Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие
.pdfвыборов на основе обязанности уплаты налогов (Steuerpflicht). Таким образом, не землевладение служит основанием выборов, а принадлежность к известным корпорациям и уплата налогов.
Учение Л. Штейна примечательно тем, что рассматривало систему самоуправления как с политической, так и с социальной стороны. Участие в самоуправлении тех или иных общественных классов обусловливается, по его мнению, организацией самого общества. При родовой организации общества, устройство органов самоуправления находится в полной зависимости от класса землевладельцев; при сословной организации оно зависит от отдельных привилегированных сословий; при государственно-гражданской организации общества устройство органов местного самоуправления находится в зависимости от всех общественных классов без различия, причем основанием для участия в самоуправлении является уплата налогов.
Государство также является фактором, обусловливающим устройство органов местного самоуправления. Оно есть личность., а самоуправляющиеся организации есть юридические личности и должны быть поэтому прежде всего личностями вообще, иметь внешнюю организацию (тело) и органы, в которых воплощается воля. Устройство местного самоуправления аналогично с устройством государства - как в государстве существует глава государства, законодательная и исполнительная власть, так и в сфере местного самоуправления имеются президент, исполнительный комитет или совет и собрание; в городском самоуправлении - бургомистр, совет и общинное представительство.. Эти три момента составляют органическую природу в организации самоуправления и являются существенными признаками самоуправления вообще.
Развивая мысль о том, что органы самоуправления суть юридические лица, Л. Штейн указывал, что они имеют устройство и управление, а вместе с тем, право устройства и право управления. Первое определяет автономию самоуправляющейся организации, второе исчерпывается понятием о верховном надзоре. Автономия есть право органов самоуправления издавать постановления вместо государственной власти, то есть право, в силу которого органы самоуправления издают распоряжения и предписания в пределах их компетенции и осуществляют их через своих агентов. В систему автономии входят: 1) автономия исполнения и 2) автономия собственно управления. Первая заключается в праве издавать распоряжения и предписания. Правительство имеет в этом случае только право надзора и право издавать обязательные предписания. Принятие решений и их исполнение должны составлять два самостоятельных момента, причем исполнительные органы должны
41
следовать указаниям не правительственных учреждений, а органов самоуправления. И, наконец, в систему автономии исполнения входит право на принудительную власть. Автономия собственно
управления состоит в деятельности исполнительных агентов самоуправления (11, S.42-68; 2,c..62-63).
Верховный надзор имеет задачей согласовывать автономию органов самоуправления с правами и задачами правительства и государственного управления. Сущность всякого высшего надзора состоит в том, чтобы установить гармонию между самостоятельностью самоуправления и единством государственной власти. Внутренняя потребность государства проявляется в стремлении подчинить все самоуправление правительству. Принципы, по которым это подчинение приобретает ценность, образуют систему высшего надзора.
Из понятия государственного гражданства следует то, что самоуправление осуществляется во всякий момент через свободное участие в его делах отдельного гражданина. Поэтому первая задача всей государственной власти состоит в том, чтобы обеспечить самоуправлению этот его существенный характер, а первая задача высшего надзора заключается в установлении такого порядка в самоуправлении, который обеспечивает полную гласность всей его деятельности..
Из понятия государства следует, наоборот, то, что правительство имеет право отменять решения и прекращать деятельность органов самоуправления. Наконец, из сущности исполнительной власти следует то, что правительство должно обладать принудительной властью по отношению к самоуправлению. И только оно может действительно применить ее в том случае, когда задачи самоуправления требуется решить через государственные органы или на средства последних (13,S.40-41). Трудности правительственного надзора состоят в том, что он не должен нарушать гражданскую свободу, поскольку она выражается в самоуправлении.
Л. Штейн, указывая на преимущественное значение общины во всех ее видах, отмечал, что одного общинного самоуправления недостаточно. Необходимо еще иметь в виду соединение людей для общей цели. Задачей государственного управления, по его мнению, является общий интерес, а задачей самоуправления - особый интерес, которые взаимосвязаны. Эта взаимосвязь обеспечивается существованием такого процесса в государственной и общественной жизни, который заставляет государственное управление и вместе с ним общие интересы быть условием развития самоуправления и вместе с ним частных интересов, и, наоборот, самоуправление и
42
частные интересы служат условием развития государственного управления и общих интересов.
