что при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта,

регулирующие процедуру принятия актов данного вида 2.

При этом согласно позиции Верховного Суда РФ необходимо иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить тем положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которые регулируют эти же процедурные вопросы.

Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда: процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» или нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») 3.

Как видно из данного разъяснения, Верховный Суд РФ не стал давать прямого ответа на вопрос о том, является ли принятие нор-

1  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свой­­ ствами».

2  П. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов

иактов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

3  См.: ТарибоЕ.В. Проверка нормативных правовых актов по порядку принятия

врамках административного и конституционного судопроизводства: совпадения

ирасхождения в подходах // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 22–29.

69

Глава 2. Система и механизм доказывания по административным делам в соответствии с КАС РФ

мативного правового акта с нарушением положений нормативного правового акта, регламентирующего процедуру принятия нормативного правового акта данного вида (например, регламента представительного органа), безусловным основанием для признания такого акта недействующим. В то же время судам был дан ориентир: необходимо уделять особое внимание проверке соблюдения процедурных правил принятия нормативного правового акта, установленных актами более высокой юридической силы. Этого подхода придерживается и практика, складывающаяся на основании положений КАС РФ.

Так, Верховный Суд РФ по одному из административных дел указал: ненадлежащая форма (вид) нормативного правового акта (наименование нормативного правового акта) может повлечь признание его недействующим только при условии противоречия имеющему большую юридическую силу нор-

мативному правовому акту.

По другому делу Верховный Суд РФ констатировал правильность указания суда первой инстанции на то, что только существенное наруше-

ние процедуры принятия оспариваемого Закона, например, его принятие в отсутствие кворума, необнародование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, неопубликование, может повлечь исключение такого акта

из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации­ 1.

Предмет доказывания по судебному административно-­право- восстановительному делу — делу об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства иобладающих нормативными свой ствами.

Предмет доказывания по данной категории дел установлен главой 21 КАС РФ.

Как правило, суд начинает свою доказательственную деятельность с проверки размера государственной пошлины по административным делам. И если размер не соответствует требованиям ст. 333.19 НК РФ, то уже есть основания для оставления административного иска без движения.

В частности, ст. 333.19 НК РФ устанавливает следующие размеры:

при подаче административного искового заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов (нормативных актов) государственных органов, Центрального банка РФ, государственных внебюджет-

1  П. 20, 30, 31, 33, 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

70