Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие
.pdfФедеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Казанский государственный технологический университет»
Э.В. Черняк
Ранние германские теории местного самоуправления
Учебное пособие
Казань
КГТУ
2009
УДК 342.25 ББК Х 621.02
Черняк Э.В.
Ранние германские теории местного самоуправления: учебное
пособие / Э.В. Черняк, - Казань: Изд-во Казан. гос. технол. ун-та, 2009. - с.
ISBN 978-5-7882-0845-9
Посвящено анализу становления и развития ранних теорий местного самоуправления в германской науке XIX – начала ХХ веков: «теории свободной общины», «общественной теории», «государственной теории» а также юридических и политических теорий самоуправления. Рассматриваются теоретико- методологические подходы к исследованию понятия, сущности, структуры и компетенции местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью. Уделяется значительное внимание отношению российских ученых к германским теориям самоуправления, дается их критическая оценка.
Предназначено для студентов, аспирантов, обучающихся по специальности 080504 « Государственное и муниципальное управление», преподавателей и всех, кто интересуется проблемами самоуправления.
Печатается по решению редакционно-издательского совета Казанского государственного технологического университета.
Рецензенты: д-р юридических наук, профессор О.И. Зазнаев к-т юридических наук, доцент Р.Ю. Закиров
ISBN 978-5-7882-0845-9 |
Казанский государственный |
|
технологический университет, 2009 г. |
2
CОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………….4
Глава 1. Теория «свободной общины» - изначальная теория местного самоуправления……………………………………………..6
Глава 2. Общественная теория самоуправления………………….17
Глава 3. Государственная теория самоуправления………………37
Глава 4. Юридические и политические теории самоуправления……………………………………...………………..55
4.1.Юридические теории………………………………………………55
4.2.Политические теории…………………………………………...…63
Заключение ……………………………………………………………66
3
Введение
Местное самоуправление является формой народовластия. Его историческими корнями можно считать существовавший еще в далеком прошлом у всех народов обычай решать коллективно вопросы, затрагивающие общие интересы, на сходе, вече, курултае и т.п. Большой опыт организации местного самоуправления накоплен в странах Европы и США. В дореволюционной России после отмены крепостного права получило развитие земское движение, которое, несмотря на все его недостатки и противоречия, явилось одной из форм местного самоуправления, по известным причинам прекратившего свое существование в 1918 г..
Понятие местного самоуправления вошло в отечественный политический обиход в 1990 году, когда был принят союзный закон
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР".
Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, которые проистекают из проживания граждан на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности их соседского взаимодействия, связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а в качестве равноправных им.
Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., явилась документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, базирующегося на практике достаточно эффективного европейского опыта, имеющего многовековую историю.
Конституцией Российской Федерации (статья 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
Статьями 12,130,131 и 132 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а именно - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется в городских, сельских
4
поселениях и на других территориях. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, конституционными нормами прописано государственное устройство, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях - Российской Федерации (федеральном), субъектов РФ (региональном), местного самоуправления (муниципальном).
Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства, а также условием и признаком существования правого государства и гражданского общества. Однако, несмотря на всю важность для жизни современного демократического общества местного самоуправления, понятие "местное самоуправление" далеко не ясно для многих граждан.
Целью настоящей работы является прояснение этого понятия, его теоретическое осмысление путем показа становления и развития ранних теорий самоуправления, особенно местного, в германской науке XIX - начала XX вв., сформулировавшей идеи, имеющие действительную научную ценность.
5
Глава 1. Теория "свободной общины" изначальная теория местного самоуправления
Понятие "самоуправление" возникло в Англии. Слово "selfgowernment", или самоуправление, стало применяться в этой
стране с конца XVIII cтолетия для обозначения общего характера английского государственного строя, как самоуправления народного, находящего свое завершение в парламенте.
На европейском континенте самоуправление долгое время понималось не в смысле общего начала, способного преобразовать все государственное управление, а в качестве ограниченного принципа, требующего освобождения из-под опеки государственной бюрократии лишь некоторых хозяйственных и общественных функций. Постепенно возникло несколько теорий самоуправления, сменявших друг друга и находившихся в известной исторической и логической преемственности.
Из ранних теорий самоуправления выделяются прежде всего теории германских исследователей. Как отмечал известный российский специалист по проблемам самоуправления Н.И. Лазаревский, "хотя почти все основные идеи, разработанные в трудах германских ученых, заимствованы ими из Франции, Бельгии или Англии, но лишь у немцев эти идеи получили ту обработку и ту критическую проверку, которая одна дает высказываемым положениям действительную научную ценность"(5, с.1-2).