Из этого рассуждения Л. Штейн делал такой вывод: "Правительство само по себе есть душа государства, которое в совместном труде
возвышает обоих (управление и самоуправление) до состояния единства" (Regierung an sich ist Geist der Staats, der beide in gemeinschaftlicher Arbeit zur Einheit erhebt). Л. Штейн утверждал, что
требуется не ослабление государства во имя свободы местной администрации, а укрепление начал свободного государства требует укрепления местного самоуправления.
Что же касается компетенции органов самоуправления, то есть тех предметов и вопросов, на которые простирается их деятельность, Л. Штейн считал, что свободное управление должно принять в свою сферу все исполнение, поскольку это не вредит единству целого, а компетенцию местного самоуправления он понимал, как "совокупность всех государственных задач, поскольку они вообще способны к местному ограничению" (11, S.11, 25). Это определение
охватывает у него все три вида самоуправления: земство (Landschaft), общину и кооперацию.
Функция самоуправления, согласно самого понятия, состоит во взятии на себя функции государства в такой мере, в какой последняя может быть видоизменена с учетом ограниченных местных интересов и отношений. Поэтому она никогда не может быть законодательной и только в исключительных случаях может стать принудительной, то есть использовать власть приказа. Причем она
имеет существенные различия из-за различия самоуправляющихся тел (Selbstverwaltungskoerpers)
Органы самоуправления выражают особые интересы внутри исполнительной власти и обладают не распорядительной, а только совещательной функцией. Только единичные самоуправляющиеся тела могут отдавать распоряжения и благодаря этому имеют принудительную власть (полицию). Но так как они самостоятельны и одновременно являются органами, служащими обеспечению единства государства, их распорядительная и принудительная власть имеет двойственный характер. Совокупности функций, которые вытекают из самостоятельности самоуправляющихся тел, являются естественными и свободными, а совокупности функций, вытекающих из их органического отношения к единству государства, есть
совокупности служебных, государственных функций или препорученный круг действий (Wirkungskreis) самоуправления (12,S.28). Объем и содержание обоего рода функций различны, если
речь идет о земствах, общинах или корпорациях. Государственно- хозяйственные функции самоуправления являются служебными, если
43
они касаются финансов, но они являются свободными, поскольку
имеют в своем распоряжении средства собственного управления(12, S.28).
Самоуправляющиеся тела, полагал Л. Штейн, являются в принципе организмами исполнительной власти и содержание их деятельности состоит в исполнении закона, но в пределах их естественных границ, устанавливаемых тем же законом. Успехи их деятельности в равной мере является их собственными успехами и успехами государства в целом.
Самоуправляющиеся организмы автономны по отношению к правительству. "Их автономия в узком смысле слова есть право принимать решения относительно собственных дел, а собственные их дела - это государственные дела в их местном виде и ограничении. Самоуправление может и должно делать ни что иное, как то, что делает государство, но оно должно это делать лучше, потому что
приводит осуществление законов государства в гармонию с местными отношениями и силами" (13, S.36,38).
Из этого утверждения Л. Штейна следует, что он, различая компетенцию государственных органов и органов самоуправления, не противопоставлял их друг другу, как это делали сторонники общественной теории самоуправления, полагал, что местные органы самоуправления могут даже лучше справляться с "препорученными делами", чем сами органы государственной власти.
Рудольф Гнейст - берлинский профессор, автор многочисленных трудов, посвященных преимущественно исследованию административного права Англии вообще и местному
самоуправлению в особенности. Среди этих трудов следует выделить прежде всего следующие: "Verwaltung, Justiz, Staatsverwaltung und Selbstverwaltung nach englischen und deutschen Verhaeltnissen". - Berlin. 1869; "Die preussische Kreisordnung in ihrer Bedeutung fuer den inneren Ausbau des deutschen Verfassungsstaaten". - Berlin. 1870; "Selfgovernment, Communalverfassung und Verwaltungsgerichte in England". 3-te Aufl. Berlin. 1871; "Der Rechtsstaat". - Berlin. 1872.
Труды Р. Гнейста были широко известны в Европе и подвергнуты критическому анализу со стороны ряда видных ученых, в числе которых своей обстоятельной критикой взглядов Р. Гнейста выделялся немецкий ученый Иосиф Редлих - автор книги
"Английское местное самоуправление", изданной в двух томах в 1907 и 1908 годах в переводе на русский язык (3, с.345-408). Из
российских ученых теория Р. Гнейста было предметом внимания упомянутых выше П.П. Гронского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, М.И. Свешникова и других. В частности, П.П. Гронский отмечал, что Р. Гнейст с гораздо
44
большей определенностью, чем Л. фон Штейн, высказывался за
государственный характер учреждений местного самоуправления и именно ему принадлежит положение Selbstverwaltung - Staatsverwaltung ("самоуправление есть государственное
управление").
