Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие
.pdfправу. Всякий социальный организм должен иметь свои собственные функции, охранять свое существование и заботиться о благе составляющих его индивидов, а поэтому и община, как социальный организм, имеет свои, присущие только ей специфические задачи, возникающие вне зависимости от воли и участия государства. Община, занимаясь своими специфическими делами, не может быть государственным органом и ее органы не могут одновременно со
своими собственными делами выполнять функции государственной власти. (7, S. 760).
Что же касается всевозможных частных союзов, например, профессиональных, коммунальных, попечительских, сословных, всякого рода товариществ, которые действуют на самоуправленческих началах, то они также в определенной мере обладают собственным политическим лицом не только как части целого входящие в общий союз, но и как самостоятельные более узкие объединения со своей собственной сферой власти. Но они все же не являются действительными общинами, так как у них нет территориальной основы. Часто они имеют характер соглашательских союзов и содержащийся в них политический элемент связан с профессиональными и хозяйственно- кооперативными элементами (8, S.864).
На это различие между частными союзами и самоуправляющимися общинами, отмеченное О. Гирке, обратили внимание российские ученые Н.И. Лазаревский и Н.М. Коркунов. Н.И. Лазаревский в своей работе "Самоуправление", опубликованной в 1902 г. отмечал, что "между всевозможными общениями частного характера и самоуправляющимися единицами существует коренное различие, делающее отнесение тех и других в одну и ту же юридическую и политическую категорию безусловно невозможным"(4,с.11). Сущность этого различия четко сформулировал Н.М. Коркунов, показавший существенные различия между свободой союзов и местным самоуправлением. Он отмечал, что государство не создает союзы и не вмешивается в их деятельность, не вменяет им в обязанность решение тех или иных задач. Образование, существование и деятельность союзов всегда имеет не обязательный, а факультативный характер: государство не требует от клубов, акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они создавались; предоставив им известный круг дел, оно не требует, чтобы они его осуществляли непременно во всем объеме. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство организует местные сообщества, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности Существование и деятельность самоуправляющихся единиц не
31
факультативны. Государство, установив их, придает им обязательный, принудительный характер, часто обращая в повинность даже службу в них. Что же касается содержания деятельности органов самоуправления, то и тут государство возлагает на них ряд задач, исполнение которых носит опять-таки обязательный характер.
Н.М. Коркунов отмечал, что и сторонники общественной теории самоуправления различали в компетенции органов местного самоуправления их собственные дела и дела, переданные им государством. Но некоторые из них, например, О. Гирке, для развития и упрочения самоуправления требовали возможного сужения этих переданных государством дел. Но в действительности везде такие дела входят в компетенцию органов самоуправления, Их деятельность везде отчасти заменяет собой деятельность непосредственных органов государства.
Наконец, деятельность союзов не ограничивается определенной местностью, а охватывает собой всех имеющих потребность участвовать в них. Принадлежность индивида к тому или иному частноправовому союзу, клубу или благотворительному обществу, равно как и выход из него, зависит от его доброй воли, а принадлежность к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ей устанавливаются законом.. Человек может порвать с данной самоуправляющейся единицей, выехав за пределы ее территории, но поскольку все государство разделено на
самоуправляющиеся единицы, он может выехать из одной из них, но не иначе, как войдя в то же время в другую.(3, с.366-369.).
Таким образом, самоуправляющиеся единицы, как с точки зрения выполняемых ими задач, так и с точки зрения власти, принадлежащей им над их населением, являются принудительными союзами. Поэтому конструкция самоуправления, как совершенно своеобразного вида принудительных союзов, в основу которой положено отождествление их с союзами совершенно иного характера, представляется совершенно несостоятельной (4, с.12).
Этой несообразности избегали те представители общественной теории самоуправления, которые признавая своеобразный характер самоуправляющихся единиц, как принудительных союзов, видели сущность самоуправления в том, что эти союзы заведуют своими собственными общественными делами по своей природе отличающимися от дел государственного управления. Среди этих представителей были Р. Моль, А. Шеффле, О. Гирке и Г. Пройсс.
Гуго Пройсс - профессор Берлинской высшей торговой школы, последователь О. Гирке, в своей книге "Община, государство, империя как территориальные корпорации", изданной в 1889 г. (12),
32
заимствовал у О. Гирке идею о корпоративной организации самоуправляющихся общин, уездов, провинций и самого государства, и об общине, как социальном организме, о чем свидетельствует само название его книги.
