Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие
.pdfобъяснял стремлением к гармонии владеющих, средних и рабочих классов, которое достигается возложением на высшие классы трудных обязанностей, в силу которых они приобретают путем закономерного осуществления государственно-правовых функций ту меру экономического преобладания, которую они в противном случае достигли бы путем экономического преобладания и путем политической несвободы. Тем самым владеющие классы, к которым относились прежде всего богатые землевладельцы, приобретали бы свое влияние законным путем.
Р. Гнейст резко различал две системы самоуправления, сосушествовавшие в английской администрации - начальственное самоуправление посредством почетных безвозмездных должностей, считая ярким примером его институт английских мировых судей, и хозяйственное самоуправление. Причем первое он рассматривал, как подлинное самоуправление, а второе - как придаток первого, как деградацию отношений между обществом и государством, поскольку оно основано на представительстве частных интересов, а не общих. В отличие от Л. Штейна и тем более сторонников теории свободной общины и общественной теории самоуправления он не разделял компетенцию органов местного самоуправления на круг дел "собственных" и "препорученных", признавая все дела, переданные ведению самоуправляющихся союзов, делами государственными.
По Р. Гнейсту начальственные должности в самоуправлении не должны быть выборными, поскольку в современном государстве начальственная принудительная власть не может осуществляться иначе, как по законам, посредством личной ответственности, возлагаемой государством. Поэтому нельзя допустить, чтобы соответствующее лицо избиралось местными жителями. Тем самым Р. Гнейст отвергал важнейший критерий, отличающий государственные органы от органов самоуправления, и от самоуправления оставалось одно лишь название.
Главный недостаток Р. Гнейста заключался в его субъективистском подходе к пониманию самоуправления и неспособности правильно понять процесс демократизации английской политической жизни, начиная с 30-х годов XIX в., что привело к неразрешимому противоречию его теории с действительным политическим и социальным развитием Англии, а следовательно, и к такому пониманию самоуправления, которое противоречило взглядам Л. Штейна и других крупных теоретиков самоуправления, как свободной выборной системы управления. И все же заслуга Р. Гнейста перед наукой заключается в его бесспорном утверждении о том, что самоуправление является необходимым требованием и условием правового государства.
71
Дальнейшим развитием взглядов Л. Штейна явилась группа юридических теорий самоуправления, а взглядов Р. Гнейста - группа политических теорий, причем первая из них была преобладающей, и представители обеих групп были сторонниками государственной теории самоуправления.
Группа юридических теорий была представлена такими теоретиками, как П. Лабанд, Г. Еллинек, О. Майер и Ю. Хачек. Основным положением этих теорий было признание общины, уезда, города, провинции, всякого иного самоуправляющегося местного союза юридическим лицом публичного права. Сторонники этих теорий признавали, что компетенция органов местного самоуправления является не самостоятельной их функцией, а государственной функцией, переданной для исполнения самостоятельным местным союзам, поэтому все дела, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, есть дела государственные. Государственная власть сама ставит пределы своей компетенции, поручая часть собственных дел местным самоуправляющимся союзам и признавая их самостоятельными публично-правовыми корпорациями. Органы местного самоуправления хотя и исполняют государственные обязанности, но являются органами не государства, а самостоятельных самоуправляющихся союзов-общин, обладающих самостоятельной независимой от государства волей. Они независимы от волеизъявления государственной власти, так самой этой власти желательно сделать их независимыми в законодательном порядке. В качестве независимых корпораций с самостоятельной, хотя и препорученной, компетенцией органы местного самоуправления могут вступать в спор с государством и другими публично- правовыми корпорациями. Причем решение этих споров возлагается на учреждения административной юстиции.
Среди публично-правовых союзов, как органов самоуправления, Г.. Еллинек, в согласии со своим учеником Ю. Хачеком, различал союзы активные и пассивные., отмечая при этом, что особенно ярко тип активного публично-правового союза выражен в организации общинного самоуправления, тогда как пассивное самоуправление не является собственно самоуправлением, а есть по сути государственное управление, осуществляемое заинтересованными лицами через государственные органы.
Политические теории местного самоуправления (О. Сарвей, Г. Мейер, Э. Мейер и другие) видели отличие учреждений самоуправления от государственных местных учреждений в особом порядке назначения или избрания их должностных лиц. Следуя воззрениям Р. Гнейста, они считали, что органами самоуправления
72
должны быть признаны те местные должностные лица, которые занимают почетные, безвозмездные должности, несут свои обязанности без оплаты их труда вне зависимости от того, замещены ли эти должности путем выборов или по назначению, или же деятельность этих лиц не является основным занятием, жизненным призванием, а служит чем-то второстепенным, побочным занятием наряду сих основной деятельностью. Наконец, среди сторонников политических теорий выделялась группа лиц, считавших характерным признаком самоуправления выборность должностных лиц, а также наличие выборных исполнительных и распорядительных органов.
Литература
1. Европейская хартия местного самоуправления // Народный депутат, № II, 1993.
73