На основе результатов своего исследования исторического развития организации внутреннего управления и всего
государственного устройства Англии Р. Гнейст вывел оригинальную теорию "Selfgovernment", как характерной для Англии организации
государственной власти, и на этом основании сформулировал общую теорию самоуправления, как общего государственно-правового постулата. Причем в изложении Р. Гнейста не только прошлое, но и настоящее рассматривается не объективно, а субъективно всегда со
своеобразной точки зрения его теории. Он употреблял слово "Selfgovernment"весьма произвольно, обозначая им организацию
внутреннего управления, тогда как в этом смысле оно никогда не употреблялось в Англии. Р. Гнейст создал "теорию устройства и управления Англии, которая точно соответствует его политическому субъективизму и его философским предрассудкам, но совершенно не
соответствует историческим фактам и действительному положению вещей," - писал И. Редлих (3, с.345). Это, конечно принижает, но не
устраняет полностью его заслуг перед наукой самоуправления.
Р. Гнейст принял точку зрения Л. Штейна о том, что в общественной жизни осуществляется процесс между двумя имманентными противоположными понятиями: между государством, как олицетворением самоопределения и свободы, с одной стороны, и обществом, как олицетворением зависимости, созданной разнообразием владения, как организмом работы, с другой. Опираясь на это представление, Р. Гнейст определял самоуправление, как государственный организм, созданный позитивным законодательством и предназначенный служить противовесом тенденциям общества.
Он приписывал государству такую же роль, как и Л. Штейн, и пытался показать зависимость развития административных учреждений от постепенного развития государственных органов, а также зависимость развития тех и других от изменяющихся социальных условий, утверждая, что характерным для самоуправления является его возникновение на основе позитивного законодательства и самоуправление образовалось из королевских распоряжений нормандского периода, которые позднее при
содействии парламента развились в органические законы.
Всякий "Selfgovernment" есть продукт положительного законодательства, а не обычного права или естественного развития
45
интересов. Самоуправление, утверждал этот ученый в противовес Л. Штейну, не есть автономия округов, городов и сельских общин, напротив, как самоуправление, так и сама организация парламентского строя начинается лишь тогда, когда эти автономные формации подчинились государственному законодательству и обложению. Государство создало эти союзы, а не они сами отвоевали свою свободу.
Что касается отношений интересов общества и государства, Р. Гнейст утверждал, что только исторически выработанная система английского начальственного самоуправления была в состоянии поддержать равновесие между государством и обществом и тем самым предотвратить порабощение государства обществом, которое могло бы произойти, если бы самоуправление было основано исключительно на представительстве социальных интересов.
Он писал, что все виды распределения владения приводят к зависимости неимущих от имущих. Из вытекающих отсюда неоднократно переплетающихся противоречий развивается борьба за сохранение или же уничтожение и уменьшение экономической и социальной зависимости людей друг от друга. Общество, как таковое, не способно само по себе создать гармонию интересов. Преодолеть же эту противоположность интересов ему необходимо. Вечное назначение общества людей - это взять верх над противоречиями интересов и их несвободой посредством государственного организма. Этот последний является системой общественных обязанностей, постоянно изменяющейся с изменением формы общества и всегда противопоставляемой системе общественных интересов. Между обеими системами существует постоянно противоречие. Все государственные учреждения имеют принудительный характер и преследуют цель, чуждую отдельному лицу: созидание, защиту и поддержание свободы общества, как целого, и отдельного лица. Наоборот, каждая общественная группа рассматривает свое участие в государственной воле лишь с точки зрения своих интересов, заявляет притязания на власть, руководство и право решающего голоса, но никогда не хочет нести бремени, личной работы и ответственности, без которых нельзя достигнуть свободы в государстве.
Всякая социальная точка зрения неизменно стремится к тому, чтобы поставить государственные учреждения в целом и в отдельности на службу своим ближайшим интересам. "Если общество образует в этом отношении связный организм, то необходим государственный противоорганизм, который подчиняет себе общественные интересы, соединяет людей и принуждает, приучает их к выполнению своих обязанностей. Государство и
46
общество должны быть прежде всего связаны в своих отдельных частях и соединены органически снизу вверх для того, чтобы дать народу способность к самоуправлению, свободе и порядку"(8,. S.879-
882). Такой противоорганизм Р. Гнейст видел в исторической организации управления в Англии - "Selfgovernment".