Вслед за О.Гирке Г. Пройсс считал, что общины существовали до государства, а государство лишь признало их самостоятельность в ряде вопросов местного управления. Государство, как общественный союз, произошло позже общин и поэтому не могло делегировать им часть своих полномочий, так как общины до делегирования пределов их полномочий государственной властью обладали определенной суммой самостоятельных прав в сфере местного управления, а государственное законодательство лишь придало позитивное
выражение тому, что в качестве права уже имелось в действительности. (12, S. 225-226).
Г. Пройсс, как А. Шеффле и О. Гирке, был сторонником органистического учения об общине и государстве. Согласно этому учению одни социальные организмы могут входить в состав других организмов и составлять их часть, не теряя при этом своего собственного самостоятельного существования как социального организма.
По учению Г. Пройсса государство - это сложный организм - совокупная личность (Gesammtperson), в его состав входят мелкие социальные организмы (Gliedpersonen): общины, уезды, провинции,
которые, являясь органами целого государственного организма, не теряют качеств "особой личности". "Сущность общины состоит в том, - писал Г. Пройсс,- что община объединяет в себе двойную
функцию, будучи членом более высокого организма и организмом для себя самой (Organismus fuer sich).Эта двойная функция делает
общину во всех ее простых и сложных формах (первичных общинах, округах, провинциях) общей с другими членами государства,"… но это не "создает никакого противоречия между единством ее как члена
более высокой общности и ее собственной личностью (eignen Persoenlichkeit)»(12, S.226)
Ее деятельность, как самостоятельного организма, осуществляется в пределах ее собственных дел, а как органа государственного организма, в пределах препорученного круга дел. Права общины относительно заведования собственными делами - это ее субъективные права, принадлежащие ей как самостоятельному лицу, и именно они придают общине характер самоуправляющейся корпорации.
Однако, отмечал Г. Пройсс, обе сферы деятельности (Funktionkreise) общины не изолированы одна от другой, не
располагаются одна подле другой, будучи на связанными между
33
собой, а, наоборот, по природе всех органических образований они
взаимопроникают, так что полное их отделение друг от друга невозможно. (12, S.227). Из этого рассуждения Г. Пройсса видно, что
он уже находился под определенным влиянием государственной теории самоуправления и его взгляды в данном случае отличались от воззрений А. Шеффле и особенно О. Гирке, которые отделяли собственные дела общин от препорученных государственной властью, а последний даже сравнивал препорученные дела, как отмечено выше, с "даром данайцев". При этом Г.Пройсс отмечал, что включение общины, как самостоятельного организма, в более общий организм, естественно, не может не оказывать влияния на ее деятельность, что проявляется, например, в возможном праве контроля со стороны государства явлений во внутренней жизни общины, однако это ни в коем случае не должно привести к устранению ее собственного круга действий, то есть специфически присущих общине собственных дел (12, S. 227).Выполняя препорученные государственной властью дела, община остается самоуправляющимся организмом и это ее свойство служит общим критерием для всех совокупных личностей от низших до высших. Но при исполнении порученных государством дел она одновременно является и государственным органом (12, S. 229).
Различие собственных и препорученных компетенций общины, считал Г. Пройсс, вытекают из различия целей общины и целей государства. Из сущности общины вытекает понятийный объем ее собственной компетенции. При всем, что приходится на сферу ее компетенции, она действует как собственный организм, а при всем, что ей сверх того препоручено, она действует как орган более высокого организма. Разумеется, государственное законодательство может суживать круг собственных дел общины, но, если оно хочет оставаться верным духу правового государства, ему следует
удерживать себя от этого, на что в свое время правильно указывал О.
Гирке.(12, S.229).
Из признания общины социальным организмом и территориальной корпорацией Г. Пройсс делал три важных вывода, касавшихся трех основных конструктивных элементов понятия самоуправления: организации, компетенции и контроля за деятельностью самоуправления. Признание общины, уезда, провинции самостоятельным организмом само собой предполагает, что органы, необходимые для функционирования организма, составляют его неразрывную часть и неотделимы от него, Также и органы самоуправление должны находиться в теснейшей связи с организмом общины или уезда. Поэтому из самого существа органистического понятия самоуправления вытекает то положение, что органы
34
самоуправляющихся социальных организмов должны создаваться ими самостоятельно из своей среды и ни в коем случае не могут быть
навязаны общине назначением со стороны государственной власти. (1, с.17).