Авторы, затрагивавшие в своих трудах, написанных в первой половине XIX столетия, вопросы самоуправления, строили все свои теоретические выводы на изучении исключительно общинного самоуправления, городского и сельского, и теория самоуправления в начале своего развития сводилась к теории общинного самоуправления.
Висторической преемственности учений о существе
самоуправления первое место занимает теория "свободной общины" ("die freie Gemeinde"). По мнению российского ученого П.П.
Гронского, не ознакомившись с основными моментами этого учения, нашедшего себе многочисленных истолкователей и защитников среди государствоведов либеральной школы первой половины XIX века, трудно было бы выяснить и некоторые стороны новейших учений о самоуправлении(2, с. 20).
Теория "свободной общины" нашла свое освещение, включая и ее критический разбор, в трудах европейских, прежде всего немецких, ученых, среди которых следует выделить прежде всего И. Аретина, К. Роттека, Г. Иеллинека, Ю. Хачека, Х.А. Захарие, а также
6
российских исследователей самоуправления дореволюционного времени П.П. Гронского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И Лазаревского, М.И. Свешникова, ссылки на работы которых даны в тексте. К сожалению, труды упомянутых германских ученых не переведены на русский язык, частично изданы готическим шрифтом и представляют собой, впрочем как и работы российских авторов, библиографическую редкость.
Идея самостоятельной сферы деятельности общины возникла в период Великой французской революции и впервые была выдвинута в Национальном собрании Франции, которое посчитало одной из первых своих задач полную реформу коммунального управления, создание департаментов, муниципалитетов и их избираемых представительств как первый шаг к перестройке государства. 29 сентября 1789 г. Туре в докладе по проекту Конституции провозгласил, что коммуны имеют свою собственную сферу деятельности, которая охватывает их частные дела, и в этом отношении они противостоят государству. Эти собственные дела коммун могут иметь как законодательный, так и исполнительный характер, и осуществляться только через общинные органы. По
существу речь шла о четвертой власти в государстве - муниципальной власти (pouvoir municipal), которая не принадлежит
самому государству.
Закон от 14 декабря 1789 г. установил, что избранные муниципальные представительства должны выполнять два вида функций: один - представительства муниципальной власти, второй - представительства высшей администрации государства, и оба они делегируются муниципалитету. Круг собственных действий муниципальной власти должен был охватывать общее хозяйственное управление, а также управление местной полицией. В пределах этого круга действий община (коммуна, муниципалитет) подчинялась контролю только вышестоящих органов самоуправления, поскольку, как говорилось в инструкции к закону, "большая коммуна имеет интерес в том, чтобы малые коммуны, которые образуют ее элементы, хорошо управлялись" (9, S.51-53; 10, S.277-278).
Французская революция 1879 г. предприняла грандиозную попытку осуществить естественно-правовую доктрину. Провозглашение прав человека и гражданина имело целью провести разграничительную линию между государством и индивидом, для того чтобы обеспечить последнему целостность собственного неприкосновенного права. Идея самостоятельного круга действий общины явилась ни чем иным, как применением к ней естественно-правового мышления. Как человек, община должна иметь свои основные права, которые государство не создает, а только
7
признает, которые оно не делегирует общине, поскольку они порождены естественным путем самой общиной (10, S.278).
Дальнейшее развитие событий относительно общины пошло по иному пути, чем предполагалось вначале. Реформа административного устройства Франции, проведенная Наполеоном, и заменившая самостоятельность общин строжайшей централизацией, только способствовала популярности идеи свободной общины не только во Франции, но и в Бельгии, в Германии и других странах. Борьба за свободу общинного самоуправления оказалась связанной с борьбой за освобождение от иноземного гнета.
Представители возникшей во Франции в период реставрации либеральной школы конституционного правового государства развернули борьбу против проводимой Бурбонами политики подавления общины и требовали признания муниципальной власти.
Произошло заметное оживление общественного интереса к проблемам самоуправления и теория свободной общины нашла талантливых истолкователей прежде всего в лице германских писателей либерального толка. Наиболее видным представителем этого направления научной мысли явился профессор университета в Фрайбурге Карл фон Роттек, который после кончины своего соавтора Иохима фон Аретина продолжил и завершил их совместную работу "Государственное право конституционной монархии" (8). К этому направлению относился ряд других ученых, среди них прежде всего следует назвать Х.А. Захарие (11); Юлиуса Хачека (9).
К. Роттек отмечал, что относительно понятия и происхождения общин в то время существовали два противоречивших друг другу мнения. Согласно первому, относящемуся к теории "свободной общины", общины, появились до государства, они старше государства, возникли без его участия благодаря естественным потребностям и свободной воле их членов и представляют собой самобытные элементы или же естественные структурные части государственного организма. Общины наделяют каждого своего члена самостоятельной собственной и совместной жизнью и общим законом, сплачивают свободные общества для достижения общих жизненных целей.