"Система органов самоуправления, утверждал он, - есть промежуточное звено между государством и обществом, которое образует то логическое соединение государства и общества, которое с политической точки зрения называют обычно равновесием властей, а с правовой - системой правового государства" (8, S. 885).
В теории Р. Гнейста выделяются два существенных момента: 1) самоуправление примирило общество и государство; 2) самоуправление явилось необходимым постулатом правового государства. С этих двух точек зрения - социальной и политической обычно и рассматривается эта теория..
Самоуправление Р. Гнейст определял как "внутреннее земское управление округов и территориальных общин по законам страны с помощью личных почетных должностей и на средства, собираемые путем взимания коммунальных поземельных налогов" (8, S.882).
Обязанности, возлагаемые на органы самоуправления, по мнению этого ученого, по своей природе ничем не отличаются от функций государства. Объектом самоуправления является вся полнота функций внутреннего управления, которые пригодны для осуществления посредством личных и налоговых средств. Что же касается местного самоуправления, то это те же государственные функции, только исполнение их возложено волей законодательной власти на учреждения местного самоуправления. Р. Гнейст в этой связи писал: "предметом самоуправления являются не собственные
права союзов, не общественные интересы, а государственные функции внутреннего земельного управления (die staatliche Funktionen der innern Landesverwaltung) (8, S.882). Все силы
управления здесь проявляются только как средство выполнения государственных обязанностей. Это функции действующей на местах государственной власти, которые переданы в пользование соседним союзам за исключением тех, которые для этого не пригодны" (8, S.70 ). В другом месте Р. Гнейст утверждал: "Самоуправление есть система государственного управления, вторая дополнительная система для осуществления государственной воли, охватывающая такие функции, которые могут быть пригодны для использования в соседнем союзе, то есть для постановки таких вопросов, решение которых зависит от конкретных, индивидуальных, местных отношений, и которые не могут быть исчерпаны и ограничены законодательным регулированием (6, S.95).
47
Р. Гнейст резко различал две системы самоуправления
сосуществовавшие в английской администрации - начальственное самоуправление (Obrigkeitliche Selfgovernment) и хозяйственное самоуправление (Wirtschaftliche Selfgovernment). Первое есть
обобщение типических черт управления посредством почетных должностей, примером которого является главным образом институт английских мировых судей, второе - есть обобщение типических черт управления английскими приходами, униями и городами.
К функциям начальственного самоуправления он относил "настоящие объекты Selfgovernment" - службу присяжных, полицию
безопасности и благосостояния, наборы солдат, распределение постойной и подводной повинности, раскладку государственных прямых налогов, управление коммунальными налогами и т.д., то есть, по его утверждению, компетенцию самоуправления составляют функции государственной власти, действующей на местах (8, S.70).
К предметам же хозяйственного самоуправления он относил не функции действующего на местах государственного управления, а экономические интересы союза, прежде всего управление собственным имуществом, а затем призрение бедных, заботу об общественном здравии, образовании, управление дорожными делами
исчитал, что органы хозяйственного самоуправления
(административные советы) не имеют государственного характера
" Selfgovernment" и являются исключительно органами местных заинтересованных жителей. Управление хозяйственными интересами, имущественное и налоговое управление коммунальных союзов - это лишь придаток государственного управления.
Р. Гнейст, в отличие от Л. Штейна и тем более сторонников теории свободной общины и общественной теории самоуправления, не разделял компетенцию органов местного самоуправления на круг дел "собственный" и "препорученный", поскольку признавал все дела, переданные заведованию самоуправляющихся союзов, делами государственными и приравнивал дела "собственные" к делам "препорученным".
Р. Гнейст считал, что предметы ведения начальственного самоуправления есть дела государственной власти, тогда как дела хозяйственные - это только предмет заботы о благосостоянии. Но полицию безопасности он одинаково относил к обязанностям того и другого вида самоуправления. Однако, если признавать задачи государственного управления не только в охране безопасности, но и в заботах о благосостоянии населения, тогда то, что он относил к хозяйственным делам, например, народное здравие или образование такие же государственные дела, так как в управлении ими одинаково заинтересованы и общество, и государство.