В этой связи Г. Пройсс писал: " Природе каждого организма присуще то, что он образует и производит из себя необходимые для своих функций органы. Общины, как совокупные личности также являются организмами. Поэтому возникает требование, чтобы они создавали из себя свои органы, и чтобы эти органы были действительно членами их организации, а не навязанными извне механическими инструментами. Но, с другой стороны, общины являются одновременно органами государства, отсюда возникает требование, чтобы государство воздействовало на создание "органов
своего органа", которые косвенно выступают его собственными органами" (12, S.230).
Лучшим способом установления правильных отношений между социальным самоуправляющимся организмом и его органами Г. Пройсс считал избрание этих органов индивидуумами, составляющими организм. Он подчеркивал, что "выборы проявляются как простое и наиболее удобное средство для того, чтобы создать из самого коллективного организма необходимые органы, тогда как назначение их предлагает наиболее простую форму воздействия со стороны вышестоящей совокупности." (12, S. 230231). Иные способы формирования органов самоуправления, кроме выборов, он отвергал, замечая, "что же касается почетных и профессиональных, платных и бесплатных должностей, то они
создают противоречие, которое вообще имеет лишь политическое, но не юридическое значение" (12, S.230).
Контрольные вопросы
1)Назовите наиболее видных германских представителей общественной теории самоуправления.
2)Кто из представителей общественной теории самоуправления выдвинул идею правового государства?
3)Как относился А. Шеффле к взглядам Р. Гнейста на самоуправление?
4)Чем отличалось толкование компетенции органов
самоуправления теорией свободной общины и общественной теорией?
5)Что понимал А. Шеффле под корпоративной организацией самоуправляющихся "тел?
6)Что понимали сторонники общественной теории под социальным организмом?
35
7)Как объясняла общественная теория необходимость взаимосвязи между общиной и государством?
8)Как объяснял О. Гирке понятие "корпорация"?
9)Какой смысл вкладывал О. Гирке в понятие "община"?
10)Какую оценку давал О. Гирке делению компетенции общины на дела "собственные" и "препорученные"?
11)Как объяснял сущность общины Г. Пройсс?
12)В чем состояло отличие взглядов Г. Пройсса на функции общины от представлений А. Шеффле и О. Гирке?
13)Покажите ошибочность применения органистического учения к явлениям социальной жизни.
Литература
1.Гронский П.П. Теории местного самоуправления в германской науке //Известия Санкт-Петербургского политехнического института. 1913 год. Отдел наук экономических и юридических. Том XIX, XX. Санкт - Петербург. 1913.
2.Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. - Казань: Издательство Императорского Казанского университета, 1886.
3.Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.II, изд. 6. - СПб: Типография М.М. Стасюлевича, 1909.
4.Лазаревский Н.И. Самоуправление // Сб. статей "Мелкая земская единица". - СПБ: Типография "Общественная польза", 1902.
5.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч.I. - СПб: Типографии В. Безобразова и Ефрона, 1892.
6.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч.II.
СПб: Типографии В. Безобразова и Ефрона, 1892.
7. Gierke O. Das deutsche Genossenschaftsrecht Bd.I. Rechtsgeschichte der deutschen Genossenschaft. - Berlin: Weidmannsche Buchhandlung, 1868.
8.Gierke O. Das deutsche Genossenschaftsrecht Bd. II. Geschichte des deutschen Koerperschaftsbegriffs. -Berlin: Weidmannsche Buchhandlung, 1873.
9. Gierke O. Das deutsche Genossenschaftsrecht Bd. III. Die Staats und Koerperschaftslehre. - Berlin: Weidmannsche Buchhandlung, 1881. 10.Gierke O. Die deutsche Genossenschaftstheorie und deutsche Rechtssprechung. - Berlin: Weidmannsche Buchhandlung,1887.
11.Mohl R. Enciklopedie der Staatswissenschaften. 2-te Aufl. - Tuebingen: Verlag der H. Lauppschen Buchhandlung, 1872.
12.Preuss H. Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskoerperschaften - Berlin: Verlag von Julius Spinger, 1889.
36
13. Schaeffle A. Bau und Leben der socialen Koerpers. Bd. IV.- Tuebengen:Verlag der H. Lauppschen Buchhandlung, 1878.
14.Schaeffle A. Bau und Leben der socialen Koerpers.2-te Aufl. Bd. II. - Tuebingen: Verlag der H. Laupschen Buchhandlung, 1896.