Х.А Захарие полагал, что большинство городов сформировалось
из свободных общин, управлявшихся по своей совместной неограниченной воле (11, S.431). Эту точку зрения разделял и К.
Роттек, считавший, что всякий крупный город в основе своей ничто иное, как федерация общин. Они связаны с другими подобными сообществами или с отдельными людьми в более крупное государство. Поэтому общины находятся в отношении к последнему
8
подобно государству, которое входит в союз государств, являющийся по отношению к нему более высоким объединением.(8, S.22,23).
Общинам должна быть предоставлена вся полнота самостоятельности и свободы в сфере их жизни, которая не может быть отчуждена или перенесена на государственную власть, ибо такая свобода является по происхождению принадлежащим общинам правом, которое они внесли с собой в государство. Государство же приняло свои права от общин и поэтому абсолютно ограничено в своих действиях по отношению к общине. Истинные общины, сущности которых свойственна самостоятельная политическая жизнь, не созданы государством и оно не может их создавать, так как община сама сравнима с государством.
Община существует не благодаря государству, а, наоборот, государство существует благодаря воле своих членов, благодаря общине. Община поэтому имеет необходимый круг своей компетенции, в котором она свободна и самостоятельно может проявлять себя. Союз общин не может быть распущен государством, но последнее должно содействовать его стремлению к более полной безопасности и общему благу, которых маленькая община с ее ограниченными ресурсами не в состоянии обеспечить. Государство в свою очередь может использовать общину в общих интересах и для своих целей, делегируя ей часть своей собственной власти. Следовательно, государственное объединение - это только лишь дополнение или усовершенствование союза общин (8, S.24).
Согласно второму мнению относительно понятия и происхождения общин, отмечал К. Роттек, последние - это просто государственные учреждения, представляющие собой по отношению к государственной власти подчиненные части народа - в большей или меньшей мере - это сумма граждан, которые в целях более легкого управления соединены в узкие объединения, и, в интересах государственного управления облечены большими или меньшими правами, обязанностями и делегированными государством заботами.
Государству в целом или государственной власти принадлежит сумма всех управленческих законов, которые охватывают цели государства, все и всякие заботы о праве, безопасности и благе граждан, и везде, где есть власть, там имеется и государство, которому она принадлежит, и, передав часть своих прав подчиненным сферам общества, государство может найти в них самого себя.
Таким образом, согласно этому второму мнению, все без исключения общины действительно ли они созданы государством или они через включение в существующий государственный организм приобрели те же самые правовые отношения, не имеют
9
никакого иного права на управление, кроме того, которое им дано государством. Общины являются только учреждениями последнего, то есть органическими устройствами или вспомогательными средствами для более легкого и более совершенного достижения целей государственной власти, и община должна делать только то, что было бы невозможно или обременительно осуществлять непосредственно государству, или что кажется несвойственным собственной деятельности государственной власти.
Отвергая эту вторую точку зрения относительно природы, понятия и происхождения общин, К Роттек считал, что среди приверженцев ее наряду с "отдельными идеальными архитекторами государства", учение которых имеет малое значение за пределами аудитории с их слушателями, а также практических людей различных политических взглядов, имеются "защитники деспотии, которые боятся всякой самостоятельной жизни в государстве, и хотели бы видеть власть правительства всесильной" (8, S.25).
К. Роттек считал происхождение общины таким же естественным, независимым от государства, как и происхождение семьи, а также различных общественных объединений. Он писал: "семьи возникают естественным путем без участия государства и существовали даже до государства. Поэтому они никогда не могут оцениваться как государственные учреждения, хотя государство в них нуждается для достижения некоторых собственных целей. В равной мере это относится к союзам каких-либо товариществ, профессиональных объединений, но прежде всего к находящимся в более близком соприкосновении благодаря совместной жизни местным и окружным товариществам, то есть общинам" (8, S.25).
Естественным в общине является ее собственное происхождение, то есть свободное соединение ее членов и, для того чтобы понять такое происхождение, совершенно излишне вспоминать государственную власть, так как по приказу государства соединенные общины были бы всего лишь случайным сборищем. Только лишь тогда община может быть признана подлинной, когда в течение долгой совместной жизни в ней выработались общий дух и общая воля. Истинные общины, сущностью которых является присущая им самостоятельная совместная жизнь, не созданы государством и оно не может их создать, так как община сама в сущности сравнима с государством. Подобные общины, естественная связь которых базируется на имеющейся или признаваемой вне государства общности интересов, являются в действительности ничем иным, как маленькими государствами, в своей совокупности образующими крупное государство. "Наши общины, - утверждал К. Роттек,- являются государствами в малом, объединенными с другими
10