48
Рассматривая начальственное самоуправление как действительное самоуправление, связывающее звено между обществом и государством, как показатель гармонии между ними, Р.Гнейст оценивал хозяйственное самоуправление как деградацию отношений между государством и обществом, поскольку оно основано на представительстве частных интересов, а не общих, когда государственные интересы отодвигаются на второй план и уступают место частным интересам. Он осуждал систему хозяйственного самоуправления, как низводящую органы самоуправления до роли простых агентов хозяйственных дел (4,с.174-188).
Р. Гнейст писал, что органы самоуправления образуют высшие и низшие служебные учреждения, которые носят чисто должностной характер со всеми правами и почестями, всеми обязанностями и ответственностью государственных учреждений. Все важнейшие органы управления представляют собой назначенных чиновников. Но отправление государственных должностей возлагается не на одного зависимого от правительства чиновника, а на большое число независимых и в общественном отношении одинаково стоящих местных лиц, не зависимых от правительственной власти. Все должности в сфере управления суть государственные должности. Эти должности должны быть, во-первых, возложены на владеющие классы; во-вторых, не путем выборов, а путем назначения правительством; причем государство имеет право принуждать
граждан участвовать в управлении, подобно тому, как оно это делает в отношении воинской службы и суда (6, S.415).
Необходимость вверения самоуправления лишь владеющим классам Р. Гнейст стремился доказать, ссылаясь на то, что самоуправление выражает гармонию владеющих, средних и рабочих классов в том случае, когда оно "возлагает на высшие классы сложные и более трудные обязанности, в силу которых они приобретают путем закономерного осуществления государственно- правовых функций ту меру влияния, которую они в противном
случае достигли бы путем экономического преобладания, путем политической несвободы" (7,S.10; 8,S.884-885). Тем самым
владеющие классы, а точнее богатые землевладельцы, приобретали свое влияние законным путем. Если бы они не пользовались привилегированным положением в управлении, то они приобрели бы такое же влияние путем несвободы, то есть благодаря исключительной власти владения
Занятие почетной должности, не связанное с получением какого- либо вознаграждения, являлось про мнению Р. Гнейста особенно полезным для упрочения независимости органов местного самоуправления от власти правительства, так как лица, не
49
получающие вознаграждение за свою работу по управлению местными делами в гораздо большей степени независимы от правительства, чем оплачиваемые последним чиновники.
Для правильной организации местного самоуправления, полагал Р. Гнейст, необходимо, чтобы оно находилось в руках местных и независимых от правительства людей, представляющих собой почетных должностных лиц. Эта система почетных должностей, считал он, должна лучше всего обеспечить претворение в жизнь основных требований рационального устройства местного самоуправления. Право назначения на почетную должность должны иметь лишь лица из числа местных жителей, принадлежащие к классу землевладельцев-дворян, обладающие определенным
имущественным цензом и способные выполнять свои обязанности из чести, бесплатно., как почетную службу (Ehrenamt)(6, S.99,100).
Необходимость назначения на почетные должности лиц состоятельных объяснялась Р. Гнейстом помимо указания на невозможность для несостоятельного лица нести эту обязанность бесплатно еще и тем, что имущие классы принимают большее участие в уплате налогов, чем неимущие классы, а поэтому
государство должно предоставлять крупным плательщикам налогов большие права в сфере местного самоуправления (6, S.100;8, S.906, 907, 909).
Сущность начальственного самоуправления, по мнению Р. Гнейста, заключается в единоличных учреждениях, а коллегиальные учреждения - это простые административные советы, некоторая доля самостоятельности которых может быть допущена лишь исключительно в хозяйственной сфере.
Характер органов начальственного самоуправления, как государственных органов, проявляется особенно ярко, по словам Р. Гнейста, в центре этих органов, в мировом суде. Английские мировые судьи есть истинные представители начальственного самоуправления.
Английский институт мировых судей рассматривался Р. Гнейстом как один из видов самоуправления, как форма участия общества в государственной власти на местах. Мировой судья в Англии был коронным чиновником, назначаемым королем для исполнения государственных дел. Это назначение было по существу фикцией и требовало выполнения таких условий: лицо мужского пола, претендовавшее на должность мирового судьи, должно было иметь 21 год от роду и получать сто фунтов стерлингов чистого дохода с собственности или с долгосрочной аренды. Порядок получения этой должности состоял в следующем: всякий претендент на должность, отвечавший выше названным требованиям, мог заявить лорду-
50