Глава 3. Государственная теория самоуправления
На смену общественной теории пришла государственная теория
самоуправления, сущность которой выражается словами
Selbstverwaltung - Staatsverwaltung (самоуправление есть государственное управление). Сторонники этой теории считали, что органы местного самоуправления представляют собой составную часть всего механизма государственных учреждений и дела, которые законодательство передает в ведение учреждений местного самоуправления, суть такие же государственные дела и ничем не отличаются от тех государственных дел, которые находятся в ведении местных правительственных органов.
Создателями государственной теории самоуправления считаются Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст, хотя, как отмечал П.П. Гронский, это традиционное воззрение неправильно, так как не Л. Штейн и Р. Гнейст впервые высказали мысль о государственном характере органов местного самоуправления, о том, что в компетенцию органов местного самоуправления входят дела публично-правового характера. Еще до появления их трудов некоторыми учеными, например, И.Аретином и К. Роттеком, не отрицались публично - правовой характер задач, возложенных на органы местного самоуправления, и публично-правовая природа органов самоуправления. Заслуга же Л. Штейна и особенно Р. Гнейста состоит в выяснении того, что не существует особых публично-правовых общинных дел, а все публично-правовые дела, в том числе и дела общинные, суть дела государственные (1, с. 20-22)
Лоренц фон Штейн - профессор Венского университета, автор многочисленных трудов в области политических наук, самым
капитальным из которых является "Учение об управлении" (Verwaltungslehre), состоящее из семи отдельных частей. Именно в
этом сочинении, во втором отделе первой части, имеющем заглавие "Самоуправление и его правовая система" (Die Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem"), изданным отдельной книгой, Л. Штейн сделал
попытку создать полную научную систему учения о самоуправлении. Труды Л. Штейна привлекали значительное внимание научной общественности того времени, в том числе и российских ученых, прежде всего профессора Казанского университета В.В. Ивановского
(2) и профессора Вильнюсского университета П.П. Гронского (1).
37
Наиболее подробно взгляды Л. Штейна рассмотрены в упомянутой выше работе В.В. Ивановского.
Рассматривая существо самоуправления, Л. Штейн полагал, что легче всего понять это существо, если проследить исторический ход развития идеи самоуправления, создания и упрочения его органов. Самоуправление не могло возникнуть при абсолютизме, как монархическом, так и республиканском. Оно возможно лишь в условиях конституционного строя, обеспечивающего свободу развития самоуправляющихся местных учреждений (14, S.61, 62.).
Взгляды Л.Штейна тесно примыкали к общественной теории самоуправления. Он был ближе к ней, чем Р. Гнейст. В частности, для него государство и самоуправляющиеся союзы есть общественные организмы. На государстве лежит осуществление задач общегосударственного значения, а на органах самоуправления осуществление местных, специальных задач, которые в силу этого своего местного значения и должны быть поручены органам местного самоуправления, как учреждениям близко стоящим к местности и непосредственно заинтересованным в осуществлении местных дел.
Признавая общину социальным организмом и наличие особых местных общинных дел, составляющих предмет компетенции органов местного самоуправления, Л. Штейн указывал на то, что эти особые общинные дела в то же время являются делами государственными. Он не противопоставлял органы самоуправления деятельности правительственных органов, но признавал, что и те и другие делают одно общее государственное дело, только первые местного, а вторые общего значения (1, с.23). Л. Штейн писал: "На деле оба органа принадлежат одной и той же государственной власти, и оба действуют от ее имени; государственная служба, как и община, имеют задачу осуществлять законы государства; оба имеют свою как местную, так и общую компетенцию; оба находятся рядом в иерархии служебной системы; и оба подчиняются в равной мере дистанционному порядку движения дел" (14, S.65).
Во взглядах Л. Штейна на самоуправление следует выделить три основных вопроса: 1. Понятие о самоуправлении вообще и местном самоуправлении в частности; 2. Организация самоуправления и его компетенция; 3. Отношения между самоуправлением и правительством.
Взгляды Л. Штейна на самоуправление, как отмечает В.В. Ивановский, находились в тесной связи с его воззрениями на государство вообще и на управление в частности. По его мнению, последнее совершается при посредстве соответствующих органов, которые могут быть сведены к правительству и самоуправлению. В
38
правительстве воплощается единство исполнения, то есть оно охватывает собой все государство, является органом исполнения воли государства, как единой личности. В самоуправлении, наоборот, воплощается исполнение на основе разнообразия интересов государственной жизни. Последнее поэтому должно быть подчинено первому. Самоуправление выражается в двух основных формах - местном самоуправлении и личных союзах.
"Самоуправление, - писал Л. Штейн, - является первой формой, в которой осуществляется идея свободного управления, как организованного и правомерного участия граждан государства в
деятельности по достижению всеобщего и в управлении особенным" (12,S.25). В другом месте Л. Штeйн давал несколько иное
определение самоуправления, отмечая, что самоуправление есть прежде всего выражение свободы в управлении, а свободное управление выражается в том, что часть функций и прав правительства передаются свободному самоопределению индивидуумов, то есть свободной самодеятельности народа (11, S.6- 8). В этих определениях присутствуют три существенных момента: 1) самоуправление есть свободное управление; 2) это управление осуществляется посредством свободно организованной и правомочной самостоятельности народа; 3) оно направлено как на удовлетворение общегосударственных интересов, так и на управление местными, особенными делами.
Эти три момента должны служить признаками, на основании которых та или иная деятельность могла быть признана самоуправлением. Например, если какое-либо учреждение, будучи свободно организованной самостоятельной организацией граждан, ставило перед собой цели, не входящие в сферу управления, то оно не могло быть признано органом самоуправления. С другой стороны, учреждение, являющееся хотя бы и органом управления, но не содержащее в своей деятельности и организации элементов свободы и самостоятельности, также не может быть признано органом самоуправления. Правда из этого определения признаков самоуправления, данного Л. Штейном, остаются не ясными ряд вопросов, например, в чем заключается свобода организации?, что
такое самостоятельность граждан? что из себя представляют местные интересы? (2, с.54-55).
При определении местного самоуправления Л. Штейн мало обращал внимания на сделанное им ранее определение самоуправления вообще и давал различные, часто несовпадающие и даже противоречивые определения местного самоуправления, называя в качестве существенных признаков его то владение вообще, то землевладение, то местность, или территориальный район, то,
39
наконец, как в самоуправлении вообще, свободное самоопределение индивидуумов. В качестве обобщающего определения местного
самоуправления можно считать данное Л. Штейном во втором издании его «Handbuch der Verwaltungslehre» следующее
определение: "местное самоуправление представляет собой те особые отношения, которые, в силу единства поземельного владения, являются местным объединением особых интересов"(13, S. 36).
Следовательно местное самоуправление по Л. Штейну есть участие в управлении, поскольку в нем выражается представительство совокупности лишь тех местных интересов, которые обусловливаются поземельным владением, посредством которого могут быть объединены, по крайней мере преимущественно, лишь интересы, связанные с этим владением. Но в органах самоуправления имеется много интересов, не имеющих ничего общего с поземельным владением и большое количество граждан, не имеющих такого владения, следовательно они, на основании определения Л. Штейна, должны быть исключены из местного самоуправления. Таким образом, Л. Штейн при определении местного самоуправления в качестве его главного признака взял не местность или территориальный район, а земельную собственность. Как отмечал В.В.Ивановский, сформулированное Л. Штейном понятие местного самоуправления не выдерживает строгой критики, да и сам автор
этого определения впоследствии его совершенно игнорировал (2,
с.57-58).
Что же касается устройства органов местного самоуправления, то Л. Штейн считал, что всякое общественное объединение, выполняющее задачи управления, должно быть постоянным, организованным и признанным правительством. Его организация должна быть подобна государственной, чем достигается единство свободного управления. Свобода последнего выражается в трех моментах: 1) в свободном участии в общении; 2) в свободном участии в принятии решений - всякая воля общения должна быть образована через участие всех членов; 3) в свободе выборов - все
органы свободного управления выборные и каждый член общения имеет право быть избранным на всякое место (11, S.14, 19-29). Тем
самым им же отвергается принцип землевладения, как основной признак местного самоуправления.
Л. Штейн полагал, что свобода выборов не может простираться до независимости от государства. Любая система выборов должна быть установлена или, по крайней мере, утверждена государством, но она может существовать только при государственно-гражданской организации общества Принцип же государственно-гражданского общества заключается в организации активного и пассивного права
40